Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_2

5 4. Неприкосновенность и прекращение полномочий Президента РФ 341

ния полномочий». А в ч. 3 ст. 92 говорится: «Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента Российской Федерации не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправ­ ках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации*.

Возникает вопрос: во всех ли случаях, когда Президент, как сказа­ но в ч. 3, «не в состоянии выполнять свои обязанности*, это является окончательным прекращением его полномочий? Соответственно не только Председатель Правительства начнет их временно исполнять, но и в течение трех месяцев состоится избрание нового Президента. Или же надо отличать ситуацию, когда невозможность осуществлять полномочия становится уже бесповоротной, от случаев, когда в силу временных обстоятельств Президент вынужден передать свои полно­ мочия Председателю Правительства, но затем возвращает их себе? В 1996 г. Президент Б.Н. Ельцин, которому предстояла операция на сердце, возложил своим указом временное осуществление полномо­ чий Президента на Председателя Правительства В.С. Черномырдина, а через сутки также указом известил о своем возвращении к исполне­ нию полномочий Президента.

К этому вопросу обращался Конституционный Суд РФ. В своем постановлении от 6 июля 1999 г. по делу о толковании ч. 2 и 3 ст. 92 Конституции РФ он предложил различать ситуации, когда Президент в силу состояния здоровья возлагает временно осуществление свои полномочий на Председателя Правительства и когда становится оче­ видным, что он уже не сможет вернуться к своим полномочиям. Со­ гласно постановлению, в тех исключительных случаях, когда Прези­ дент не в состоянии выполнять свои обязанности, в целях обеспече­ ния непрерывного осуществления государственной власти, руково­ дствуясь Конституцией РФ, «он своим решением возлагает на Председателя Правительства Российской Федерации временное испол­ нение обязанностей Президента Российской Федерации с учетом огра­ ничений, предусмотренных частью 3 статьи 92 Конституции Россий­ ской Федерации». Если же «в силу исключительных обстоятельств Президент Российской Федерации не в состоянии ни выполнять свои полномочия, ни возложить своим решением исполнение обязанностей Президента Российской Федерации на Председателя Правительства Российской Федерации, последний временно исполняет их в точном соответствии с положениями, содержащимися в частях 2 и 3 статьи 92 Конституции Российской Федерации». Дальнейшее развитие собы­

342 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

тий может быть таково, что Президент может вернуться к исполне­ нию обязанностей или же его уход безвозвратен, и премьеру придется исполнять обязанности до появления нового Президента. В связи с этим в своем постановлении Конституционный Суд указал: «Как сле­ дует из частей 2 и 3 статьи 92 Конституции Российской Федерации, ограниченное по времени исполнение обязанностей Президента Рос­ сийской Федерации Председателем Правительства Российской Фе­ дерации имеет место соответственно до момента возвращения дейст­ вующего Президента Российской Федерации к исполнению своих обязан­ ностей или до вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации».

Другой вопрос: с какого момента начинает Председатель Прави­ тельства осуществлять полномочия Президента? При отставке Пре­ зидента это должен быть день и час его ухода в отставку. Если состоя­ ние здоровья Президента требует, чтобы Председатель Правительства начал осуществление его полномочий, это имеет место с момента, ко­ торый либо обозначил Президент в своем указе, либо связан с датой заключения специальной медицинской комиссии. Если по медицин­ скому заключению возвращение Президента возможно, Председа­ тель Правительства будет выполнять полномочия Президента до выздоровления, нового медицинского заключения или смерти Пре­ зидента. Если же по свидетельству врачей Президент не сможет вер­ нуться к должности по состоянию здоровья, Председатед^ Прави­ тельства осуществляет президентские полномочия от этого момента в течение трех месяцев, но в любом случае до вступления в должность избранного Президента. При отрешении от должности исполнение полномочий Президента начинается для Председателя Правительст­ ва в день принятия решения Совета Федерации об отрешении Прези­ дента от должности.

В каждом случае помимо юридического факта, дающего Предсе­ дателю право исполнения обязанностей Президента, необходим акт, обозначающий момент начала исполнения. Если временное осущест­ вление полномочий Председателю Правительства поручается указом действующего Президента, наверное, этого будет достаточно. Однако во всех иных ситуациях нужен акт исполняющего обязанности Пре­ зидента, объявляющий о том, что он приступил к соответствующим полномочиям. Во-первых, на случай выборов Президента это будет означать начало трехмесячного срока, указанного в Конституции. Во-вторых, только с такого момента исполняющий обязанности вправе делать то, что полагается Президенту, с учетом ограничений, указанных в ч. 3 ст. 92 Конституции. В-третьих, такой акт нужен для

8 4. Неприкосновенность и прекращение полномочий Президента РФ 343

.общественного спокойствия, порядка и безопасности (включая и пе­ редачу ему «ядерного чемоданчика*). В-четвертых, он требуется и по международным соображениям.

