Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_2

6 4. Вопросы внутренней структуры, взаимоотношений палат парламента 391

о принятии законов, наряду с этим у палат могут быть свои специфи­ ческие предметы ведения и внутренние проблемы);

довольно часто палаты заседают совместно, при этом обсуждают сообща вопросы, принимают законы (хотя проводятся либо раздель­ ное голосование, либо отдельный подсчет голосов по каждой палате);

при совместной работе, да и в целом.обсспечиваются равенство возможностей и одинаковый учет интересов обеих палат (например, поочередное ведение совместных заседаний председателями палат, обеспечение очередности выступлений депутатов из разных палат и др.);

палаты создают совместные органы — постоянные или времен­ ные — на так называемых паритетных началах (т.е. делегируют туда, как правило, равное число представителей). Например, в двухпалат­ ном Верховном Совете РФ в палатах были постоянные комиссии, а органами всего Верховного Совета являлись комитеты;

существуют механизмы разрешения разногласий между палатами, согласно которым палаты либо находят общее решение, либо в одно и то же время прекращают существование, и проводятся новые выборы депутатов или переформирование палат, если над ними стоит Съезд народных депутатов, либо же передача спорного вопроса на разреше­ ние Съезда.

Таким образом, при равенстве (равноправии) палат парламент действует как единое целое (кроме решений по узкому кругу вопро­ сов, зачастую организационного характера).

При осуществлении принципа верхней и нижней палат по перечис­ ленным позициям происходит как бы обратное:

палаты не работают совместно — ст. 100 Конституции РФ гласит, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно; палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Пре­ зидента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений ру­ ководителей иностранных государств (обсуждение посланий или вы­ ступлений на совместных заседаниях не предусмотрено);

укаждой палаты по Конституции — свои полномочия; никто не вправе их осуществлять, кроме палаты, и только с ее решением связа­ ны соответствующие юридические последствия;

укаждой палаты своя повестка дня, внесение в нее одного и того же вопроса не исключено, но рассматривать и решать проблему каж­ дая палата будет с учетом своих возможностей;

только в одном случае Совет Федерации может обязать Государст­ венную Думу рассмотреть его инициативу — внесением в нее проекта закона (ч. 1 ст. 104 Конституции); в свою очередь, Государственная

Дума, принимая закон, ставит Совет Федерации перед необходи­ мостью включить его в повестку дня и решить — одобрять или нет. Ра­ зумеется, одна палата может ставить какую-то проблему перед другой палатой, однако юридически обязательного рассмотрения ее на засе­ дании палаты не следует, но на практике взаимное внимание наличе­ ствует;

работать палаты могут и в одно и то же, и в разное время, что не имеет юридического значения;

общих постоянных органов палаты не создают (в соответствии с Конституцией палаты сообща образуют Счетную палату, однако по Федеральному закону о ней Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, об­ разуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему; Закон не оп­ ределяет палату как орган Федерального Собрания и, более того, го­ ворит, что она обладает организационной и функциональной незави­ симостью); возможно лишь образование временных общих согласи­ тельных комиссий из парламентариев обеих палат, если принятые Думой законы не находят одобрения у Совета Федерации;

численность палат различна (в Государственной Думе 450 депута­ тов, в Совете Федерации 178 членов палаты).

Откуда же появилось выражение «принцип верхней и нижней па­ лат»? Почему Совет Федерации — «верхняя» палата, а Государствен­ ная Дума — «нижняя»? Есть ли у верхней палаты какая-то власть по отношению к нижней? Речь идет об условной терминологии. Воз­ никла она в связи с законодательным процессом. Проект закона как бы совершает путь «снизу вверх»: сначала его рассматривает Госу­ дарственная Дума и лишь затем — Совет Федерации, но ни в коем случае не наоборот. Палату, начинающую законодательный процесс, называют «нижней», продолжающую его — «верхней». Верхняя па­ лата может не одобрить закон, пришедший из нижней палаты. Но это никакая не власть над нижней палатой, которая мох^ет повторно проголосовать за принятие закона в устраивающей ее редакции, не согласившись с Советом Федерации (для этого требуется так назы­ ваемое квалифицированное большинство голосов — не менее двух третей общего числа депутатов Думы), и тем самым «опрокинуть* решение верхней палаты.

