Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_2

ституции Республики при принятии решения о досрочном прекраще­ нии полномочий Государственного Собрания (ИлТумэн) Республики Саха (Якутия); о нарушении Конституции при выражении недоверия высшему должностному лицу и руководителям органов исполнитель­ ной власти Республики; о наличии или отсутствии препятствий для проведения выборов Президента Республики, народных депутатов; о соответствии законов и иных нормативный актов Республики Саха (Якутия) Конституции РФ и Федеративному договору; о соответст­ вии внутрифедеральных договоров Республики Конституции Респуб­ лики, Конституции РФ. Конституционный Суд также осуществляет предварительный контроль законов Республики Саха (Якутия) о вне­ сении изменений и дополнений в Конституцию Республики с точки зрения законодательной процедуры их принятия. Он участвует в раз­ решении конституционно-правовых споров между Республикой Саха (Якутия) и Российской Федерацией. Интересными в приведенном перечне являются полномочия Конституционного Суда Республики в части оценки правоприменительной практики органов исполни­ тельной власти, предварительного нормоконтроля в отношении ак­ тов, связанных с изменением и дополнением Конституции Республи­ ки, дачи заключений и особенно участия в разрешении споров с Рос­ сийской Федерацией.

$ 2. Состав и организация деятельности

Численность судей конституционного, уставного суда субъекта РФ устанавливается реже основным законом, чаще — законом субъ­ екта об этом суде. Как правило, в состав суда назначается от 5 до 9 су­ дей (например, в Дагестане — 5, Татарстане — 6, Якутии — 7, ХантыМансийский автономном округе — 9) со сроком полномочий от 5, 8, 10,12 лет до неограниченного срока. Возраст, по достижении которо­ го лицо может быть назначено судьей, определяется законодательст­ вом субъектов, нижняя планка различна — 25, 30, 35 лет. По-разному оределяется в субъектах и предельный возраст пребывания в должно­ сти конституционного, уставного судьи — 60, 65 или 70 лет. Одни субъекты, где установлен конкретный срок, не позволяют стать судь­ ей на следующий срок, другие субъекты на этот счет не содержат огра­ ничений.

Законодательство субъектов РФ содержит ряд дополнительных специальных условий для замещения должности судьи конституци­ онного, уставного суда — безупречная репутация, высшее юридиче­ ское образование, стаж работы по юридической специальности не

гз-

менее определенного срока (5—10 лет), признанная высокая квали­ фикация в области права.

Судье не позволяется заниматься политической деятельностью, принадлежать к политической партии или общественному движе­ нию, заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме препода­ вательской, научной или иной творческой деятельности.

Назначение на должность судьи конституционного, уставного суда осуществляет законодательный (представительный) орган госу­ дарственной власти субъекта РФ. Как правило, кандидатуру на пост судьи вносит высшее должностное лицо субъекта. Соответствующие предложения ему могут вносить депутаты представительного органа субъекта, представительные органы местного самоуправления, суды общей и арбитражной юрисдикции данного субъекта, органы юсти­ ции по данному субъекту, прокурор субъекта, учебные и научные юридические заведения, объединения профессиональных юристов. В отдельных субъектах есть свои особенности во внесении кандида­ тур, в основном состоящие в том, что часть кандидатур предлагается главой исполнительной власти, другая — руководством представи­ тельного органа власти.

Руководство деятельностью конституционного, уставного суда осуществляют председатель суда, заместитель председателя (эта должность не везде предусмотрена) и секретарь суда (то же самое). Указанные лица избираются на должность по-разному: в одних субъ­ ектах — сами судьями, в других — представительным органом власти субъекта по представлению главы исполнительной власти или по предложению судей данного суда.

Законы субъектов РФ о' соответствующих судах закрепляют необ­ ходимые гарантии статуса и неприкосновенности судей конституци­ онных, уставных судов, а также независимого и самостоятельного осуществления судами их полномочий.

Основные правила судопроизводства в конституционных, устав­ ных судах сходны с аналогичными правилами, существующими в Конституционном Суде РФ. Акты конституционных, уставных судов при разрешении дел именуются постановлениями, при даче заключе­ ний соответственно заключениями, в остальных случаях — определе­ ниями. По вопросам организации работы в заседаниях судов могут приниматься решения, излагаемые в протокольной форме.

