Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_2

стся уведомление в Государственную Думу. Правда, по мнению Кон­ ституционного Суда РФ, в этом случае имеет место молчаливое одобре­ ние закона Советом Федерации и возникает вопрос, не считать ли его стадией законодательного процесса (см. об этом далее).

5. Подписание закона Президентом и его обнародование .

При отклонении Президентом закона (право вето) появляется до­ полнительная стадия законодательного процесса — рассмотрение за­ кона в обеих палатах, принятие предложений Президента или преодоле­ ние вето двумя третями голосов, после чего следует подписание зако­ на Президентом и его обнародование.

Таким образом, законодательный процесс на федеральном уровне может состоять из пяти или семи стадий (причем некоторые из них могут быть разбиты на подстадии), а то и всего из четырех стадий. Строго говоря, его нельзя ограничивать лишь рамками Федерального Собрания; хотя главная часть стадий законодательного процесса при­ ходится именно на данный орган, активным участником является также Президент; в определенной мере на появление и прохождение законопроектов влияют иные субъекты законодательного процесса.

3. Субъекты права законодательной инициативы

Свое начало законодательный процесс получает с осуществлени­ ем права законодательной инициативы. Законопроекты вносятся в Государственную Думу (ч. 2 ст. 104 Конституции РФ), а правом зако­ нодательной инициативы обладают (ч. 1 ст. 104):

1)Президент РФ;

2)Совет Федерации;

3)Члены Совета Федерации;

4)депутаты Государственной Думы;

5)Правительство РФ;

6)законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ.

Перечисленным органам и лицам право законодательной инициа­ тивы принадлежит по неограниченному кругу вопросов ведения фе­ дерального парламента;

7) Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитраж­ ный Суд по вопросам ил ведения. 1

1 Некоторые авторы эту стадию разделяют на две самостоятельные: подписание Президентом закона или его отклонение; опубликование закона (см., например: Гуз-

ШнА.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Указ. сом. С. 4).

512Глава 29. Законодательный процесс в Федеральном Собрании

Влитературе высказано сомнение в обоснованности наделения Президента РФ правом законодательной инициативы1. Доводы тако­ вы. Во-первых, Президент по Конституции обеспечивает согласован­ ное функционирование и взаимодействие всех органов государствен­ ной власти (ст. 80). И если он вносит законопроект от своего имени, то тем самым как бы оказывает давление на другие органы, вынуждая их согласиться с его вариантом понимания проблемы, ставшей предметов законодательной инициативы. Во-вторых, Президент должен подпи­ сывать и обнародовать законы. На данном этапе они получают его оценку. Внося законопроект, он как бы освобождает себя от последую­ щего выполнения данной функции. Наложение им вето на такой за­ кон, поступивший из палат, будет вообще несуразицей. В-третьих, Президент при желании может поручить Правительству осуществле­ ние права законодательной инициативы, поскольку по Конституции оно полностью зависимо от Президента. Кстати, это позволит избе­ жать гипотетически возможной конфронтации между Президентом и Правительством, например, в ситуациях, когда оно не согласно с пре­

зидентским законопроектом или же отказывается дать положительное заключение по финансово-экономическим аспектам законопроекта.

Применительно к Совету Федерации тоже можно говорить об оп­ ределенных проблемах в осуществлении права законодательной ини­ циативы. Так, если Совет Федерации внес законопроект, то после поддержки его Государственной Думой на следующем этапе — при прохождении закона в Совете Федерации — данная палата как бы ли­ шена объективности в пользу своей инициативы. И наоборот, если за­ конопроект Совета Федерации отклонен Думой, а другой законопро­ ект по тому же вопросу ею поддержан, Совет Федерации может субъ­ ективно и предвзято оценить новый закон1 2. Другое соображение со­ стоит в том, что, осуществляя право законодательной инициативы, Совет Федерации может оказаться непонятым субъектами РФ — по-

1 См., например: Дубов И.А. Законодательная инициатива: проблемы и луга со­ вершенствования // Государство и право. 1993. N° 10. С. 28—29; Паленина С.В. Законо­ творчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 115.

