Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_2

назначает должностных лиц своей Администрации; устанавливает как общие правила определенных видов государст­

венной деятельности, обязательные в том числе и для его Админист­ рации, так и специальные правила работы подразделений Админист­ рации в тех или иных направлениях.

§ 3. Акты Президента Российской Федерации

Литература

Авакьян С. Закон и указ: что главнее // Независимая газета. 1994. 20 янв.; Волошенко И.Л. Правовые акты Президента РФ в системе российского зако­ нодательства // Современное российское право: федеральное и региональное измерение: Материалы конференции / Под ред. В.Я Музюкина, В.В. Невинского. Барнаул, 1998; Дмитриев Ю.. Журавлев А. Указы президента в системе законодательства// Президент. Парламент. Правительство. 1998. № 1; Кина- дюк О.Н. Акты Президента Российской Федерации (конституционно-право­ вой аспект): Дисс. ... канд. юрид наук. Саратов, 1999; Лучин В.О. «Указное право» в России. М., 19%, Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента в сфере политики // Право и политика. 2000. № 2; Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ. Основные социальные и правовые характеристики. М., 2000; Окуньков Л.А. Правовые акты Президента: их статус, направленность, содержание // Журнал российского права. 1997. № 2; Студеникина М.С. Юри­ дическая природа актов Президента по Конституции Российской Федерации 1978 года // Проблемы законотворчества Российской Федерации. Институт законодательства и сравнительного правоведения. Труды. Вып. 53. М., 1993.

Осуществляя свои полномочия, Президент издает два вида ак­ тов — указы и распоряжения (ст. 90 Конституции). Ведущей формой актов Президента являются указы. Особенно важную роль играют нормативные указы, регулирующие общественные отношения. Кро­ ме того, указами регуируются определенные вопросы ненормативного характера в силу их важности для личности или для государственной жизни — наградные дела, предоставление российского гражданства и выход из него, помилование, введение чрезвычайного положения, военного положения, назначение Председателя Правительства, обра­ зование Правительства и др.

Распоряжения, как правило, являются не нормативными, а право­ применительными актами и чаще касаются относительно небольших вопросов.

Нет специальных указаний на то, что юридическая сила актов Президента неодинакова. В принципе все акты Президента должны быть взаимно согласованы. С формальных позиций акты Президента одинаковы по юридической силе.

332 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

Согласно ч. 2 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Пре­ зидента обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Это предполагает не только следование данным актам, но и недопустимость издания органами законодательной и исполни­ тельной власти субъектов РФ актов, не соответствующих актам Пре­ зидента.

В ч. 3 ст. 90 говорится, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Это означает, что при разработке и принятии федерального закона учиты­ вается наличие указа Президента, однако этот факт не является пре­ допределяющим для принятия закона, особенно если его необходи­ мость вытекает из Конституции РФ либо из сложившихся обществен­ ных отношений.

Во многих странах существует проблема соотношения закона и указа (или наоборот — указа и закона). Иначе говоря, регулирование многих важных общественных отношений может осуществляться как законом, принимаемым парламентом государства, так и указом, из­ даваемым главой государства. Эта проблема может иметь два аспекта: во-первых, разграничение предмета регулирования, т.е. установле­ ние, какие общественные отношения регламентируются законом и какие — указом; во-вторых, предоставление главе государства права своим указом урегулировать общественные отношения, если соответ­ ствующий закон пока не принят, но общественные отношения требу­ ют регламентации, и указ в данном случае как бы заменяет закон — обычно на время, пока не будет принят этот закон. Такая возмож­ ность главы государства может иметь общий характер или же он наде­ ляется парламентом правом на принятие указа, заменяющего закон, по конкретному случаю, но не более того. В целом это частьпроблемы так называемого делегированного законодательства.