Р а з д е л XII

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Г л а в а 39 КРАТКИЙ ОБЗОР СТАНОВЛЕНИЯ

ИРАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ВРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Литература

Авакъян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концеп­ ции и решения новгого Закона // Вестник Московского ун-та. Серия 11 «Право». 1999. № 2; Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971; ВелиховЛ.А. Основы городского хозяйства. М.;Л., 1928; Герасимен­ ко Г.А. Земское самоуправление в России М., 1990; Еремян В.В. Очерки муни­ ципальной историографии. Древняя Русь (от общины — рода к общине госу­ дарству). М., 2003; Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. М., \996; Лаптева Е.Е. Земские учреждения в России. М., 1993; Ме­ стное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы: Мате­ риалы научно-практической конференции. М., 1994; Пертцик В.А. Пробле­ мы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963; Постовой Н.В. Местное самоуправление: история,теория, практика. М., 1995; Черник И.Д. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996.

§1. Местное самоуправление: общие подходы

кконцепции и пониманию

Местное самоуправление следует считать структурным элементом в организации управления территорией государства и различными делами публичного значения. В масштабах всей страны организацией такого управления занимаются общегосударственные органы. В выс­ ших территориальных образованиях, на которые делится государст­ во, с учетом его унитарной или федеративной структуры управлением занимаются государственные органы соответственно администра1 тивно-территориальных единиц или субъектов федерации. В терри­ ториальных образованиях следующих уровней (по нисходящей) во­ просами публичного управления занимается местное самоуправ­ ление.

В этом плане местное самоуправление — самая близкая к населе­ нию форма управления публичными делами, при которой значитель­

696, Глава 39. Краткий обзор становления и развития местного самоуправления в РФ

ная часть местных дел может разрешаться самим населением, для ре­ шения остальных вопросов оно образует органы местного самоуправ­ ления. Сами эти дела потому и считаются местными, что непосредст­ венно затрагивают вопросы повседневной жизни населения. В теории и в законодательстве они могут обозначаться как вопросы местного значения.

Различные государства неодинаково относятся к местному само­ управлению — от его признания и закрепления в качестве конститу­ ционно-правового института, причем в разных проявлениях и соот­ ношении с государственной властью, до его отрицания. Говоря обоб­ щенно, можно выделить такие подходы к местному самоуправлению:

признание местного самоуправления как самостоятельной, свя­ занной с государством, но все-таки организационно отделенной от него формой публичной власти населения; при этом подходе органы местного самоуправления не включаются в систему органов государ­ ственной власти, а существуют отдельно от них;

непризнание местного самоуправления как явления, обозначение органов, действующих на местах, в качестве части общегосударствен­ ной власти, ее низового звена;

придание местным органам обоих качеств, т.е. когда они считают­ ся одновременно и местными органами единой государственной вла­ сти, и органами местного самоуправления;

построение управления местными делами по принципу сочетания местного самоуправления для одной их категории с местнымтосударственным управлением — для другой.

Концепция местного самоуправления возникла в государствах с централизованной и зачастую бюрократизированной системой госу­ дарственного управления (Германия, Англия и др.) в нескольких целях: оформление возможности создания населением (сословия­ ми) местных органов, берущих на себя определенные задачи управле­ ния территорией или соучастия в таком управлении наряду с уполно­ моченными государственными органами и чиновниками; освобож­ дение от засилия представителей (агентов) центральной власти на со­ ответствующих территориях или по крайней мере облегчения положения; привлечение населения к участию в решении местных дел; использование организационных форм привлечения населения и создаваемых им органов местного самоуправления для доведения мнения (позиции) территории до центральной власти и ее представи­ телей на данной территории.

В истории России можно найти проявления каждого из этих под­ ходов, о чем будет сказано далее.

§ 2. Земское и городское самоуправление в дереволюционной России 697

Местное самоуправление обычно связывают с рядом сущностных характеристик. Прежде всего, по назначению и полномочиям это руко­ водство публичными делами, связанными управлением данной тер­ риторией. По экономическому фундаменту местное самоуправление должно быть обеспечено муниципальной собственностью, матери­ альными (вещными и финансовыми) средствами, необходимыми для достижения его задач. По организационному выражению местное само­ управление состоит в совокупности форм и средств, позволяющих населению участвовать в его осуществлении непосредственно (мест­ ные референдумы, опросы, выборы и др.) и через органы местного са­ моуправления.

