Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_2

подписания Президентом. Акты палат Федерального Собрания публи- (суются не позднее 10 дней после дня принятия. Международные до­ говоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на

всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления в силу.

Итак, применительно к закону РФ приходится различать пять дат: принятие Думой, одобрение Советом Федерации, подписание Пре­ зидентом, официальное опубликование, вступление в силу. Для про­ стого гражданина важнейшей является последняя дата — день вступ­ ления закона в силу. На практике датой акта чаше всего считают день его подписания Президентом.

9. Отклонение федерального закона Президентом Российской Федерации (вето Президента).

Повторное рассмотрение палатами отклоненного закона

Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, если Президент в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его. Государственная Дума и Совет Федерации в установленном порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотре­ нии федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию.

Отклонение федерального закона Президентом в литературе на­ зывают «президентское вето*. В федеральном законодательстве тер­ мин «вето» не используется, но на практике весьма распространен. Как известно, различаются абсолютное и относительное (отлагатель­ ное) вето. При абсолютном вето отклонение главой государства зако­ на означает, что акт не будет принят. При относительном (отлагатель­ ном) вето закон повторно рассматривается парламентом (палатами парламента) и принимается либо с учетом предложенных главой го­ сударства поправок, либо в прежней редакции — но в последнем слу­ чае не простым, а квалифицированным большинством голосов пар­ ламента, его палат, т.е. глава государства вправе задержать (отло­ жить) на какое-то время принятие закона, но парламент может насто­ ять на своем желании, и закон появится.

Вето Президента — средство прежде всего стратегическое, пер­ спектива (угроза) его применения является сдерживающим фактором для палат Федерального Собрания, заставляющим их не допускать недостатков в принимаемых законах1. Президент должен прежде все­ го исходить из общегосударственных интересов, способствовать сба­ лансированности системы разделения властей, эффективному взаи­ модействию всех государственных органов1 2.

Причин президентского вето много: одни являются сугубо поли­ тическими и социально-экономическими, связанными с разным по­ ниманием Президентом и парламентом направлений развития госу­ дарства, общества, власти и экономики, другие носят в формальном плане более правовой характер — противоречие акта или отдельных его положений Конституции, несогласованность принимаемого за­ кона и действующих законов, противоречие (несоответствие) закона общепринятым нормам международного права и т.д. Причины могут быть конкретно экономическими — материальная необеспеченность закона. Президент вправе исходить также из недостаточного отраже­ ния в законе заслуживающих внимания возражений Совета Федера­ ции, субъектов РФ и других субъектов права законодательной ини­ циативы. Наконец, причины могут быть и формально-правовыми — отсутствие заключения Правительства, плохое качество текста.

Во всех случаях, отклоняя закон, Президент должен четко назвать причины своего шага. Как указал Конституционный Суд РФ в поста­ новлении от 22 апреля 1996 г. о толковании ст. 107 Конституции РФ, Президент обязан указать мотивы отклонения закона и не может вер­ нуть его без рассмотрения.

С учетом ч. 3 ст. 107 Конституции РФ возможны разные варианты последствий президентского вето:

каждая палата настаивает на ранее принятом тексте закона без всяких его изменений, и тогда им необходимы при повторном голосо­ вании не менее двух третей голосов в каждой; если хотя бы в одной из палат требуемый результат не достигнут, закон считается не при­ нятым;

палаты принимают предложения Президента по изменению тек­ ста закона, тогда им достаточно простого большинства голосов в каждой;

1См.: Окуньков Л А. Президент Российской Федерации. Конституция и полити­ ческая практика. М., 1996. С. 74.

2См.: Окуньков Л А. Вето Президента // Журнал российского права. 1998. № 2.

С. 13.

