Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_2

Г л а ш а 32 ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Литература

Ашаев Д.С. Роль Президента и Правительства Российской Федерации в осуществлении исполнительной власти: Дисс.... канд. юрид. наук. М., 2003; Президент — Правительство — исполнительная власть: российская модель/ Подред. И. Шаблинского. М., 1997; Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». Комментарий. М., 1999.

§ 1. Конституционно-правовые основы статуса Правительства Российской Федерации и его положения в системе органов государственной власти

Статус Правительства в главных чертах определяется Конституци­ ей РФ, ее гл. 6 «Правительство Российской Федерации» (ст. 110— 117) и рядом норм других глав. Специальным актом является Феде­ ральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правитель­ стве Российской Федерации» (вред. 2005 г.). Причем в тексте Консти­ туции (ч. 2 ст. 114) говорится, что федеральным конституционным за­ коном определяется «порядок деятельности Правительства», но За­ кон 1997 г. по предмету регулирования гораздо шире — его нормы отражают статус, положение в государственном механизме, полномо­ чия и порядок деятельности Правительства.

Как уже указывалось, вч. 1 ст. 110 Конституции РФ говорится, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Пра­ вительство Российской Федерации. Закон 1997 г. (ст. 1) полнее опре­ деляется статус Правительства. Наименование данной статьи гласит, что Правительство — «высший исполнительный орган государствен­ ной власти» Российской Федерации. Следовательно, в иерархии ор­ ганов исполнительной власти Российской Федерации Правительство занимает первое место. Более того, в ст. 1 Закона определено, что «Правительство Российской Федерации является коллегиальным ор­ ганом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации». А это означает: когда по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъ­

ектов федеральные органы исполнительной власти и органы испол­ нительной власти субъектов включаются в единую систему, главным ее звеном также является Правительство.

По официальной конституционно-правовой позиции Правитель­ ство — орган, организующий исполнение Конституции, законов Рос­ сийской Федерации, международных договоров и указов Президента. Это вытекает из Конституции РФ и закреплено в ст. 4 Закона 1997 г.: «Правительство Российской Федерации в пределах своих полномо­ чий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, ука­ зов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Рос­ сийской Федерации*.

В реальности Правительство, конечно же, участвует в руковод­ стве государством и осуществлении всей государственной политики

(тем более, что членами Правительства являются министры ино­ странных дел, обороны, внутренних дел и т.д.). По нормам Конститу­ ции и Закона о Правительстве оно занимается всеми проблемами внутренней и внешней политики, обороноспособности и безопасно­ сти государства. Но так сложилось на практике, что в первую очередь Правительство ведает вопросами народного хозяйства страны, соци­ ально-культурного строительства. Однако в большей мере соответст­ вующие вопросы находятся в центре внимания Президента, а усилия Правительства концентрируются Президентом на экономической, социальной, культурно-просветительской сферах.

Выполняя свои функции, Правительство заинтересовано в нали­ чии хорошей нормативной правовой базы. В этом плане задачей Пра­ вительства можно считать подготовку и обеспечение прохождения в парламенте необходимых законов РФ, подготовку нормативных ак­ тов Президента, а также принятие в целях регулирования обществен­ ных отношений собственных нормативных актов в развитие Консти­ туции РФ, федеральных законов и актов Президента.

С учетом сказанного можно выделить следующие главные задачи, которые реализует Правительство:

участие в руководстве государственным, хозяйственным и соци­ ально-культурным строительством в стране;

организация и контроль исполнения Конституции РФ, законов Российской Федерации, международных договоров Российской Фе­ дерации и указов Президента органами исполнительной власти;

руководство и организация деятельности органов исполнитель­ ной власти в РФ;

участие в правотворческом процессе посредством подготовки проектов нормативных актов, передаваемых парламенту и Президен­ ту РФ или принимаемых самим Правительством РФ.

Определяя место Правительства в системе органов государствен­ ной власти государства, следует иметь в виду такие моменты.

Прежде всего Правительство является и по Конституции, и в ре­ альности Правительством Президента РФ. При введении поста Пре­ зидента в 1991 г. в Конституции РФ было прямо сказано, что Прези­ дент руководит Правительством РФ. В Конституции 1993 г. слов о ру­ ководстве нет. Но и юридически, и фактически у Президента есть все возможности для руководства Правительством.

Многие аспекты взаимоотношений Президента и Правительства были рассмотрены в разделе книги о Президенте РФ. Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства и Прези­ диума Правительства. Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики страны, а Правительство участвует в ее реализации. Перед каждым новым Президентом прежнее Прави­ тельство слагает полномочия, а Президент фактически начинает свою деятельность с подбора кандидатуры Председателя и формиро­ вания состава Правительства. Он может в любое время отправить Правительство в отставку. Акты Правительства должны соответство­ вать, помимо Конституции и законов, также и указам Президента, при обнаружении соответствующего противоречия Президент вправе отменить акт Правительства.