На практике важен вопрос о том, удачно ли названы в ч. 3 ст. 92 Конституции РФ ограничения в полномочиях и действиях и.о. Пре­ зидента РФ? Напомним, он не имеет лишьправа распускать Государ­ ственную Думу, назначать референдум, вносить предложения о по­ правках и пересмотре положений Конституции РФ. Но это лишь ма­ ленькая толика возможностей Президента. А всеми остальными Председатель Правительства вправе воспользоваться. Например, он может утвердить новую военную доктрину Российской Федерации (п. «з* ст. 83 Конституции), изменить состав Правительства и отпра­ вить его в отставку и т.д. Непонятно, какие акты будет принимать Премьер в данное время — ведь указы и распоряжения исполняющего обязанности Президента законодательством не предусмотрены.

Думается, в случае замещения при болезни Президента лучше всего Председателю Правительства заниматься лишь текущими делами, ре­ шать самые неотложные вопросы, а все остальное, особенно требую­ щее нормативных актов, оставлять до выздоровления Президента.

При варианте прекращения полномочий Президента на период до из­ брания нового Президента также целесообразно Председателю Пра­ вительства решать лишь неотложные текущие вопросы, не занимаясь нормотворчеством. Конечно, три месяца — срок немалый, за это вре­ мя могут произойти события, требующие от исполняющего обязан­ ности Президента радикальных действий в рамках полномочий Пре­ зидента. Однако при нормальном развитии ситуации он может воз­ держаться от каких-либо шагов, которые заставят избранного позже Президента начинать с переоценки шагов лица, бывшего исполняю­ щего обязанности Президента.

6. Гарантии бывшему Президенту Российской Федерации

Данный вопрос урегулирован Федеральным законом от 12 февра­ ля 2001 г. «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекра­ тившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи». Зако­ ном устанавливаются правовые, социальные и иные гарантии Прези­ денту, прекратившему исполнение своих полномочий в связи с исте­ чением срока его пребывания в должности либо досрочно в случае его отставки или стойкой неспособности по состоянию здоровья осуще­ ствлять принадлежащие ему полномочия, и членам его семьи. Таким образом, этот Закон не распространяется на Президентов, которые утратят пост в силу отрешения от должности.

344 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

Президенту, прекратившему исполнение своих полномочий, по­ жизненно предоставляется государственная охрана в местах его посто­ янного или временного пребывания в полном объеме мер, предусмот­ ренных Федеральным законом «О государственной охране*, включая предоставление специальной связи и транспортного обслуживания.

За Президентом, прекратившим исполнение своих полномочий, и

членами его семьи сохраняется право на медицинское обслуживание,

которое им предоставлялось на день прекращения Президентом ис­ полнения своих полномочий. Жизнь и здоровье бывшего Президента подлежат обязательному государственному страхованию за счет средств федерального бюджета насумму, равную годовому денежному вознаграждению Президента РФ, на случай: гибели (смерти), если ги­ бель (смерть) наступила вследствие телесных повреждений или иного причинения вреда здоровью; причинения увечья или иного повреж­ дения здоровья. При применении данной гарантии круг членов семьи определяется в соответствии с семейным и жилищным законодатель­ ством.

Президент, прекративший исполнение своих полномочий, обла­ дает неприкосновенностью. Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства,по делам, связанным с исполнением им полномочий Президента. Неприкосно­ венность бывшего Президента распространяется на занимаемые им жилые и служебные помещения, используемые им транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, на его переписку.