палаты готовы к частичному учету предложений Президента (со­ гласовывая с ним свои наметки), в результате каждая палата вновь со­ ответственно принимает, одобряет федеральный закон простым большинством, а Президент решает — согласиться с исправленным вариантом либо вновь отклонить его;

Государственная Дума преодолевает вето Президента двумя третя­ ми голосов (т.е. настаивает на ранее принятой редакции закона), а Со­ вет Федерации приемлет предложения Президента по изменению текста закона и нс настаивает на прежней редакции, тогда закон не будет принят;

Государственная Дума принимает предложения Президента про­ стым большинством голосов, а Совет Федерации с предложениями не согласен и готов по прежней редакции закона преодолеть вето двумя третями голосов;

Президент считает нецелесообразным принятие закона, и одна из палат с ним согласилась, закон считается не принятым;

одна из палат пришла к решению разрабатывать и принимать за­ кон в новой редакции — тогда законодательный процесс начинается заново с Думы.

Наложение право вето Президентом не останавливает законода­ тельный процесс, а лишьдобааляет в него стадию, сопровождающуюся поиском варианта текста закона, который бы устраивал всех трех уча­ стников — Государственную Думу, Совет Федерации и Президента.

Регламент Государственной Думы (ст. 134) гласит, что федераль­ ный закон, отклоненный Президентом, передается Советом палаты в ответственный комитет, который в течение десяти дней рассматрива­ ет мотивы решения Президента об отклонении федерального закона. По итогам рассмотрения комитет вносит на рассмотрение Думы про­ ект постановления, в котором может предложить палате одно из сле­ дующих решений: а) согласиться с решением Президента об отклоне­ нии федерального закона и снять его с дальнейшего рассмотрения Го­ сударственной Думой; б) принять федеральный закон в редакции Президента; в) создать по предложению либо с предварительного со­ гласия Президента специальную комиссию для выработки согласо­ ванного текста закона по отклоненному Президентом закону с учетом предложений Президента; г) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом, начинается с выступления полномочного представите­ ля Президента в Государственной Думе либо иного официального представителя Президента. Затем выступает представитель ответст­ венного комитета и по предложению ответственного комитета при­

нимается одно из перечисленных выше решений. При этом постанов­ ления Государственной Думы о согласии с решением Президента об отклонении федерального закона и снятии его с дальнейшего рас­ смотрения принимается большинством голосов от общего числа де­ путатов Думы. Решение о принятии федерального закона в редакции Президента принимается также большинством голосов от общего числа депутатов Думы; принятый федеральный закон в редакции Президента в течение пяти дней направляется в Совет Федерации.

Если Государственная Дума по предложению ответственного ко­ митета не согласилась с решением Президента об отклонении феде­ рального закона и не сняла его с дальнейшего рассмотрения Думой, то председательствующий на заседании Думы на голосование палаты ставит вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Думой редакции.

В случае когда Президент отклонил федеральный закон и не пред­ ложил Государственной Думе создать специальную комиссию, ответ­ ственный комитет может запросить у Президента предварительное со­ гласие на создание такой комиссии. Если Президент предложил Думе создать специальную комиссию либо дал предварительное согласие на ее создание, ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления Думы о создании специальной комиссии. Дума принимает большинством голосов от общего числа депутатов поста­ новление о создании специальной комиссии, об избрании в ее состав депутатов Думы и сопредседателя специальной комиссии от Думы. Указанное постановление направляется Президенту и в Сбвет Федера­ ции. Сопредседатель специальной комиссии и другие ее члены образу­ ют депутацию Думы в специальной комиссии. При принятии решения специальная комиссия действует по принципу «одна сторона — один голос», при этом члены специальной комиссии от Думы принимают решение большинством голосов от их общего числа. Решение специ­ альной комиссии считается принятым, если по каждому предложению Президента стороны пришли к единому мнению. По окончании рабо­ ты специальной комиссии сопредседатель комиссии от Думы на по­ вторное рассмотрение Думы вносит федеральный закон в редакции специальной комиссии. При рассмотрении этого закона с докладом выступает сопредседатель специальной комиссии от Думы. Затем мо­ жет выступить полномочный представитель Президента в Думе либо иной официальный представитель Президента. Федеральный закон в редакции специальной комиссии считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Думы.