§ 2. Местное государственное управление, земское и городское самоуправление в дереволюционной России

Россия прошла достаточно долгий путь становления системы ме­ стного государственного управления и самоуправления. До XVI в. применялась система местного управления через наместников и волостителе й. Избираемый на уездном съезде из дворян или детей бояр­ ских губной староста (или голова) являлся в Москву, где получал ут­ верждение и наказ. Он выполнял в основном управленческие и пра­ воохранительные задачи, занимался сбором податей, за счет части их и содержался (такого рода управление получило наименование «сис­ тема кормления»).

С середины XVI в. система кормления упраздняется, вводятся зем­ ские учреждения, действовавшие в рамках волостей — земский ста­ роста, при нем земский дьяк и так называемые лучшие люди (цело­ вальники, именуемые земскими судьями). Создаются сословно­ представительные выборные органы. Финансово-налоговые функ­ ции выполняет земская изба, полицейские — губная изба. В городах управление осуществляют городовые приказчики. С XVII в. вводится система воеводско-приказного управления на местах, при которой указанные учреждения подчиняются назначенным из центра воево­ дам, принявшим на себя административные, полицейские и военные функции.

В дальнейшем, в XVIII—XIX вв. приказно-бюрократическая сис­ тема управления государством и его частями укрепляется, но все-таки используются в сочетании с нею некоторые начала сословной выбор­ ности. Территориями губерний, на которые делится держава, управ­ ляют губернаторы, назначаемые сверху. Вместе с тем закрепляется право сословий занимать значительную часть должностей губерн­

698 Глава 39. Краткий обзор становления и развития местного самоуправлении в РФ

ской, уездной и судебной администрации, заведовать сословными ну­ ждами. Вводятся институт дворянских губернских и уездных собра­ ний, должности предводителей губернского и уездного дворянства. В губернских учреждениях (присутствиях) вопросы решаются в кол­ легиях с участием представителей от сословий.

В городах создается общая городская дума как представительный орган, избираемый населением по шести разрядам городских обыва­ телей. Постоянно действующим городским органом управления яв­ ляется городская управа — шестигласная дума, избираемая обшей ду­ мой. Вместе с тем есть назначаемые сверху административные лица — городничий, полицмейстер. В уездах дворянство избирало земского исправника (или капитана). Под его председательством действовал земский суд, в который входило два заседателя, избираемых уездным дворянством. Вместе с тем в уезде действовали органы государствен­ ной администрации: полицейский округ, уездное казначейство, при­ сутствие по воинской повинности, присутствие по крестьянским де­ лам, училищный совет.

Значительные шаги по введению в России местного (земского) са­ моуправления были сделаны земской и городской реформами 1864 и 1870 гг. Положением от 1 января 1864 г. «О губернских и земских учре­ ждениях» упразднялись учреждения, ведавшие до этого делами о зем­ ских повинностях, общественном призрении, народном продоволь­ ствии (квартирные комитеты, дорожные комиссии, комиссии народ­ ного продовольствия, больничные советы). Из ведения дворянского самоуправления изымались все дела, относящиеся к местному хозяй­ ству губерний и уездов. Создавалась система земских учреждений: земские избирательные съезды, избиравшие один раз в три года зем­ ских гласных (выборных членов земских собраний); земские собра­ ния; земские управы. Земские учреждения создавались на уровне уез­ да, города, губернии, их не было на уровне волостей.

В состав съезда уездных землевладельцев входили обладатели зе­ мельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота капитала. В состав городского избирательного съезда входи­ ли лица с купеческими свидетельствами, владельцы торгово-про­ мышленных заведений с оборотом не менее 6 тыс. руб. и определен­ ным объемом недвижимости. Выборы от сельских обществ произво­ дились выборщиками, которых избирали крестьяне на сельских сходах.

Перечень дел, которыми должны были заниматься земства, был достаточно обширным: заведование имуществом, капиталами и де­ нежными сборами земства; заведование земскими благотворитель­

$ 2. Земское и городское самоуправление в дерсволюционной России 699

ными заведениями; попечение о развитии народного продовольст­ вия, местной торговли и промышленности; управление взаимным земским страхованием имущества; участие (в хозяйственном отноше­ нии) в попечении о народном образовании и народном здравии; рас­ кладка государственных денежных сборов, разверстка которых возло­ жена на земство; взимание и расходование местных сборов.