Президент, прекративший исполнение своих полномочий, может быть лишен неприкосновенности в случае возбуждения уголовного дела по факту совершения им тяжкого преступления. Генеральный прокурор РФ в случае возбуждения уголовного дела в отношении ука­ занного лица в связи с совершением им тяжкого преступления в пе­ риод исполнения полномочий Президента направляет представление в Государственную Думу. Принятое Государственной Думой поста­ новление о даче согласия на лишение неприкосновенности бывшего Президента с представлением Генерального прокурора РФ направля­ ется в трехдневный срок в Совет Федерации, который рассматривает в трехмесячный срок вопрос о лишении неприкосновенности Прези­ дента, прекратившего исполнение своих полномочий, с учетом пред­ ставления Генерального прокурора РФ, принимает по данному во­

просу постановление и в трехдневный срок извещает о нем Генераль­ ного прокурора. Решение Государственной Думы об отказе в даче со­ гласия на лишение неприкосновенности Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, либо решение Совета Федерации об отказе в лишении неприкосновенности указанного лица является об­ стоятельством, исключающим производство по соответствующему уголовному делу и влекущим прекращение*такого дела. В рассмотре­ нии вопроса на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ вправе участвовать Президент, прекративший исполне­ ние своих полномочий, в отношении которого внесено представ­ ление.

Бывший Президент независимо от возраста имеет право на ежеме­ сячное пожизненное денежное содержание в размере 75% месячного де­ нежного вознаграждения Президента. Выплата этого денежного со­ держания приостанавливается в случае замещения бывшим Прези­ дентом государственной должности Российской Федерации, государ­ ственной должности субъекта РФ или государственной должности государственной службы на период замещения одной из указанных должностей.

Бывшему Президенту предоставляется в пожизненное пользование одна из государственных дач. Он имеет право бесплатно пользоваться залами для официальных лиц и делегаций аэропортов и аэровокза­ лов, железнодорожных вокзалов и станций, морских вокзалов (пор­ тов) и речных вокзалов. Ему дано право на бесплатное пользование на территории Российской Федерации правительственной связью и другими видами связи, которыми располагают органы государствен­ ной власти, органы местного самоуправления и организации, и пра­ во на внеочередное получение услуг связи. Все виды почтовых и те­ леграфных отправлений бывшего Президента пересылаются (пере­ даются), обрабатываются и доставляются в разряде правительст­ венных.

Бывшему Президенту дано право содержать за счет средств феде­ рального бюджета аппарат помощников. Причем эти помощники не­ сут ответственность за исполнение своих обязанностей только перед ним. Общий месячный фонд оплаты труда помощников бывшего Президента устанавливается в первые 30 месяцев со дня прекращения им исполнения своих полномочий в сумме, не превышающей дву­ кратного размера месячного денежного вознаграждения Президента, а после истечения указанного срока — полуторакратного размера ме­ сячного денежного вознаграждения Президента. В пределах указан­ ного фонда оплаты труда бывший Президент самостоятельно опреде-

346 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

ляст размер должностных окладов своих помощников, порядок и раз­ мер их премирования.

После смерти бывшего Президента членам его семьи назначается ежемесячное пособие в сумме, равной шестикратному минимально­ му размеру пенсии по старости, установленному федеральным зако­ ном на день его смерти. Круг членов семьи, имеющих право на ука­ занное пособие, и сроки его выплаты определяются в соответствии с пенсионным законодательством в порядке, предусмотренном для на­ значения пенсии по случаю потери кормильца. Этим лицам предос­ тавляется право на пользование служебным автотранспортом, а также право на медицинское обслуживание, которое им предоставлялось, в течение пяти лет со дня смерти Президента РФ, прекратившего ис­ полнение своих полномочий.

§ 5. Органы при Президенте Российской Федерации. Администрация Президента Российской Федерации

I.Некоторые общие положения

Сучреждением в 1991 г. поста Президента РСФСР и его избранием возник вопрос о круге органов, должностных лиц и структурных под­ разделений, обеспечивающих его деятельность. Их нельзя обозна­ чить понятием «аппарат Президента», поскольку оно было бы прием­ лемым лишь для части таких структур, собственно обслуживающих его деятельность. Скорее для охвата всей совокупности структур по­ дошло бы понятие «команда Президента», хотя оно не использова­ лось в нормативных актах. При учреждении поста Президента была популярной идея о том, что он должен руководить деятельностью Правительства, а также иметь свой «штаб», состоящий из высших должностных лиц и ряда политико-консультативных, в том числе специально учрежденных, органов под руководством Президента, которые будут ему помогать и реализовывать его стратегию управле­ ния государством.