Причем на практике могут возникать такие ситуации: вопрос юридически не урегулирован, и не ясно, каким актом это должно быть сделано — законом, указом главы государства, постановлением правительства и т.д.; вопрос еще не урегулирован, но ясно, что он яв­ ляется предметом закона. Президент РФ Б.Н. Ельцин в свое время за­ нял по данной проблеме такую позицию: он вправе издавать собст­ венный нормативный акт не только в первой ситуации, но и во вто­ рой, когда ясно, что нужен закон — его акт служит цели заполнения правового пробела (вакуума регулирования) >1 на тот период, пока за­ кон еще не принят, а общественные отношения настоятельно требуют' регулирования. Кроме того, Президент полагал, что если есть дейст­ вующий закон, то указ Президента должен ему соответствовать. Но

если закона нет, Президент свободен в регулировании общественных отношений; иначе говоря, он возвышал свой указ до закона, как бы уравнивал их в воздействии на общественные отношения.

Свою логику Президент РФ изложил в послании Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 г.: «Объем предстоящей законодатель­ ной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовле­ творит потребности практики в качественных законах. В этих услови­ ях Президент обязан своими нормативными указами восполнять право­ вые пробелы» (курсив мой. — С.А.). Тем более, продолжал Президент, что существует и конституционно-правовая основа для такого рода президентских актов. Во-первых, указы Президента — это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими слова­ ми, их абсолютно подзаконный характер не очевиден (курсив мой. —

С.А.). Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пределов их вос­ полнение с помощью нормативных актов главы государства до при­ нятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно. Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутрен­ ней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только ежегод­ ные послания Президента могут считаться формой реализации этого полномочия. В-третьих, необходимость выполнения функций гаран­ та Конституции также обусловливает возможность издания Прези­ дентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции РФ. Таким образом, сделал вывод Президент, пока нет соответствую­ щих законов, указы Президента остаются полноценной (выделено в послании. — СЛ.) правовой базой для возникновения и изменения тех или иных общественных отношений.

Доводы Президента вызывают серьезные возражения. Прежде всего, в определенных случаях в силу указания Конституции либо правовой логики вряд ли приемлемо принятие акта Президента даже при отсутствии закона и необходимости в нем. Например, если по Конституции (ст. 6) гражданство Российской Федерации приобрета­ ется и прекращается «в соответствии с федеральным законом», то нельзя допустить принятия вместо него указа. Или, к примеру, Феде­ ральное Собрание, принимая законы, определяет порядок их опубли­ кования и вступления в силу. В этом плане принятие Указа Президен­ та РФ от 5 апреля 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов» вызывает удивление, даже если объяс­ нять это тем, что депутаты затянули с принятием закона по данному вопросу (он был подписан Президентом 14 июня 1994 г.).

334 Глава 23. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

Далее. Когда общественные отношения составляют предмет зако­ на, но нет возможности его принятия, то хотя бы необходимо зало­ жить в Конституцию РФ принятие решения Государственной Думой о поручении Президенту урегулирования этих отношений. В других странах такого рода практика именуется делегированным законода­ тельством. Президент либо правительство, вторгшиеся таким путем в компетенцию парламента, считаются в этих странах нарушителями Конституции.

Отсюда принятие указа вместо закона, даже на время, возможно, когда концепция регулирования ясна и в ее оценке органы не расхо­ дятся. Если же имеет место обратное, принятие указа вместо закона означает не что иное, как подмену президентом парламента. Нагляд­ ный тому пример: первая приватизация государственных и муници­ пальных предприятий проводилась на основе указов Президента РФ 1992—1993 гг. Затем была предпринята попытка оформить второй этап принятием федерального закона. Однако он не получил под­ держки у оппозиционной Президенту Государственной Думы. И то­ гда Президент РФ принял Указ от 22 июля 1994 г. «Основные положе­ ния государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года». Конечно, это был поступок в пику Государственной Думе. И вряд ли в подобном случае речь может идти о «полноценной», как ее назвал Президент, правовой базе общественных отношений. Не слу­ чайно вопросы законности и обоснованности приватизации не ути­ хают до сих пор. Кстати, президентские указы продолжают действо­ вать с более поздними коррективами.