3. Вопросы будущего формирования палат парламента

Каждая палата парламента формируется в отдельности. Применительно к Государственной Думе следует сказать, что есть

свои минусы и плюсы у выборов депутатов как по одномандатным ок­

§ 4. Вопросы внутренней структуры, взаимоотношений палат парламента 393

ругам, так и по спискам политических партий. Введение только пар­ тийных выборов мотивируется обычно тем, что это будет способство­ вать укреплению нескольких сильных политических партий в России.

Однако отказываясь от выборов по округам, надо четко понимать, что одновременно теряются определенные качества выборов и парла­ ментаризма. Прежде всего, теория народного представительства строится на том, что гражданин имеет право на политическое предста­ вительство и реализует его путем голосования за конкретного канди­ дата. Да, возможно кандидат, которому избиратель отдал свой голос, не выиграл выборы. Но победитель прошел голосами других избира­ телей, и он все равно становится представителем всех избирателей своего округа. Есть определенная система контактов депутата и изби­ рателей, обязанностей депутата перед ними. При выборах по партий­ ным спискам этого фактора нет. Если до сих пор мы исходили из того, что право иметь своего депутата может быть дополнено правом на пар­ тийное политическое представительство, теперь, как видим, речь идет о замене одного права другим.

Не менее существенно еще одно обстоятельство. При выборах по округам у гражданина есть право стать кандидатом в депутаты. На­ помним, что в ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации сказа­ но: «Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными (выделено мной. — С.А.) в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референду­ ме». Достаточно очевидно, что при выборах по спискам гражданин становится кандидатом в депутаты исключительно при партийном выдвижении.

Введение партиийных выборов может стать также сильным стиму­ лом к возрождению идеологического противоборства.

Кроме того, в пропорциональной системе есть и такой сильный минус: люди знают только лидеров и не имеют представления о кон­ кретных кандидатах. Голосование за списки — это выборы по дове­ рию партии, руководителям, платформе. Но, увы, это голосование за­ частую за «кота в мешке*. Соответственно у партиийных депутатов очень слабы связи с избирателями.

В связи с этим вспомним еще Ь ряде важных сопутствующих мо­ ментов. Как излагалось в разд. III книги, право на существование, а значит, и на участием выборах в парламент имеет партия численно­ стью не менее 30 тыс. членов. Это реальная перспектива прекращения существования многих партий. Если вспомнить о том, что одни пар­ тии не попали в Государственную Думу, другие не имеют четкой тер­ риториальной организации, третьи лихорадит от перспективы внут­

реннего раскола, трудно назвать тех, кто справится с задачей возрос­ шей численности, если, конечно, все дружно не закрою^ глаза на под­ тасовки с численностью. Но остается еше и 7%-ный барьер, который позволит отсечь от участия в распределении депутатских мест многие партии.

В выгодное положение поставлены партии, уже обеспечившие себе места в Государственной Думе. На следующих выборах им не надо ни собирать подписи избирателей, ни вносить избирательный залог для своей регистрации. А остальным партиям придется через эти трудности пройти.

Избирателей, помимо перспективы голосования за списки пар­ тий, еще отяготили и обязанностью оплачивать расходы партий по участию в выборах. Федеральный закон от 11 июля 2001 г. о политиче­ ских партиях дает партиям право на компенсацию из государственно­ го бюджета (т.е. средств налогоплательщиков) своих расходов в изби­ рательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы при получении скромного результата — всего лишь 3% голосов изби­ рателей в поддержку своего списка.

Таковы ключевые проблемы формирования нижней палаты рос­ сийского парламента.