2С.В. Поленина отмечает, что Совет Федерации не может одновременно входить

вДуму с проектом закона и сам же потом одобрять или отклонять принятый по ее ини­ циативе закон. См.: Поленина С.В. Указ. соч. С. 54. По нашему мнению, ничего проти­ воестественного здесь нет. Поддержанный Думой его законопроект Совет Федерации одобрит. А отклонит тот, который может и начался с его инициативы, но в процессе принятия трансформировался в существенно измененный текст. Вот если он отклонит тот закон, который приняла Дума на основе его законопроекта без существенных по­ правок. тогда это будет нарушением логики законотворчества. Но вряд ли такое будет происходить.

нятным. В конце концов любой вопрос жизни страны в той или иной форме может стать вопросом ведения соответствующего суда. Напри­ мер, казалось бы, компетенция Президента не есть вопрос ведения Верховного Суда. Однако согласно Гражданскому процессуальному кодексу РФ ненормативные акты Президента могут быть оспорены в этом Суде. Получается, что компетенция.Президента в какой-то сте­ пени находится в ведении Верховного Суда РФ. Поэтому в указании на вопросы ведения судов нет необходимости.

Как отмечалось ранее, к ведению Конституционного Суда отно­ сится оценка любых федеральных конституционных законов и феде­ ральных законов. Но как быть, если Конституционный Суд внес свой законопроект, далее принят закон, и вот кто-то из обладающих пра­ вом обращения в Конституционный Суд ставит перед ним вопрос об оценке конституционности этого акта? Получается, что Конституци­ онный Суд невольно станет «судьей в собственном деле». Вероятно, «своим ведением» д ля Конституционного Суда может быть то, что ка­ сается компетенции и порядка работы данного органа, но не ограни­ чивает возможности других субъектов права законодательной ини­ циативы внести законопроект по этим вопросам.

Помимо проблем, касающихся названных в Конституции субъек­ тов права законодательной инициативы, есть еще и аспект, связан­ ный с тем, что некоторые субъекты, которые могли бы иметь такое право, в Конституции не указаны: Генеральный прокурор РФ; Упол­ номоченный по правам человека в Российской Федерации; внесение законопроектов путем народной инициативы.

ф2. Основные этапы законодательного процесса

1.Содержание и реализация права законодательной инициативы

Право законодательной инициативы — это внесение законопроек­ та в Государственную Думу.

Однако сначала в первом Регламенте Государственной Думы со­ держалось расширительное понимание права законодательной инициативы. Статья 95 Регламента 1994 г. гласила, что право законо­ дательной инициативы осуществляется в форме внесения в Думу: за­ конопроектов и поправок к законопроектам; законодательных пред­ ложений о разработке и принятии новых федеральных конституци­ онных законов и федеральных законов; законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ либо признании этих законов утратившими силу; предложений о поправках и пере­ смотре положений Конституции РФ.

Следовательно, на основе данной нормы можно было считать проявлением законодательной инициативы любое выступление де­ путата на заседании Государственной Думы, если он высказал мысль о необходимости нового закона или изменения действующего. Однако если подойти реалистично, то такие предложения сами по себе не мо­ гут означать, что возникает законодательный процесс. Ведь на их ос­ нове надо еще разработать законопроект как письменный текст, офи­ циально его представить в Думу, и лишь после этого начнутся про­ цедуры, о которых пойдет речь. Причем реализация права законода­ тельной инициативы будет связываться не с тем депутатом, который когда-то с трибуны Думы или в письменной форме внес предложение (по существу, пока еще лишь идею) о разработке законопроекта, а с тем субъектом права законодательной инициативы, который вопло­ тил это предложение в текст и представил его в Думу.

Поэтому юридически значимым для начала законодательного процесса все-таки надо было считать, даже при существовании той статьи Регламента, внесение законопроекта, т.е. письменного текста, в Думу. Кстати, и сам Регламент Государственной Думы 1994 г. в боль­ шей мере ориентировался именно на законопроект как исходный пункт законодательного процесса.