Как уже говорилось, указы и распоряжения Президента обяза­ тельны для исполнения на всей территории страны. Вместе с тем ука­ зы о введении военного или чрезвычайного положения подлежат ут­ верждению Советом Федерации. В случае неутверждения они утрачи­ вают силу с момента принятия соответствующего постановления Со­ ветом Федерации.

Акты Президента публикуются в информационном бюллетене «Собрание законодательства Российской Федерации» (сокращен­ но — СЗ РФ). В Собрании законодательства публикуются федераль­ ные законы, акты палат парламента, указы и распоряжения Прези­ дента, постановления и распоряжения Правительства.

Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликова­ ния и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых ак­ тов федеральных органов исполнительной власти» (вред. 1998 г.) уста­ новлено, что акты Президента и акты Правительства подлежат офи­

8 4. Неприкосновенность и прекращение полномочий Президента РФ 335

циальному опубликованию в «Российской газете* и Собрании зако­ нодательства РФ в течение 10дней после дня их подписания. Официаль­ ным днем опубликования актов считается публикация их текстов в «Российской газете» или в Собрании законодательства РФ. Офици­ альными являются также тексты актов Президента и актов Прави­ тельства, распространяемые в машиночгтемом виде научно-техни­ ческим центром правовой информации «Система». Акты Президента и акты Правительства могут быть опубликованы в иных печатных из­ даниях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного само­ управления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, ор­ ганизациям, переданы по каналам связи.

Акты Президента, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истече­ нии семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента, в том числе акты, содержащие сведения, состав­ ляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. В актах Президента может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

§ 4. Неприкосновенность и прекращение полномочий Президента Российской Федерации

Литература

Авакьян С.А. Досрочное прекращение полномочий Президента России: проблемы, требующие юридических решений // Законодательство. 1999. №2 \ Ефимов Н. Больная власть обходится слишком дорого// Российская Фе­ дерация сегодня. 2001. № 5; Калбая С.Г. Срок полномочий Президента: кон- ституцннно-правовое регулирование: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Сборник документов и материалов Специальной комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по оценке соблюде­ ния процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, выдви­ нутого против Президента Российской Федерации и их рассмотрения Госу­ дарственной Думой 13—15 мая 1999 года / Под общ. ред. В.Д. Филимонова. М., 1999; Скобликов П.А. Об иммунитете Президента РФ, прекратившего ис­ полнение своих полномочий // Право и политика. 2000. № 12; Сопельцева Н.С. Конституционно-правовой иммунитет Президента РФ, прекратив­ шего исполнение своих*полномочий // Вестник Челябинского университета. Серия 9 «Право». 2002. № 2 (4); Сопельцева Н.С. Проблемы правового имму­ нитета Президента Российской Федерации // Проблемы права. Челябинск, 2003. № I; Сопельцева Н.С. Иммунитеты в конституционном праве Россий­ ской Федерации. Челябинск, 2004.

336Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

Всоответствии сч. 1 ст. 92 Конституции РФ Президент приступает к исполнению полномочий с момента принесения присяги и прекра­

щает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом РФ.

1. Неприкосновенность

Президент, согласно ст. 91 Конституции, обладает неприкосно­ венностью. В текущем законодательстве нет трактовки неприкосно­ венности Президента. Поэтому надо руководствоваться по аналогии нормами, касающимися неприкосновенности членов Совета Феде­ рации и депутатов Государственной Думы, а также нормами Феде­ рального закона от 12 февраля 2001 г. «О гарантиях Президенту Рос­ сийской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи*. Однако объем неприкосновенности функцио­ нирующего Президента шире.

Неприкосновенность Президента следует понимать как неприкос­ новенность его личности. В отношении Президента никто не может применять меры физического или психического насилия. Его нельзя задержать, арестовать, подвергнуть обыску, допросу либо личному досмотру ни под каким предлогом. Неприкосновенность распростра­ няется на занимаемые Президентом жилые и служебные помещения, используемые им транспортные средства, средства связи, принадле­ жащие ему документы и багаж, на его переписку.

Президента нельзя — против его воли — подвергнуть медицинско­ му осмотру, навязать ему какой-то режим жизни, питания, досуга и вообще времяпрепровождения.