Что касается верхней палаты, вопрос о ее составе был и остается объектом дискуссий. Входившие ранее в палату главы законодатель­ ной власти и исполнительной власти были в полной мере представи­ телями субъектов РФ; теперешние члены Совета Федерации юриди­ чески, и тем более фактически являются представителями органов, которые их делегировали. Эти органы зачастую пытаются предопре­ делять поведение члена Совета Федерации в палате, его позицию при голосовании по какому-то вопросу, законопроекту, требуют чуть ли не отчетов от своих направленцсв.

Говоря о перспективах Совета Федерации, многие политики и уче­ ные высказываются за введение прямых выборов членов Совета Фе­ дерации населением субъекта РФ, но для этого надо сначала изме­ нить Конституцию РФ.

У некоторых политиков есть и радикальное предложение — вооб­ ще ликвидировать Совет Федерации, поскольку эта палата не имеет четкого назначения. По нашему мнению, такая палата нужна в феде­ рации, поскольку она аккумулирует интересы регионов страны и ищет пути их эффективного сочетания с общегосударственными ин­ тересами. Подобные палаты существуют даже в унитарных государ­ ствах.

8 4. Вопросы внутренней структуры, взаимоотношений палат парламента 395

4.Проблема длительности полномочий парламента

иих досрочного прекращения

Обычный срок полномочий депутата, следовательно, и самой Го­ сударственной Думы — четыре года. Обычный, поскольку может иметь место досрочное прекращение полномочий. Полномочия де­ путата прекращаются досрочно решением Государственной Думы при невыполнении им своих функций или осуждении к уголовному наказанию, связанному с лишением свободы, или же если он не хочет далее быть депутатом. Государственная Дума может быть распущена досрочно Президентом РФ (основания роспуска мы назвали в связи с анализом полномочий Президента).

Начало полномочий Государственной Думы и ее депутатов регули­ руется в законодательстве неодинаково.

По Конституции РФ (ч. 4 ст. 99) с момента начала работы Государ­ ственной Думы нового созыва полномочия Думы прежнего созыва прекращаются. Следовательно, если новые выборы признаны несостоявшимися или недействительными, палата вправе работать даль­ ше, если даже истек четырехлетний период, пока не будет избран но­ вый состав. Дума, распущенная Президентом, лишается лишь воз­ можности заседать и принимать акты, в остальном же вправе функ­ ционировать. Заседание палаты является правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа депутатов палаты (ч. 2 ст. 44 Регламента Государственной Думы 1998 г.). Всего депутатов в па­ лате 450, значит, большинство составляет 226. Исходя из этого не так уж сложно определить и правомочность палаты в целом: если на оче­ редных выборах не менее 226 депутатов избрано, Государственная Дума вправе заседать, хотя кворум заседаний будет зависеть от явки каждого депутата.

По Закону о статусе члена Совета Федерации и депутата Государ­ ственной Думы срок полномочий отдельного депутата начинается со дня избрания его депутатом Государственной Думы и прекращается со дня начала работы Государственной Думы нового созыва (ст. 4). Те­ перешние выборы по партийным спискам почти уравнивают срок полномочий палаты и отдельного депутата. Но фактический срок полномочий депутата, получившего мандат взамен коллеги, выбыв­ шего из списка, будет короче.

Коснемся и более.общего вопроса: какой срок полномочий целе­ сообразен вообще для представительных органов и особенно для пар­ ламента государства, его палаты? В различных странах законодатель­ ные органы общегосударственного уровня формируются, как прави­ ло, на четыре года или на пять лет.

Более краткий или продолжительный сроки являются исключе­ нием. Если срок общегосударственного представительного органа ра­ вен, например, трем годам, он мало что успеет за это время сделать — первые полгода уходят на налаживание работы парламента, палаты, последние полгода все уже думают о новых выборах. Более длитель­ ный срок полномочий парламента или палаты грозит ослаблением связей парламентариев со своими избирателями, привыканием депу­ татов к плюсам своего положения, особенно материально-бытовым.

