Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_2

чем заЮ дней до начала слушаний. Состав лиц, приглашенных на парламентские слушания, определяется комитетами, комиссиями Государственной Думы, которыми организуются эти слушания.

Парламентские слушания проводятся Государственной Думой по инициативе Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий Думы, депутатских объединений. Вопрос о проведении парламент­ ских слушаний вносится для рассмотрения на заседание Совета Госу­ дарственной Думы, который определяет дату парламентских слуша­ ний. Организация и проведение парламентских слушаний возлагает­ ся Советом Государственной Думы на соответствующие комитет, ко­ миссию, а также на соответствующие подразделения Аппарата Думы. Комитеты и комиссии Думы могут совместно организовывать парла­ ментские слушания.

Парламентские слушания, как правило, открыты для представи­ телей средств массовой информации, общественных объединений и общественности. Совет Государственной Думы по предложению ко­ митета, комиссии Думы, организующих проведение слушаний, мо­ жет принять решение о проведении закрытых парламентских слу­ шаний.

Парламентские слушания проводятся в г. Москве в зданиях Госу­ дарственной Думы или других федеральных органов государственной власти по согласованию с ними.

Парламентские слушания ведет Председатель Государственной Думы, его заместитель либо по их поручению председатель или замес­ титель председателя комитета, комиссии.

Парламентские слушания начинаются кратким вступительным словом председательствующего, который информирует о существе обсуждаемого вопроса, его значимости, порядке проведения заседа­ ния, составе приглашенных лиц. Затем предоставляется слово пред­ ставителю комитета, комиссии Государственной Думы продолжи­ тельностью до 20 минут для доклада по обсуждаемому вопросу, после чего выступают участвующие в парламентских слушаниях депутаты Государственной Думы и приглашенные лица.

После выступлений на парламентских слушаниях приглашенных лиц следуют вопросы депутатов Государственной Думы и других при­ сутствующих и ответы на них. Вопросы могут быть заданы как в уст­ ной, так и в письменной форме. Парламентские слушания могут за­ канчиваться принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу, ко­ торые принимаются путем одобрения большинством принявших уча­ стие в парламентских слушаниях депутатов Думы.

В практике Государственной Думы рекомендации парламентских слушаний выражались в различной форме — рекомендации по ре­

зультатам парламентских слушаний, рекомендации, выводы и реко­ мендации соответствующего комитета Думы, заключение комитета. Чаще принимаются рекомендации именно парламентских слуша­ ний, однако есть и рекомендации комитетов Государственной Думы по итогам парламентских слушаний. В отдельных случаях итоги пар­ ламентских слушаний оформлялись в виде заключений, выводов и рекомендаций, а то и резолюций участников слушаний, но во всех случаях речь идет о рекомендательном характере документа. Иногда не принимаются рекомендации. Достаточно часто готовится проект рекомендаций, который принимается на слушаниях за основу и соот­ ветствующему комитету Думы поручается их доработать с учетом по­ ступивших замечаний и предложений.

Иногда рекомендации парламентских слушаний становятся далее предметом рассмотрения Государственной Думы, что повышает роль слушаний, особенно в случае, если Дума принимает постановление и утверждает план мероприятий по вопросу, бывшему предметом слу­ шаний, обращаясь к компетентным государственным органам с просьбой их подключиться к решению неотложных проблем.

Иные формы работы Государственной Думы

По инициативе комитета, комиссии Государственной Думы, депу­ татского объединения могут проводиться совещания, «круглые сто­ лы», семинары, конференции и другие мероприятия, св<ранные с за­ конодательной деятельностью Думы. Решение о проведении соответ­ ствующего мероприятия принимается Председателем Думы или по его поручению Комитетом по Регламенту и организации работы Госу­ дарственной Думы, а в исключительных случаях Советом Государст­ венной Думы.

В соответствии с Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» депутат Государственной Думы обязан поддерживать связь с избирателями. Он отвечает на письма избирателей, изучает поступившие от них обращения, осуществляет прием избирателей не реже чем один раз в два месяца, проводит встречи с ними не реже чем один раз в полгода. Общий порядок рабо­ ты депутатов Государственной Думы с избирателями, процедура обра­ щений депутатов в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в другие организации определяются названным Фе­ деральным законом.