Таким образом, Государственная Дума использует несколько ва­ риантов нахождения взаимопонимания с Президентом. Юридически

ционного закона: Совет Федерации одобряет закон, который был одобрен Думой; но Совет Федерации принимает решение об отклоне­ нии (т.е. не используются слова «не одобряет») федерального консти­ туционного закона, одобренного Думой. Важно и то, что при откло­ нении федерального конституционного закона тоже допустимы про­ цедуры согласования позиций палат.

Принятый палатами федеральный конституционный закон на­ правляется Председателем Совета Федерации Президенту. Согласно ч. 2 ст. 108 Конституции РФ такой закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом и обнародованию. У Президента нет права вето по федеральным конституционным законам.

11. Рассмотрение предложений о пересмотре положений Конституции и внесении в нее поправок

Предложения о пересмотре и о поправках к Конституции РФ рас­ сматриваются палатами Федерального Собрания. Каждая из них предусмотрела соответствующий порядок в своем Регламенте. В Рег­ ламенте Государственной Думы это глава 16 «Рассмотрение предло­ жений о поправках и пересмотре Конституции Российской Федера­ ции», в Регламенте Совета Федерации глава 16 «Порядок рассмотре­ ния Советом Федерации вопросов, связанных с принятием и вступле­ нием в силу закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации*.

Материальные нормы, касающиеся пересмотра Конституции РФ и внесения в нее поправок, рассмотрены подробно во втором разделе данной книги.

Что касается процедурных правил, в главных чертах они мало от­ личаются от тех, которые применяются при прохождении обычных федеральных законов, и состоят в следующем. Как известно, в соот­ ветствии с Конституцией РФ (ст. 134) предложения о поправках и пе­ ресмотре положений Конституции РФ могут вносить Президент, Со­ вет Федерации, Государственная Дума, Правительство, законодатель­ ные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа чис­ ленностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. По Регламенту Думы (от. 137) пред­ ложения по пересмотру глав 1, 2 и 9 Конституции должны содержать новую редакцию статей Конституции (их надо рассматривать как ва­ риант осуществления права законодательной инициативы), с соот­ ветствующими обоснованиями они вносятся в Думу. Совет Государст­ венной Думы направляет предложения в профильные комитеты па­ латы для подготовки заключения. Далее предложения включаются

общего числа депутатов Думы. После постатейного обсуждения и го­ лосования поправок Дума принимает закон РФ о поправках к гла­ вам 3—8 в целом, для чего опять же требуется две трети голосов. Далее закон передается в Совет Федерации. Для принятия (одобрения) за­ кона о поправках в данной палате требуется не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если закон не на­ бирает этой планки, то считается отклоненным. Решение Совета Фе­ дерации оформляется постановлением. Рассмотрение проекта закона о поправке осуществляется в палате в целом по той же процедуре, как по федеральным законам.

При отклонении проекта закона палаты могут использовать согла­ сительные процедуры для преодоления разногласий, о которых уже говорилось в данной работе.

После принятия Советом Федерации закона о поправке к Консти­ туции РФ Председатель палаты не позднее пяти дней со дня принятия закона опубликовывает для всеобщего сведения уведомление. Оно должно содержать:

а) сообщение о принятии в соответствии со ст. 136 Конституции закона РФ о поправке в Конституции РФ;

б) текст самого закона с указанием дат его одобрения Думой и Со­ ветом Федерации;

в) информацию об условиях вступления в силу принятого закона и о порядке рассмотрения его законодательными (представительны­ ми) органами субъектов РФ с указанием предельного срока направле­ ния в Совет Федерации постановления этих органов о’результатах рассмотрения закона о поправке.

Эти положения весьма важны, поскольку согласно Закону 1998 г. субъектам дается год со дня принятия закона о поправке (срок исчис­ ляется со дня решения Совета Федерации) для рассмотрения закона о поправке и сообщения своего решения в Совет Федерации. Он ведет учет данных рассмотрения закона о поправке в субъектах со дня, сле­ дующего за днем истечения годичного срока и устанавливает резуль­ таты этого рассмотрения. В течение семи дней со дня установления результатов Совет Федерации направляет закон Президенту для под­ писания и официального опубликования.