Действующего Президента нельзя привлечь к уголовной, админи­ стративной и вообще к какой-либо юридической ответственности. Конституция РФ (ст. 93) допускает такую меру конституционно-пра­ вовой ответственности Президента, как отрешение от должности. Ос­ нованиями для применения такой меры могут быть совершенные им государственная измена или иное тяжкое преступление, а процедура привлечения к ответственности является весьма сложной (см. об этом далее).

Меры по охране личности Президента закреплены в Федеральном законе от 27 мая 1996 г. «О государственной охране» (в ред. 2004 г.). Го­ сударственная охрана осуществляется на основе следующих мер: 1) предоставления объектам государственной охраны персональной охраны, специальной связи и транспортного обслуживания, а также информации об угрозе их безопасности; 2) осуществления в соответ­ ствии с федеральным законодательством оперативно-розыскной дея­

S 4. Неприкосновенность и прекращение полномочий Президента РФ 337

тельности в целях реализации полномочий соответствующих госу­ дарственных органов обеспечения безопасности; 3) проведения охранных мероприятий и поддержания общественного порядка в местах постоянного и временного пребывания объектов государст­ венной охраны; 4) поддержания порядка, установленного уполномо­ ченными на то должностными лицами, и пропускного режима на ох­ раняемых объектах (ст. 4).

Президенту со дня официального объявления о его избрании пре­ доставляется государственная охрана в местах его постоянного и временного пребывания в полном объеме перечисленных мер. Пре­ зидент в течение срока своих полномочий не вправе отказаться от го­ сударственной охраны. По истечении срока полномочий государст­ венная охрана предоставляется пожизненно. В течение срока полно­ мочий Президента государственная охрана предоставляется членам его семьи, проживающим совместно с ним или сопровождающим его.

Конституция РФ (ч. 2 ст. 92) предусматривает три возможности

досрочного прекращения полномочий Президента;

в случае его отставки; при стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять

принадлежащие ему полномочия; при отрешении Президента от должности.

Часть 2 ст. 92, называющая все три случая, начинается словами «Президент Российской Федерации прекращает исполнение полно­ мочий досрочно...*. Слова «прекращает исполнение полномочий» создают — в сочетании со всеми тремя вариантами — определенную двусмысленность. Выходит, что во всех трех случаях Президент сам прекращает свои полномочия. Однако однозначно это будет его ре­ шение лишь в случае отставки; если Президент не способен осущест­ влять свои полномочия по состоянию здоровья и тем более если он отрешен от должности, решение о прекращении его полномочий ис­ ходит со стороны. Остановимся подробнее на каждом варианте до­ срочного прекращения полномочий Президент РФ.

2. Отставка

Отставка — добровольный уход Президента со своего поста. Без­ условно, на него могут «давить*, требовать ухода в отставку, вынуж­ дать к уходу и т.д. Но формально решение об отставке принимает сам Президент.

Юридически возможны разные способы ухода в отставку. Напри­ мер, это можно сделать соответствующим официальным заявлением, изданием указа Президента. Именно этот вариант избрал первый

338 Глава 2S. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

Президент РФ Б.Н. Ельцин. Им был издан Указ от 31 декабря 1999 г. «Об исполнении полномочий Президента РФ*, в котором Говори­ лось: «1. В соответствии с частью 2 статьи 92 Конституции РФ прекра­ щаю с 12 часов 00 минут 31 декабря 1999 г. исполнение полномочий Президента Российской Федерации. 2. В соответствии с частью 3 ста­ тьи 92 Конституции РФ полномочия Президента Российской Феде­ рации временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации с 12 часов 00 минут 31 декабря 1999 г. 3. Настоящий Указ вступает в силу с момента его подписания». Соответственно и.о. Пре­ зидента РФ В.В. Путин издал Указ от 31 декабря 1999 г. «О временном исполнении полномочий Президента Российской Федерации», в ко­ тором объявил: «В связи с отставкой Президента Российской Федера­ ции Б.Н. Ельцина приступил в соответствии со статьей 92 Конститу­ ции РФ к временному исполнению полномочий Президента Россий­ ской Федерации с 12 часов 00 минут 31 декабря 1999 г.».