7. Обеспечение деятельности Государственной Думы

Правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое, социаль­ но-бытовое обеспечение деятельности депутатов Государственной Думы, депутатских объединений. Совета Еэсударственной Думы, ко­ митетов и комиссий Государственной Думы, Председателя и замести­ телей Председателя осуществляет Аппарат Государственной Думы.

Деятельность Аппарата Государственной Думы, права, обязанно­ сти и ответственность его работников определяются законодательст­ вом Российской Федерации и Положением об Аппарате Государст­ венной Думы, которое разрабатывается этим Аппаратом и утвержда­ ется Председателем Думы по представлению Комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы и согласованию с Сове­ том Государственной Думы.

Положение об Аппарате Государственной Думы утверждено рас­ поряжением Председателя Государственной Думы от 16 февраля 2004 г. В нем говорится, что Аппарат является органом Государствен­ ной Думы. Согласно Регламенту Аппарат является юридическим ли­ цом. Положение добавляет, что он имеет самостоятельный баланс, смету расходов, счета (в том числе расчетный и валютный) в банках и других кредитных организациях, а также лицевой счет в соответст­ вующем территориальном органе Федерального казначейства, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием.

В Аппарате не могут создаваться структуры политических партий, иных общественных объединений, религиозных организаций; ис­ ключение составляют только профессиональные союзы.

Аппарат осуществляет свою деятельность во взаимодействии с Администрацией Президента РФ, аппаратами Совета Федерации, Правительства и иных федеральных органов исполнительной власти, органов судебной власти Российской Федерации, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной вла­ сти субъектов РФ, аппаратами парламентов иностранных государств и межпарламентских организаций.

Контроль за деятельностью Аппарата осуществляется Комитетом по Регламенту и организации работы Государственной Думы.

Возглавляет Аппарат Государственной Думы Руководитель Аппа­ рата. Он назначается на должность и освобождается от нее распоря­ жением Председателя Государственной Думы с согласия Совета Думы и по представлению Комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы. Руководитель Аппарата организует деятель­

ность палаты, несет ответственность за выполнение возложенных на Аппарат функций, определяет вопросы ведения структурных подраз­ делений Аппарата, организует их взаимодействие и контролирует ра­ боту. Руководитель Аппарата издает распоряжения по вопросам его деятельности. Руководитель Аппарата имеет первого заместителя и заместителей.

Структурными подразделениями Аппарата являются: секретариа­ ты Председателя Государственной Думы, первых заместителей и за­ местителей Председателя; аппараты депутатских объединений; аппа­ раты комитетов и комиссий Государственной Думы; секретариат Ру­ ководителя Аппарата Государственной Думы; управления и отделы в соответствии с утвержденной схемой. Положения о секретариатах Председателя Государственной Думы, первых заместителей и замес­ тителей Председателя утверждаются соответственно Председателем Государственной Думы, первыми заместителями и заместителями Председателя Думы. Положения об аппаратах депутатских объедине­ ний в Государственной Думе, аппаратах комитетов и комиссий Думы, о Секретариате Руководителя Аппарата и его заместителей, об управ­ лениях и других структурных подразделениях утверждаются Руково­ дителем Аппарата.

Руководитель Секретариата Председателя Государственной Думы назначается на должность и освобождается от должности распоряже­ нием Председателя. Заместители руководителя Секретариата Пред­ седателя, помощники (советники) Председателя, начальники отде­ лов (работники, приравненные к ним по должности) Секретариата Председателя включительно назначаются на должность и освобожда­ ются от нее распоряжениями Председателя Государственной Думы по представлению руководителя Секретариата Председателя. Другие ра­ ботники Секретариата Председателя, замещающие должности госу­ дарственных служащих от специалиста первой категории до замести­ теля начальника отдела включительно, назначаются на должность и освобождаются от должности распоряжениями Руководителя Аппа­ рата Государственной Думы по представлению руководителя Секре­ тариата Председателя, согласованному с Председателем Думы.