Регламент Государственной Думы 1998 г. был скорректирован именно с учетом изложенных соображений, т.е. необходимости пред­ ставления текста законопроекта. Это могут быть текст нового акта, законопроект об изменении и дополнении существующего закона, текст поправок к рассматриваемым законопроектам.

Регламент (ст. 104) гласит, что право законодательной инициати­ вы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу: а) про­ ектов федеральных конституционных законов, федеральных законов; б) законопроектов о внесении изменений в действующие законы Рос­ сийской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституцион­ ные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; в) поправок к зако­ нопроектам.

Таким образом, какая бы цель в связи с принятием законов ни ста­ вилась, средством ее реализации является законопроект. Причем это относится и к третьей форме осуществления права законодательной инициативы — внесении поправок к законопроектам, поскольку эти поправки также выражаются в соответствующем законопроекте.

Согласно ст. 105 Регламента (в ред. 2004 г.) при внесении законо­ проекта в Государственную Думу субъект права законодательной ини­ циативы должен представить:

а) пояснительную записку к законопроекту, содержащую предмет регулирования и концепцию законопроекта;

б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

в) перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона;

г) финансово-экономическое обоснование (реализация законо­ проекта потребует материальных затрат);

д) заключение Правительства — в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ (речь идет о законопроектах, требующих фи­ нансово-экономического обоснования).

В соответствии с Федеральным конституционным законом 1997 г. о Правительстве РФ Правительство дает заключения на финансово-эко­ номические законопроекты, направляемые субъекту права законода­ тельной инициативы и в Думу в срок до одного месяца со дня поступле­ ния законопроекта в Правительство. По согласованию с субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен (ст. 36). Правительство может направлять в Государственную Думу по­ правки к находящимся на рассмотрении палаты законопроектам, в па­ латы Федерального Собрания — официальные отзывы о рассматривае­ мых палатами федеральных законах и законопроектах. Официальные отзывы Правительства подлежат обязательному оглашению или рас­ пространению при рассмотрении федеральных законов и законопро­ ектов на заседаниях палат. Таким образом, роль Правительства в зако­ нодательном процессе определена в акте персонифицированно касаю­ щемся Правительства, но имеющем общее значение.

При внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы — коллегиальным органом должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа с указанием пред­ ставителя субъекта права законодательной инициативы в Государст­ венной Думе по данному законопроекту.

Непосредственно в текст подготовленного к внесению в Государ­ ственную Думу законопроекта могут быть включены следующие по­ ложения: о сроке и о порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ, федерального конститу­ ционного закона, федерального закона или отдельных их положений; о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдель­ ных их положений в связи с принятием данного федерального кон­ ституционного закона, федерального закона.

Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопро­ ект и материалы к нему направляются субъектом права законодатель­ ной инициативы на имя Председателя Государственной Думы. Посту­ пивший законопроект регистрируется в Управлении документацион­ ного обеспечения и архива Аппарата Государственной Думы. Ему присваивается регистрационный номер, который указывается вместе с наименованием законопроекта в течение всего периода прохожде­ ния законопроекта в Думе. Одновременно на законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются дата и время поступления законопроекта в Думу, сведения о законопроекте, о его прохождении в Думе, об одобрении Думой федерального кон­ ституционного закона или о принятии федерального закона и о рас­ смотрении соответствующего закона Советом Федерации и Прези­ дентом Российской Федерации.

2.Подготовка законопроекта к рассмотрению

вГосударственной Думе

Председатель Государственной Думы направляет зарегистриро­ ванный законопроект и материалы к нему в комитет Думы в соответ­ ствии с вопросами его ведения (профильный комитет), который оп­ ределяет (в случае необходимости совместно с Правовым управлени­ ем Аппарата Государственной Думы) соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Думы и в течение 14 дней вносит предложения по законопроекту на рассмотре­ ние Совета Государственной Думы.

Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к вне­ сению в Думу законопроект соответствует требованиям названных статей Конституции и Регламента, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает следующее реше­ ние: назначить один из комитетов Думы ответственным по законо­ проекту (ответственный комитет), а если законопроект затрагивает несколько сфер — назначить также комитет-соисполнитель (комите­ ты-соисполнители); включить законопроект в примерную программу законопроектной работы Думы на текущую либо на очередную сес­ сию; направить законопроект в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту, в Совет Федерации, Правительство, атакже в Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд по вопросам их ведения для подготовки и представления отзы­ вов, предложений и замечаний. По предложению профильного коми­ тета Совет Государственной Думы устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний, атакже

срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении.

Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесе­ нию в Государственную Думу законопроект не соответствует требова­ ниям указанных статей Конституции и Регламента, Совет Государст­ венной Думы по предложению профильного комитета принимает ре­ шение о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы для выполнения указанных требований. Такой законо­ проект не считается внесенным в Думу. После выполнения указанных требований субъект права законодательной инициативы вправе вновь направить законопроект на имя Председателя Государственной Думы.

Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, Совет Государственной Думы, как прави­ ло, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Думы направляет в законодательные (представительные) органы го­ сударственной власти субъектов РФ и высшие исполнительные орга­ ны государственной власти субъектов РФ для подготовки и представ­ ления в Государственную Думу отзывов на указанные законопроекты. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления отзывов в ответственный комитет.

ВДуме не редки случаи внесения так называемых альтернативных законопроектов, т.е. таких, которые посвящены одному и тому же предмету регулирования (например, в Думу вносилось 13 проектов налогового кодекса). По этому поводу в Регламент включена ст. 110, которая (в ред. 2004 г.) предусматривает следующие правила.

Вслучае, если в Государственную Думу после принятия законо­ проекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, такой законопроект палатой не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении. Если же альтернатив­ ные законопроекты внесены до рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, Совет Государственной Думы при­ нимает решение отложить рассмотрение в первом чтении законопро­ екта, внесенного ранее, устанавливает срок рассмотрения альтерна­ тивных законопроектов и поручает ответственному комитету подго­ товить альтернативные законопроекты к рассмотрению Думой в пер­ вом чтении одновременно с законопроектом, внесенным в Думу ранее.

Вслучае принятия Советом Государственной Думы решения о включении поступивших ранее законопроектов в проект порядка ра­

боты Думы, принятие к рассмотрению новых альтернативных зако­ нопроектов по тому же вопросу прекращается.

Подготовка законопроекта к первому чтению осуществляется от­ ветственным комитетом Государственной Думы (т.е. комитетом, ко­ торый определен Советом Думы как ведущий поданному законопро­ екту). Для работы над законопроектом комитет может создать рабо­ чую группу из числа депутатов Государственной Думы — членов дан­ ного комитета. В состав рабочей группы также могут входить депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответст­ венного комитета, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов госу­ дарственной власти, других организаций, эксперты и специалисты.

По решению ответственного комитета законопроект с сопроводи­ тельным письмом за подписью председателя комитета Государствен­ ной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поруче­ нию Совета Думы или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта, а также про­ веряет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Ответствен­ ный комитет может поручить Правовому управлению провести лин­ гвистическую экспертизу законопроекта. Правовое управление на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение.

Отзывы, предложения и замечания депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы по за­ конопроекту рассматриваются на заседании ответственного комите­ та. Для участия в заседании могут быть приглашены работники Пра­ вового управления, осуществлявшие правовую экспертизу.

До принятия законопроекта в первом чтении субъект права зако­ нодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право: а) по предложению ответственного комитета изменить текст законопроек­ та; б) отозвать законопроект на основании письменного заявления.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении, и материалы к нему направляются ответст­ венным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Думы. Дополнительно к материалам, внесенным субъ­ ектом права законодательной инициативы, ответственный комитет