Сокращенный срок деятельности возможен для первого парла­ мента, образуемого на базе новой конституции государства, как пар­ ламента переходного периода, или переходного парламента к более длительно действующему. Задача такого парламента — воплотить за­ ложенные в конституции основы новой парламентской системы в практику. Этот путь был избран в Российской Федерации для первого Федерального Собрания, которое действовало два года, что преду­ смотрено переходными и заключительными положениями самой Конституции РФ (п. 7).

Наверное, четыре года — более рациональный срок. За это время Дума, как показывает практика, вполне организует свою деятель­ ность, принимает многие законы. К тому же с каждым созывом нака­ пливается опыт парламентской деятельности, а многие депутаты, из­ бирающиеся уже не один созыв, почти не имеют проблем адаптации в палате, помогают своим коллегам.

Представительные органы власти субъектов РФ обычно избира­ ются на четыре-пять лет. Выбор в этих рамках конкретного предела является волей самого субъекта и отражается обычно в его конститу­ ции, уставе.

На уровне Государственной Думы и в большинстве субъектов РФ для всех депутатов срок полномочий является единым. Парламент­ ской практике известно правило ротации как частичного обновле­ ния, т.е. переизбрания состава парламента или его палаты в ходе дан­ ной легислатуры. В России ротация используется лишь в некоторых субъектах РФ. Например, Законодательное собрание Свердловской области состоит из двух палат — областной Думы и палаты представи­ телей. Областная Дума состоит из 28 депутатов, избираемых сроком на четыре года. Каждые два года переизбирается половина депутатов областной Думы. Переизбрание половины депутатов областной Думы не приостанавливает ее полномочий. Ротация затрагивает тех парламентариев, срок полномочий которых истек.

Вопрос о применении ротации в практике Государственной Думы не возникал даже теоретически. В Думе, избиравшейся на основе со­ четания мажоритарной и пропорциональной избирательных систем,

6 4. Вопросы внутренней структуры, взаимоотношений палат парламента 397

это было невозможно, поскольку непонятно, к кому и по какому принципу допустимо применять ротацию. Думу, избираемую по пар­ тийным спискам, тоже невозможно и нет смысла обновлять. К тому же ротация неизбежно парализует текущую деятельность палаты.

Конституция не предусматривает самороспуск Думы. В Федераль­ ном законе 1999 г. об общих принципах организации органов законо­ дательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ такое право представительного органа субъекта предусмотрено, причем без указания мотивов. Полагаем, что самороспуск неоправдан на любом уровне — избранные народом представители должны вы­ полнять его волю в любых условиях.

Г л а в а 27

ПОЛНОМОЧИЯ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПОРЯДОК

ИХ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ

Литература

Авакьян С.А. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999; Булаков О Н Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб., 2003; Пар­ ламентское право России. Учеб, пособие / Под ред.Т.Я. Хабриевой. М., 2003.

Каждая палата Федерального Собрания имеет свои полномочия и осуществляет их раздельно. Рассмотрим их подробнее.

§ 1. Полномочия Совета Федерации

Компетенция Совета Федерации определяется прежде всего ст. 102 Конституции РФ. По некоторым позициям надо принимать во внимание и другие ее статьи, а также иные нормативные акты. Поря­ док реализации полномочий в основном отражен в Регламенте Сове­ та Федерации 2002 г. (с изменениями и дополнениями), а также в ряде федеральных законов, о которых будет сказано по мере освещения материала.

1. Утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации

Это полномочие Совета Федерации установлено п. «а* ч. 1 ст. 102 Конституции РФ. Вопрос рассматривается палатой по взаимному со­ гласию субъектов РФ, границы между которыми предполагается из­ менить. В Совет Федерации представляются соглашение об измене­ нии границ, утвержденное законодательными (представительны­ ми) органами государственной власти каждого из соответствующих субъектов, обоснование указанного соглашения, согласованное субъ­ ектами, и карта местности. На заседание Совета Федерации пригла­ шаются полномочные представители законодательных (представи­

тельных) и исполнительных органов государственной власти субъек­ тов, границы между которыми предполагается изменить, представи­ тели Правительства РФ, других органов государственной власти. Рассмотрение вопроса на заседании палаты начинается с докладов полномочных представителей заинтересованных законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Затем оглашается заключение Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике. Решение об утверждении изме­ нения границ между субъектами РФ принимается большинством го­ лосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется его постановлением. Это постановление в недельный срок направляется в законодательные (представительные) и исполнительные органы го­ сударственной власти соответствующих субъектов РФ, а также в фе­ деральные органы исполнительной власти для исполнения. Если ре­ шение об утверждении изменения границ между субъектами РФ не набрало большинства голосов от общего числа членов Совета Феде­ рации, ходатайство об изменении границ отклоняется, что также оформляется постановлением Совета Федерации.

2.Утверждение указа Президента Российской Федерации

овведении военного положения

Всоответствии с п. «б» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ к ведению Со­ вета Федерации относится утверждение указа Президента о введении военного положения. Как говорилось при характеристике полномо­ чий Президента, согласно ч. 2 ст. 87 Конституции РФ, в случае агрес­ сии против Российской Федерации Президент вводит на ее террито­ рии или в отдельных местностях военное положение с незамедли­ тельным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Нижняя палата принимает указ Президента к сведению, а верх­ няя палата утверждает (или не утверждает) указ.

Согласно ст. 149 Регламента Совета Федерации Председатель Со­ вета Федерации незамедлительно направляет текст указа в Комитет

по обороне и безопасности (головной) и Комитет по делам Федера­ ции и региональной политике для подготовки заключений.

Вопрос об утверждении указа Президента о введении военного положения должен быть рассмотрен Советом Федерации в срок, не превышающий 48 часов с момента его получения. После получения указа Председатель палаты обязан обеспечить сбор членов Совета Федерации к месту проведения ее заседания в срок не более 48 часов. Кроме того, после обнародования указа о введении военного положе­ ния члены Совета Федерации обязаны прибыть к месту проведения

заседания в возможно короткие сроки без специального вызова. Если в силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях об­ стоятельств заседание Совета Федерации не может быть проведено в срок, не превышающий 48 часов с момента получения указа, Предсе­ датель Совета Федерации по согласованию с Советом палаты может установить иной срок проведения заседания Совета Федерации.

Рассмотрение вопроса об утверждении указа на заседании Совета Федерации начинается с доклада Президента либо по его поручению полномочного представителя Президента в Совете Федерации, после чего оглашаются заключения названных выше комитетов палаты, да­ лее проводится обсуждение в порядке, предусмотренном Регламен­ том Совета Федерации. Решение об утверждении указа о введении во­ енного положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением па­ латы.

Если за утверждение указа не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации, указ о введении военного положения не утверждается, что тоже оформляется постановлением палаты. В слу­ чае неутверждения Советом Федерации указа этот акт и военное по­ ложение прекращают свое действие со следующего дня после дня принятия такого решения Советом Федерации. Соответствующее по­ становление Совета Федерации незамедлительно направляется Пре­ зиденту (ст. 151 Регламента Совета Федерации).

3.Утверждение указа Президента Российской Федерации

овведении чрезвычайного положения

Утверждение такого указа Советом Федерации предусмотрено п. «в» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ. Согласно ст. 88 Конституции РФ Президент РФ при обстоятельствах, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Феде­ рации или в отдельных се местностях чрезвычайное положение с не­ замедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государст­ венной Думе. Как и в случае с военным положением, нижняя палата принимает указ Президента к сведению, а верхняя палата его утверж­ дает (или не утверждает).

Заключение на текст указа дают Комитет Совета Федерации по во­ просам безопасности и обороны (как головной) и Комитет по делам Федерации и региональной политике.

Вопрос об утверждении указа должен быть рассмотрен Советом Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента представле­ ния в палату. Председатель Совета Федерации обязан обеспечить сбор