Руководители секретариатов первых заместителей и заместителей Председателя Государственной Думы назначаются на должность и ос­ вобождаются от нее распоряжениями Председателя Государственной Думы по представлениям соответственно первых заместителей, за­ местителей Председателя Государственной Думы. Другие работники указанных структурных подразделений назначаются на должность и освобождаются от нее распоряжениями Руководителя Аппарата Госу­

дарственной Думы по представлениям руководителей этих структур­ ных подразделений, согласованным соответственно с первыми за­ местителями, заместителями Председателя Думы.

В настоящее время в составе Аппарата Государственной Думы имеются следующие управления (отделы): административное; анали­ тическое; организационное; правовое; государственной службы и кадров; делами Государственной Думы; документационного обеспе­ чения и архива; информационных ресурсов и технологий; межпарла­ ментских связей; по связям с общественностью и взаимодействию со средствами массовой информации, а также парламентская библиоте­ ка; приемная Государственной Думы.

Начальники управлений, директор Парламентской библиотеки, начальник Приемной Государственной Думы назначаются на долж­ ность и освобождаются от нее распоряжениями Руководителя Аппа­ рата Думы по согласованию с Председателем Думы. Руководитель Секретариата Руководителя Аппарата назначается на должность и ос­ вобождается от должности распоряжением Руководителя Аппарата Думы. Другие работники указанных структурных подразделений на­ значаются на должность и освобождаются от должности распоряже­ ниями Руководителя Аппарата Думы по представлениям руководите­ лей этих структурных подразделений.

Работники аппаратов комитетов и комиссий Государственной Думы назначаются на должность и освобождаются от нее распоря­ жениями Руководителя Аппарата Государственной Думы по пред­ ставлениям председателей комитетов и комиссий Думы. Общее руководство деятельностью аппаратов комитетов и комиссий Думы осуществляют председатели соответствующих комитетов и комис­ сий Думы.

Прием на работу работников аппаратов комиссий Государствен­ ной Думы осуществляется на период, не превышающий срока дея­ тельности соответствующей комиссии Думы данного созыва.

Аппарат фракции, депутатской группы формируется после их ре­ гистрации в установленном порядке и реализует свои функции до мо­ мента прекращения деятельности. Депутатские объединения осуще­ ствляют подбор и расстановку кадров своих аппаратов, руководство и контроль за их деятельностью, а также определяют функциональные обязанности работников в соответствии со срочными трудовыми до­ говорами (контрактами), заключаемыми на период деятельности де­ путатских объединений. В случае прекращения деятельности депу­ татской группы работники ее аппарата освобождаются от своих обя­ занностей на основании действующего законодательства.

Прием на работу и увольнение с работы сотрудников аппаратов фракций и депутатских групп оформляются распоряжением Руково­ дителя Аппарата Государственной Думы по представлен ию руководи­ теля соответствующей фракции, депутатской группы. Расходы на со­ держание аппарата фракции, депутатской группы и материально-тех­ ническое обеспечение их деятельности предусматриваются в смете расходов на содержание Государственной Думы.

Прием на работу и увольнение помощника депутата Государствен­ ной Думы по работе в Государственной Думе оформляются распоря­ жением Руководителя Аппарата по представлению соответствующего депутата.

Структура, штаты, размер оплаты труда и условия материальнотехнического обеспечения работников Аппарата Государственной Думы, а также расходы на его содержание определяются Председате­ лем Государственной Думы по представлению Руководителя Аппара­ та, согласованному с Комитетом Государственной Думы по Регламен­ ту и организации работы Государственной Думы, в пределах сметы расходов на содержание Государственной Думы.

Условия и порядок финансового, материального, материальнотехнического и социально-бытового, в том числе культурного и меди­ цинского, обеспечения работников Аппарата устанавливаются на уровне, соответствующем уровню обеспечения работников Админи­ страции Президента РФ и Аппарата Правительства РФ.

Информационное, экспертное и иное обеспечение Государст­ венной Думы осуществляется также государственными организа­ циями, обеспечивающими деятельность обеих палат Федерального Собрания.