Поэтому на первом этапе создания указанной «команды» в Закон

оПрезиденте, а затем в Конституцию (май 1991 г.) включаются нормы

отом, что Президент руководит деятельностью Совета Министров РСФСР. Учреждаются такие высшие должности, как Государствен­ ный секретарь РСФСР, Государственные советники РСФСР, появля­ ются советники и помощники Президента, создается Государствен­ ный совет РСФСР. 19 июля 1991 г. появляется Указ Президента «Об Администрации Президента РСФСР*. Его содержание подтверждает то, что Президенту нужны и «мозговые» структуры, и обслуживаю­

щие звенья. В Указе предусмотрено образование Администрации ^резидента РСФСР в качестве его аппарата в составе: Секретариат Президента; Секретариат вице-президента; Секретариат Председате­ ля Совета Министров РСФСР; Канцелярия Государственного секре­ таря РСФСР; советники Президента; Службы Государственных со­ ветников РСФСР по правовой политике, по экономической полити­ ке, по науке, образованию и культуре, по Лаимодействию с общест­ венными объединениями; Управление делами (на базе Управления делами Совета Министров); Контрольное управление; Информаци­ онно-аналитическое управление; Служба безопасности; Пресс-служ­ ба. Администрацию Президента возглавляет ее руководитель.

Со временем в развитии структур, обслуживающих деятельность Президента, наблюдаются такие тенденции.

Во-первых, происходит организационное обособление деятель­ ности Президента и Правительства. Постепенно аппарат Правитель­ ства отделяется от Администрации Президента. Органы исполни­ тельной власти передаются Правительству, которое оуществляет опе­ ративное управление народным хозяйством.

Ряд федеральных органов исполнительной власти поднят актами Президента на свой уровень и работает под его непосредственным ру­ ководством. Речь идет об органах, занимающихся стратегическими вопросами управления и безопасностью. В соответствии с Указом от 10 января 1994 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» эти органы находятся в ведении Правительства РФ, «за ис­ ключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента Российской Федерации либо подведомственности Пре­ зиденту Российской Федерации в соответствии с законодательными актами Российской Федерации». При каждом очередном утвержде­ нии указанной структуры (в том числе в 2004 г.) Президент выделяет органы, работающие непосредственно под его руководством, хотя, в строгом смысле слова, они все равно остаются федеральными органа­ ми исполнительной власти.

Во-вторых, при Президенте РФ существует значительное число советов и комиссий с совещательно-консультативными функциями. Их нельзя считать частью аппарата Президента, его Администрации, поскольку они состоят из лиц, выполняющих свои функции в силу должностного положения или на общественных началах. Частью Администрации Президента являются ее подразделения, обслужи­ вающие такие советы,комиссии. Более подробная информация о со­ ветах и комиссиях дается далее.

В-третьих, весьма динамичным является развитие Администра­ ции Президента — непосредственно его аппарата, в котором создают­

348 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

ся одни подразделения, реорганизуются другие, упраздняются третьи. На реформировании Администрации сказываются воля Пре­ зидента, приход к руководству Администрацией новых лиц, меняю­ щиеся представления о назначении и о стиле работы Администрации, а также реальности государственной и политической жизни.

2. Советы и комиссии при Президенте Российской Федерации

Важнейшую роль выполняет Совет Безопасности РФ, предусмот­ ренный Конституцией РФ (п. «ж» ст. 83). Правовую основу его дея­ тельности составляют Закон от 5 марта 1992 г. «О безопасности» (в ред. 2002 г.) и Положение о Совете Безопасности РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 7 июня 2004 г. Согласно Закону основными задачами Совета Безопасности РФ являются (ст. 15): определение жизненно важных интересов личности, общества и государства и вы­ явление внутренних и внешних угроз объектам безопасности; разра­ ботка основных направлений стратегии обеспечения безопасности страны и организация подготовки федеральных программ ее обеспе­ чения; подготовка рекомендаций Президенту для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; подготовка опера­ тивных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, кото­ рые могут повлечь существенные социально-политические, эконо­ мические, военные, экологические и иные последствия, иттю органи­ зации их ликвидации; подготовка предложений Президенту о введе­ нии, продлении или отмене чрезвычайного положения; разработка предложений по координации деятельности органов исполнитель­ ной власти в процессе реализации принятых решений в области обес­ печения безопасности и оценка их эффективности; совершенствова­ ние системы обеспечения безопасности путем разработки предложе­ ний по реформированию существующих либо созданию новых органов, обеспечивающих безопасность личности, общества и госу­ дарства.

Заседания Совета Безопасности проводятся по Закону не реже од­ ного раза в месяц, по Положению 2004 г. — один раз в квартал. В слу­ чае необходимости могут проводиться внеочередные заседания Сове­ та. Присутствие на заседаниях Совета Безопасности постоянных чле­ нов Совета Безопасности и членов Совета Безопасности обязательно. Делегирование постоянными членами Совета Безопасности и члена­ ми Совета Безопасности своих полномочий в Совете Безопасности иным должностным лицам не допускается. В зависимости от содер­

жания рассматриваемых вопросов к участию в заседаниях Совета Безопасности могут привлекаться другие лица.