В Федеральном конституционном законе о Правительстве есть ст. 30 «Обеспечение согласованного функционирования и взаимо­ действия Правительства Российской Федерации и других органов го­ сударственной власти». В ней говорится, что Президент в соответст­ вии с Конституцией РФ и настоящим Законом обеспечивает согласо­ ванное функционирование и взаимодействие Правительства и других органов государственной власти. Специальным Указом Президента определяются основные линии согласованного функционирования и взаимодействия обоих государственных органов.

Закон также определяет (ст. 32) особенности руководства некото­ рыми федеральными органами исполнительной власти. Президент в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционны­ ми законами, федеральными законами руководит деятельностью фе­ деральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел,

предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства положения о них и назначает руководителей и замес­ тителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные пол­ номочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Сила­ ми РФ и Председатель Совета Безопасности РФ. Президент руково­ дит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, находящихся в веде­ нии соответствующих федеральных министерств. Президент распре­ деляет функции между этими федеральными органами исполнитель­ ной власти. В случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в фе­ деральные законы Президент может перераспределять установлен­ ные федеральными законами функции федеральных органов испол­ нительной власти, деятельностью которых он руководит.

Правительство в соответствии с Конституцией РФ, федеральны­ ми конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента координирует деятельность назван­ ных выше федеральных органов исполнительной власти. Таким обра­ зом, несмотря на прямой «выход* на Президента, эти органы не ста­ новятся независимыми от Правительства, на них распространяется координирующая роль Правительства.

В соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции постановления и распо­ ряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом.

Конституция РФ (ч. 3 ст. 92) гласит, что во всех случаях, когда Пре­ зидент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно ис­ полняет Председатель Правительства. Срок такого исполнения мо­ жет быть определен самим Президентом или реальными обстоятель­ ствами, если предполагается последующее возвращение Президента к исполнению своих функций. Если же исполнение полномочий Президента прекращается окончательно, то не позднее трех месяцев должны состояться выборы нового Президента, и это предопределяет срок осуществления полномочий Президента со стороны Председа­ теля Правительства.

Взаимоотношения Правительства с иными системами федераль­ ных органов строятся в соответствии с принципом разделения вла­ стей, т.е. каждая ветвь власти действует самостоятельно и имеет пре­ дусмотренные законодательством средства воздействия на иные ор­ ганы.

Например, Государственная Дума вправе давать согласие на канди­ датуру Председателя Правительства. Однако если она трижды отка­ жет Президенту в даче такого согласия, он вправе сам назначить Председателя Правительства, а Думу распустить и назначить новые выборы. Состав Правительства формируется Президентом самостоя­ тельно, Государственная Дума и Совет Федерации могут сообщить Президенту свое мнение о кандидатах в состав Правительства и жела­ тельных фигурах. Это мнение ни к чему не обязывает Президента. В литературе и среди депутатов Государственной Думы давно предла­ галось усилить влияние палат парламента на формирование Прави­ тельства. Государственная Дума даже принимала федеральный закон о том, что Президент должен получать ее согласие на кандидатуры за­ местителей Председателя Правительства и так называемых силовых министров. Однако все это не пошло далее первого-второго чтений.

У палат парламента есть определенные средства контроля за дея­ тельностью Правительства и его членов — парламентские запросы, т.е. запросы палаты, обращенные к Правительству в целом или отдельно­ му его члену и требующие его пояснений по проблеме, волнующей парламентариев. Это могут быть и запросы отдельных депутатов Думы и членов Совета Федерации. Кроме того, у палат есть право на так называемый правительственный час, когда кто-то из членов Пра­ вительства или руководителей иных федеральных органов исполни­ тельной власти приглашается на заседание палаты и должен сделать сообщение по вопросу, интересующему членов соответствующей палаты.

К средству контроля в отношении Правительства относится также право Государственной Думы на выражение недоверия (доверия) Пра­ вительству РФ. Эта процедура, как показано ранее, может кончиться отставкой Правительства, однако может иметь и другой финал — рос­ пуск Государственной Думы Президентом, пожелавшим сохранить «свое» Правительство и «пожертвовавшим» Думой.

Говоря о конструктивных взаимоотношениях Правительства с па­ латами парламента РФ, надо иметь в виду прежде всего законодатель­ ный процесс. Правительство входит в число субъектов права законода­ тельной инициативы, т.е. вправе вносить проекты законов в Государст­ венную Думу. Оно дает письменные заключения на, образно говоря, фи­ нансовоемкие законопроекты. Правительство может направлять в Думу поправки к любым законопроектам, а также официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах.

Члены Правительства вправе присутствовать и выступать на засе­ даниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в со­ ответствии с регламентами палат.