Глава 29 ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В ФЕДЕРАЛЬНОМ СОБРАНИИ

Литература

Авакьян С.А. Федеральное Собрание — парламент России. М , 1999; Була­ хов О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб., 2003; Горобец ВЛ Парламент Российской Федерации. М., 1998; Гранкин И.В. Парла­

мент России. М., 2001; ГузновА.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Совре­

менный законодательный процесс: основные понятия и институты. Смо­ ленск, 1995; Законодательный процесс в России: граждане и власть. Практические советы. М., 1996; Ковачев Д.А. Законодательный процесс в ев­ ропейских социалистических государствах. М., 1966; Краснов Ю.К. Законода­ тельный процесс в Государственной Думе: пути совершенствования. М., 2004; Лихачев С.А. Участие депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе: Дисс. ..

канд. юрид. наук. М., 2003; Надеев Р.К. Правовая экспертиза законопроектов в Государственной Думе. М., 2002; Новицкая Т.И. Федеральный законода­ тельный процесс в России в условиях разделения властей: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Парламентское право России. Учеб, пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2003.

§ 1. Виды законов Российской Федерации. Понятие законодательного процесса

1. Виды законов Российской Федерации

Согласно ст. 105, 108 Конституции РФ на федеральном уровне су­ ществуют два вида законов — федеральные законы и федеральные конституционные законы.

Как отмечалось в разд. 2 книги, если возникнет вопрос о внесении изменений и дополнений в Конституцию РФ, то все зависит от того, чего они касаются. Согласно ст. 135 Конституции, когда речь пойдет о положениях гл. 1,2,9 и палаты примут больщинством в три пятых го­ лосов каждой палаты решение о необходимости их пересмотра, при­ дется созвать Конституционное Собрание, которое либо подтвердит неизменность действующей Конституции, либо разработает проект

новой Конституции. Этот проект принимается двумя третями общего числа членов Конституционного Собрания либо выносится на рефе­ рендум Российской Федерации (по обращению Конституционного Собрания его назначает Президент РФ). Таким образом, по данной процедуре возникает не просто закон Российской Федерации, а новая Конституция.

В ст. 136 Конституции РФ сказано, что поправки к гл. 3—8 Консти­ туции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия феде­ рального конституционного закона, и вступают в силу после их одоб­ рения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. По запросу Думы постановлением от 31 октября 1995 г. Конституционный Суд РФ дал толкование ст. 136: поправки в смысле ст. 136 Конституции РФ принимаются в форме особого правового акта — закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ. Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу попра­ вок к Конституции Российской Федерации» был принят в 1998 г.

Таким образом, можно говорить о трех видах законов Российской Федерации:

законы РФ о поправках к Конституции РФ; федеральные конституционные законы; федеральные законы.

Различие между этими актами может быть проведено по двум ли­ ниям.

Во-первых, по предмету:

законы о поправках имеют целевое назначение — вносят измене­ ния в Конституцию;

федеральные конституционные законы принимаются по строго оп­ ределенному перечню вопросов, перечисленных в Конституции РФ;

федеральные законы принимаются по широкому, строго не опре­ деленному кругу вопросов, исключая, однако, те, по которым прини­ маются законы о поправках к Конституции или федеральные консти­ туционные законы.

Во-вторых, по требуемому большинству и процедурам при принятии:

федеральные законы нуждаются в простом большинстве голосов в каждой из палат, допускают сначала отклонение верхней палатой (своеобразное «вето* Совета Федерации), преодолеваемое нижней палатой, для принятия закона в прежней редакции, двумя третями го­ лосов, затем возможно вето Президента, преодолеваемое в обеих па­ латах двумя третями голосов;

федеральные конституционные законы принимаются последова­ тельно двумя третями голосов в Государственной Думе и тремя чет­

вертями голосов в Совете Федерации (если не будет три четверти го­ лосов в этой палате, закон считается не принятым, и Дума ничего не может сделать, ее возможности преодолеть решение Совета Федера­ ции относительно федерального конституционного закона не преду­ смотрено), после чего подлежат подписанию и обнародованию Пре­ зидентом (его вето по этому виду актов не предусмотрено);