Решения Совета Безопасности принимаются на его заседании по­ стоянными членами Совета Безопасности простым большинством голосов от их общего числа и вступают в силу после утверждения Председателем Совета Безопасности. Достоянные члены Совета Безопасности обладают равными правами при принятии решений. Члены Совета Безопасности участвуют в заседаниях Совета с правом совещательного голоса. Решения Совета Безопасности оформляются протоколами его заседаний. Для реализации решений могут изда­ ваться указы, распоряжения и даваться поручения Президента.

Совет Безопасности в соответствии с основными задачами его деятельности образует постоянные межведомственные комиссии. В случае необходимости выработки предложений по предотвраще­ нию чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, отдель­ ным проблемам обеспечения стабильности и правопорядка в общест­ ве и государстве, защите конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности государства Советом Безопасности могут создаваться временные межведомственные комиссии.

Организационно-техническое и информационное обеспечение деятельности Совета Безопасности осуществляет его аппарат, воз­ главляемый Секретарем СБ. Указом Президента РФ от 7 июня 2004 г. утверждено Положение об аппарате Совета Безопасности.

При Президенте действует Государственный совет РФ. Этот орган не предусмотрен Конституцией РФ, он был образован Указом Прези­ дента РФ от 1 сентября 2000 г. «О Государственном совете Российской Федерации», которым утверждено и Положение об этом органе.

Предпосылки образования Государственного совета в 2000 г. были таковы. В начале 90-х гг. Президент создал при себе Совет глав рес­ публик и Совет глав администраций других субъектов РФ, с их помо­ щью обсуждались проблемы субъектов. В перспективе должен был функционировать единый Совет глав исполнительной власти субъек­ тов РФ при Президенте, но с образованием Совета Федерации как па­ латы парламента и формированием его первого состава путем выбо­ ров в субъектах РФ почти все они были избраны в палату. По Феде­ ральному закону 1995 г. о порядке формирования Совета Федерации членами Совета Федерации стали по должности глава законодатель­ ной власти и глава исполнительной власти каждого субъекта. В 2000 г., став Президентом, В.В. Путин не был доволен излишне вы­ сокой ролью Совета Федерации на федеральном уровне и хотел в большей мере сконцентрировать усилия указанных руководителей на

350 Глава 25, Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

заботах их субъектов РФ. По вновь принятому Федеральному закону 2000 г. о порядке формирования Совета Федерации в него стали вхо­ дить член Совета Федерации, избираемый органом законодательной власти субъекта РФ, и член Совета Федерации, назначаемый высшим должностным лицом субъекта. Руководители органов власти субъек­ тов потеряли членство в Совете Федерации и тем самым свое личное представительство на федеральном уровне. Чтобы как-то смягчить ситуацию и наладить свои отношения с главами исполнительной вла­ сти субъектов, Президент В.В. Путин и пошел на образование Госу­ дарственного совета, в который включены по должности главы ис­ полнительной власти субъектов.

Согласно Положению Государственный совет является совеща­ тельным органом, содействующим реализации полномочий главы го­ сударства по вопросам обеспечения согласованного функционирова­ ния и взаимодействия органов государственной власти.

Основные задачи Государственного совета: содействие реализа­ ции полномочий Президента по вопросам обеспечения согласован­ ного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обсуждение имеющих особое государственное значение про­ блем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложе­ ний Президенту; обсуждение вопросов, касающихся исполнения (со­ блюдения) федеральными органами государственной власти, органа­ ми государственной власти субъектов РФ, органами месЛюго само­ управления, их должностными лицами Конституции РФ, федераль­ ных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Прави­ тельства, и внесение соответствующих предложений Президенту; со­ действие Президенту при использовании им согласительных про­ цедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также между органа­ ми государственной власти субъектов РФ; рассмотрение по предло­ жению Президента проектов федеральных законов и указов Прези­ дента, имеющих общегосударственное значение; обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете; обсуждение информа­ ции Правительства о ходе исполнения федерального бюджета; обсуж­ дение основных вопросов кадровой политики; обсуждение по пред­ ложению Президента иных вопросов, имеющих важное государст­ венное значение.

Председателем Государственного совета является Президент, а членами — по должности высшие должностные лица субъектов РФ.