Таковы основные черты законодательного процесса в Федераль­ ном Собрании. Следует сказать в завершение, что законодательный процесс постоянно совершенствуется. Он должен служить эффектив­ ному выполнению палатами своего предназначения как законода­ тельной власти Российской Федерации и конструктивному их взаи­ модействию с Правительством и Президентом в ходе создания и при­ нятия новых законов.

Г л а в а 30 КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ЧЛЕНА

СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ И ДЕПУТАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

Литература

Авакьян С.А. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999; Астафичев П.А. Институт народного представительства в современной России. Орел, 2003; Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001; Овсепян Ж.И. Станов­ ление парламентаризма в России. Учеб, пособие. Ростов-н/Д, 2000; Парла­ ментское право России. Учеб, пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2003; Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 1999; Совет Федерации: Эволюция статуса и функций / Отв. ред. Л.В. Смирнягин. М., 2003; Сопельцева Н.С. Иммунитеты в конститу­ ционном праве Российской Федерации. Челябинск, 2004; Шеховцов В.А. Раз­ витие российского парламентаризма. Владивосток, 2002.

§1. Общие основы конституционно-правового статуса

Вобщих чертах статус члена Совета Федерации и депутата Госу­ дарственной Думы определяется Конституцией РФ. Многие особен­ ности положения парламентариев отражены в Регламентах палат. Специальным актом является Федеральный закон от 8 мая 1994 г. (в ред. 2005 г.) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федера­ ции». Этот Федеральный закон определяет права, обязанности и от­ ветственность члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, их помощников, предусматривает основные правовые и соци­ альные гарантии при осуществлении ими своих полномочий.

Закон исходит из того (ст. 1), что членом Совета Федерации явля­ ется представитель от субъекта РФ, уполномоченный в соответствии

сфедеральным законом о порядке формирования Совета Федерации осуществлять в Совете Федерации законодательные и иные полномо­ чия, предусмотренные Конституцией РФ и этим Федеральным зако­ ном. Депутатом Государственной Думы является избранный в соот­ ветствии с федеральным законом о выборах депутатов Государствен­

550 Глава 30. Конституционно-правовой статус члена СФ и депутата ГД

ной Думы представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе законодательные и иные полномочия, преду­ смотренные Конституцией РФ и данным Федеральным законом.

Как видим, Закон называет члена Совета Федерации представите­ лем от субъекта РФ, а депутата Государственной Думы — представите­ лем народа. Думается, все-таки в природе статуса члена Совета Феде­ рации сочетаются общегосударственные интересы с интересами субъ­ екта РФ, более того, первые имеют (должны иметь) приоритетный ха­ рактер. Кроме того, в свою очередь, характеристика члена Совета Федерации как представителя субъекта РФ должна превалировать над его восприятием как представителя органа субъекта.

Должностные лица федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного са­ моуправления обязаны обеспечивать члену Совета Федерации, депу­ тату Государственной Думы условия для осуществления ими своих полномочий, установленных Конституцией РФ и Федеральным зако­ ном об их статусе.

Срок полномочий члена Совета Федерации равен сроку полномочий законодательного органа власти и главы субъекта РФ, которое соот­ ветственно избрали или назначили данного члена Совета Федерации. Начинается этот срок с принятием решения Совета Федерации о при­ знании полномочий члена Совета Федерации.

Срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания его депутатом Думы и прекращается со дня начала рабо­ ты Думы нового созыва.

Закон о статусе называет ряд ситуаций, одинаковых для членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, когда их пол­ номочия прекращаются досрочно.

Согласно ст. 4 Закона (в ред. 2004 г.) полномочия члена Совета Фе­ дерации, депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случаях:

а) их письменного заявления о сложении своих полномочий; б) избрания члена Совета Федерации, депутата Государственной

Думы депутатом законодательного (представительного) органа госу­ дарственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправле­ ния, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, а равно назначения чле­ на Совета Федерации, депутата Государственной Думы на иную госу­ дарственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта РФ, государственную должность государствен­ ной службы или муниципальную должность муниципальной службы;