Уездное земское собрание собиралось ежегодно не позже октября, сессия длилась не более десяти дней. По должности в него входили председатель управления государственных имуществ, городской го­ лова уездного города и другие лица. Губернское земское собрание со­ биралось ежегодно не позднее декабря на сессию, которая могла длиться не более 20 дней. Кроме гласных в его состав входили лица по должности — уездные предводители дворянства, местные управляю­ щие государственным имуществом и др.

К числу земских учреждений относились земские управы — уезд­ ные и губернские. Их личный состав избирался на первом заседании соответствующего земского собрания. Причем права на избрание в их состав были лишены чиновники местных государственных админи­ страций (местных казенных палат, уездных казначейств), а также лица духовного звания. Управа состояла из гласных земских собраний и других лиц, пользовавшихся активным избирательным правом при выборах гласных. Управа была исполнительным земским органом. Уездная управа состояла из председателя и двух членов; кандидатура председателя утверждалась губернатором. Губернская управа состоя­ ла из двух членов (их количество могло быть увеличено до шести с разрешения министра внутренних дел) и председателя, кандидатура которого утверждалась данным министром; управа выбиралась на три года, ее функции — текущее управление, представление интересов земства, созыв земских собраний, рассмотрение жалоб на уездные управы.

Городовое положение 1870 г. установило следующую систему го­ родского самоуправления: городское избирательное собрание, про­ водилось каждые три года для избрания гласных; городская дума яв­ лялась распорядительным органом; городская управа — исполни­ тельным органом. Городская дума состояла из председателя — го­ родского головы, гласных, а также председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства. Все члены управы из­ бирались думой. Городской голова (он же и председатель управы) ут­ верждался в губернских городах министром внутренних дел, в про­ чих городах — губернатором, а губернские головы двух столиц — им­ ператором.

700 Глава 39. Краткий обзор становления и развития местного самоуправления в РФ

Государственный надзор за земскими учреждениями осуществля­ ли губернаторы. Специальным органом административного надзора было губернское по земским и городским делам присутствие. В него входили предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, предсе­ датель губернской земской управы, городской голова губернского го­ рода, а также один член по выбору губернского земского собрания из числа гласных. У губернатора были важные права: ряд актов само­ управления надо было с ним согласовывать; кроме того, он имел пра­ во опротестования актов по мотивам незаконности и нецелесообраз­ ности в указанное присутствие. В свою очередь земство могло обжа­ ловать решение присутствия в Правительствующий Сенат.

На уровне волости и отдельных сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления. Жители деревни составляли сельское общество, его органами были сельский сход и староста. Сход решал дела прежде всего хозяйственные, связанные с владением зем­ лей, разделом земель в семьях и др. На сходе выбирались сельские должностные лица (сельский староста, сборщик податей, смотритель хлебных магазинов, сельский писарь и др.), раскладывались повин­ ности и сборы.

Волость представляла собой административную единицу, состоя­ ла из земель одного или нескольких сельских обществ. В среднем на волость приходилось 20 тыс. человек. Органами волостного управле­ ния были волостной сход, волостное правление, волостной старши­ на, волостной писарь, сотские, десятские и другие должностные лица. Сход состоял из крестьян, избиравшихся от каждого сельского общества, по одному от десяти дворов. Волостное правление, состо­ явшее из волостного старшины и сельских старост всех обществ, было совещательным органом при волостном старшине. Сотские и десят­ ские — чины полиции. Волостной старшина был исполнительным органом всех вышестоящих властей. Органом надзора за крестьян­ скими учреждениями являлся земский начальник. Его назначал ми­ нистр внутренних дел по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворянства. Земский начальник утверждал волостного старшину, отстранял от должности всех сельских и воло­ стных должностных лиц, имел право ареста крестьян за неисполне­ ние его законных требований до трех дней и наложения штрафа, в от­ ношении должностных лиц сельского и волостного управления — право ареста на срок до семи дней и наложения штрафа.

Несмотря на то что влияние государственной администрации на земское самоуправление было довольно чувствительным, все-таки