закон о поправках принимается по приведенной процедуре кон­ ституционного закона, но после этого подлежит одобрению органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. На рассмотрение закона о поправках субъектам дается срок до одного года. Далее Совет Федерации на своем первом заседании, следующем за днем истечения данного срока, устанавливает результаты рассмот­ рения закона в субъектах и принимает соответствующее постановле­ ние. В течение семи дней со дня установления результатов Советом Федерации его Председатель направляет закон Президенту. Не позд­ нее 14 дней со дня получения закона Российской Федерации о по­ правке Президент подписывает закон и осуществляет его официаль­ ное опубликование. Со дня официального опубликования закон вступает в силу, если им самим не установлена иная дата вступления закона в силу.

2.Понятие законодательного процесса и его стадий

вФедеральном Собрании

Законодательный процесс можно определить как совокупность про­ цедур и действий, результатом которых является принятие и вступле­ ние в силу закона государства. Но по поводу понятия «законодатель­ ный процесс» в целом и конкретно в Российской Федерации сущест­ вуют различные мнения. Говоря обобщенно, законодательный про­ цесс — это совокупность:

стадий начиная от осуществления права законодательной ини­ циативы, т.е. внесения законопроекта на рассмотрение парламента, далее рассмотрение и принятие закона в парламенте, подписание и обнародование закона компетентным органом1;

действий непосредственно парламента, начиная от принятия за­ конопроекта к рассмотрению и кончая принятием закона1 2.

1См., например: ГузновА.Г., Кененое А.А., Рождественская Т.Э. Современный за­ конодательный процесс: основные понятия и институты. Смоленск, 1995; Законода­ тельный процесс в России: граждане и власть. Практические советы. М., 1996.

2См.: Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М„ 1966. С. 88.

При втором подходе возвышается роль самого парламента. Одно­ временно от законодательного процесса «отсекаются* действия тех, кто подготовил и внес законопроект в парламент, а затем подписал и обнародовал закон (для того, чтобы объединить все действия, предла­ гается понятие «законотворческий процесс», охватывающее шаги с начала подготовки законопроекта и до опубликования закона в офи­ циальном бюллетене).

Если считать законодательный процесс совокупностью взаимо­ связанных и взаимообусловленных действий, то категорию «законотвор­ ческий процесс» из-за слишком широкого толкования процесса рож­ дения закона нельзя поддержать — законопроекты создаются иногда очень долго, иногда быстро, но пока их не внесли официально в пар­ ламент, законодательный процесс еще не начался. Но и в слишком уз­ ком понимании законодательного процесса исключаются из законо­ дательной процедуры те шаги (официальное внесение законопроекта в парламент, подписание и опубликование закона), без которых появ­ ление закона и его вступление в действие попросту немыслимо.

Поэтому надо отдать предпочтение первому подходу. Законода­ тельный процесс можно представить как совокупность следующих стадий:

1.Осуществление права законодательной инициативы.

2.Подготовка законопроекта к рассмотрению Государственной Думой.

3.Рассмотрение законопроекта в Думе, принятие ею закона.

4.Рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации, направле­ ние его Президенту.

Вместо этой стадии возможна другая, хотя и не всегда обязатель­ ная: рассмотрениие и неодобрение закона Советом Федерации. Тогда следует еще одна стадия — создание согласительной комиссии обеих па­ лат, повторное рассмотрение закона в Думе а его принятие либо про­ стым большинством (если Дума согласилась с предложениями Совета Федерации), либо двумя третями голосов (если Дума не согласна с предложениями) — в последнем случае закон направляется Прези­ денту уже самой Думой.

Четвертой стадии при определенных обстоятельствах может и во­ обще не быть: если принятый Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации (ст. 106 Конститу­ ции) или если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Феде­ рации, тогда на 15-й день со дня поступления из Государственной Думы федеральный закон направляется Председателем Совета Феде­ рации Президенту для подписания и обнародования, о чем направля-