576Глава 32. Правительство Российской Федерации

УПравительства есть полномочный представитель в парламенте. Кроме того, для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством РФ законопроекта может быть назначен официальный представитель (официальные представители) Прави­ тельства. Для зашиты позиций Правительства по заключениям, по­ правкам и официальным отзывам поручением Председателя Прави­ тельства или одного из его заместителей может быть направлен спе­ циальный представитель, полномочия которого определяются в по­ ручении. Представители Правительства присутствуют на заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении федеральных зако­ нов и законопроектов, где им предоставляется слово в соответствии с

регламентами палат.

Правительство представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении за прошедший финансовый год од­ новременно с проектом бюджета на следующий финансовый год.

Что касается взаимоотношений Правительства и органов судебной власти, обе системы самостоятельны. Законодательство позволяет оспаривать нормативные акты Правительства на предмет их соответ­ ствия Конституции РФ в Конституционном Суде РФ. В отношении оспаривания законности нормативных, а также ненормативных ак­ тов Правительства возможно обращение и в Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд. В свою очередь, Правительство тоже может обра­ щаться в судебные органы для защиты интересов государства, своих позиций, оспаривать акты иных государственных органов.

Правительство в пределах своих полномочий: производит финан­ сирование судов только из федерального бюджета и обеспечивает воз­ можность полного и независимого осуществления правосудия в соот­ ветствии с федеральным законом; обеспечивает исполнение судеб­ ных решений.

Характеризуя основы взаимоотношений Правительства и органов государственной власти субъектов РФ, еще раз отметим, что в преде­ лах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Правительство в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов РФ по пред­ метам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятель­ ность органов исполнительной власти субъектов РФ.

ральных министров (ч. 2 ст. 110 Конституции РФ). На разных этапах в состав П равительства входили несколько заместителей и из них одиндвое были первыми заместителями Председателя Правительства. По реформе в 2004 г. в составе Правительства предусмотрена должность только одного первого заместителя. Предполагается, что каждый ми­ нистр является своеобразным заместителем Председателя, поскольку руководит не одной отраслью, а достаточно большим комплексом от­ раслей народного хозяйства.

Как отмечалось ранее, деятельность каждого вновь избранного Президента начинается с принятия отставки прежнего Правительст­ ва и формирования нового Правительства. В период срока своих пол­ номочий Президент может неоднократно отправлять в отставку либо принимать отставку Правительства, а следовательно, и формировать новый кабинет.

После получения согласия Государственной Думы Президент на­ значает на должность Председателя Правительства своим указом.

Вопрос об освобождении Председателя Правительства от должно­ сти решен в ст. 7 Федерального конституционного закона о Прави­ тельстве РФ. В ней говорится, что Председатель Правительства осво­ бождается от должности Президентом РФ: по заявлению Председате­ ля Правительства об отставке; в случае невозможности исполнения Председателем Правительства своих полномочий.

Президент уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания об освобождении от должности Председате­ ля Правительства в день принятия решения. Освобождение от долж­ ности Председателя Правительства одновременно влечет за собой от­ ставку Правительства.

Вслучае временного отсутствия Председателя Правительства его обязанности исполняет заместитель Председателя в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей.

Вслучае освобождения от должности Председателя Правительст­ ва Президент вправе до назначения нового Председателя поручить исполнение его обязанностей заместителю Председателя на срок до двух месяцев.

Председатель Правительства не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту предложения о структуре феде­ ральных органов исполнительной власти, а также кандидатуры на должности заместителей Председателя и федеральных министров. В Конституции и Законе о Правительстве не оговорено, как юридиче­ ски оформляются предложения Председателя Правительства по кан­ дидатурам в состав Правительства. Обычно это является предметом скрытых переговоров.

дательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха;

принимать без разрешения Президента почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств;

выезжать в служебные командировки за пределы Российской Фе­ дерации за счет физических и юридических лиц, за исключением слу­ жебных командировок, осуществляемых в соответствии с законода­ тельством, международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов госу­ дарственной власти с государственными органами иностранных госу­ дарств, международными и иностранными организациями.

Закон о Правительстве по изначальной редакции запрещал чле­ нам Правительства занимать должности не только в органах государ­ ственной власти и местного самоуправления, но и в общественных объединениях. Однако поправкой от 3 ноября 2004 г. последнее огра­ ничение было исключено из Закона. Это позволяет теперь членам Правительства входить в руководящие органы прежде всего полити­ ческих партий.

§ 3. Полномочия и акты Правительства Российской Федерации

Основные направления деятельности и полномочия Правительст­ ва определяет ст. 114 Конституции РФ. Согласно ч. 1 ст. 114 Прави­ тельство Российской Федерации:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федераль­ ный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государст­ венной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой фи­ нансовой, кредитной и денежной политики;

в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой го­ сударственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

г) осуществляет управление федеральной собственностью; д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государ­

ственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Консти­ туцией РФ, федеральными законами, указами Президента.