Прекращение полномочий Президента наступает с момента объ­ явления, издания указа об этом. Иначе говоря, это не может быть так называемая отложенная отставка — объявляю сейчас, что ухожу в от­ ставку, к примеру, через пару месяцев. Такие случаи есть в практике зарубежных стран — чтобы подготовить преемника к передаче дел. Но в условиях России такое крайне нежелательно — в обществе может возникнуть нестабильность, начнутся демонстрации, действия сто­ ронников Президента с целью уговорить его «передумать» и т.д. А от­ ставка — шаг бесповоротный, назад пути уже нет. Между подписани­ ем акта об отставке и его объявлением также нежелателен какой-то интервал — а вдруг Президент передумает и отменит свое решение (кстати, о своем решении уйти в отставку с 12 часов 00 мизГут 31 декаб­ ря 1999 г. Б.Н. Ельцин объявил лишь вечером — в 20 часов). И хотя сказано в Указе, что он вступает в силу с момента подписания, но если акт не опубликован, не обнародован, то и о моменте его подписания люди ничего не будут знать.

3. Прекращение полномочий по состоянию здоровья

Если при стойкой неспособности по состоянию здоровья осуще­ ствлять принадлежащие ему полномочия Президент сам объявляет о прекращении своей деятельности, это юридически ничем не отлича­ ется от отставки. И, видимо, говоря о состоянии здоровья как основа­ нии досрочного прекращения полномочий Президента, Конститу­ ция предполагает, что это происходит без испрашивания и независи­ мо от мнения Президента. Либо его невозможно узнать, например, при коме, либо при наличии сознания можно спросить Президента о

8 4. Неприкосновенность и прекращение полномочий Президента РФ 339

его мнении, и он способен ч+о-то ответить, однако это при реальном состоянии Президента не имеет решающего значения. Таким обра­ зом, в отличие от отставки, личная воля Президента в данном случае объективно не может быть решающим фактором. Определяющим об­ стоятельством Является заключение авторитетной медицинской ко­ миссии о стойкой и необратимой неспособности по состоянию здоровья осуществления Президентом принадлежащих ему полномочий.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 июля 2000 г. по делу о толковании ст. 91 и ч. 2 ст. 92 Конституции РФ отметил: «До­ срочное прекращение исполнения Президентом Российской Феде­ рации своих полномочий в случае стойкой неспособности по состоя­ нию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия требу­ ет особой процедуры с целью объективного установления фактической невозможности для Президента Российской Федерации в связи с рас­ стройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер (здесь и далее выделено мной. —С.А.), принимать решения, вытекающие из его конституционных полномочий, либо иным обра­ зом осуществлять свои полномочия в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации. В таком случае — в силу экст­ раординарного характера рассматриваемого основания — волеизъяв­ ление Президента Российской Федерации может не являться обязатель­ ной предпосылкой досрочного прекращения его полномочий. По смыслу части 2 статьи 92 Конституции Российской Федерации во взаимосвя­ зи с частями 1 и 3 той же статьи и частью 1 статьи 93, приведение в дей­ ствие указанной процедуры допустимо лишь при исчерпании всех иных возможностей, связанных с временным неисполнением Прези­ дентом Российской Федерации своих полномочий или добровольной его отставкой*.

4. Отрешение от должности

Президент, согласно ст. 93 Конституции РФ, может быть отрешен от должности Советом Федераций только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или со­ вершении иного тяжкого преступления. В Регламентах палат опреде­ лена процедура рассмотрения вопроса. Более подробно она раскрыта в разд. 8 данной книги, здесь о ней скажем в общем виде.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента мо­ жет быть внесено по инициативе не менее одной трети депутатов Го­ сударственной Думы с формулированием ими своих мотивов и сбо­ ром подписей. Дума образует специальную комиссию и получает ее заключение по существу вопроса и по каждому пункту обвинений,