Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_2

§ 3. Внутренняя организация представительных органов субъектов РФ 671

рядка в зале и т.д.; может сделать замечание депутату, отклонившему­ ся от повестки дня, использующему некорректные выражения и т.д.; но он не имеет права комментировать выступления, при необходимо­ сти своего выступления передает функции председательствующего своему заместителю до конца заседания.

Комитеты и постоянные комиссии создаются из депутатов данного представительного органа. Виды и число комитетов и комиссий, чис­ ленность входящих в них депутатов полностью зависят от решения представительного органа. Обычно он обязывает войти в состав ко­ митетов и комиссий всех депутатов парламента, за исключением председателя и заместителей председателя. Как правило, депутат яв­ ляется членом одного комитета, хотя в некоторых субъектах допуска­ ется в виде исключения и вхождение едва комитета. Наряду с вхожде­ нием в комитет зачастую разрешается включение депутата в постоян­ ную комиссию представительного органа. По оперативным и специ­ альным вопросам могут создаваться временные комиссии (в том числе для проведения депутатского расследования).

Депутатскими объединениями в представительных органах власти субъектов РФ являются депутатские группы и фракции. Они создают­ ся по инициативе самих депутатов. Поскольку в перспективе не менее половины депутатов региональных парламентов будут избираться по партийным спискам, превалирующими, надо полагать, станут фрак­ ции как объединения депутатов, избранных от соответствующих по­ литических партий. Депутатские объединения призваны объединить усилия и действия депутатов во имя интересов какой-то партии либо общественной идеи. Они координируют деятельность депутатов, вы­ рабатывают согласованную позицию по обсуждаемым вопросам. Кроме того, депутатские объединения стараются влиять на решение кадровых вопросов в парламенте, в том числе на избрание его предсе­ дателя, заместителей председателя, руководителей и членов комите­ тов и комиссий.

Ключевым направлением деятельности представительного органа власти субъекта РФ является законодательный процесс. Как и в любом ином законодательном органе, здесь он начинается с осуществления права законодательной инициативы.

Федеральный закон от6 октября 1999 г. (ст. 6) предусматривает, что право законодательной инициативы в законодательном (представи­ тельном) органе государственной власти субъекта РФ принадлежит

депутатам, высшему должностному лицу субъекта, представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено

672 Глава 36. Законодательные органы государственной власти субъектов РФ

иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, про­ живающим на территории данного субъекта. В последнем случае под­ разумеваются, конечно, не отдельные граждане, а их группы не менее численности, определенной законом субъекта (речь идет о народной правотворческой инициативе). В некоторых субъектах правом зако­ нодательной инициативы дополнительно наделены: суды (с указани­ ем «по предметам своего ведения» или без такого ограничения) — конституционные (уставные) суды, высшие суды общей юрисдикции и арбитражные суды, действующие на территории субъекта; прокурор субъекта; избирательная комиссия субъекта; уполномоченный по правам человека в субъекте; граждане в порядке осуществления на­ родной правотворческой инициативы.

Законопроекты, внесенные высшим должностным лицом субъек­ та, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта, другие за­ конопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта, рассматриваются законодательным орга­ ном субъекта по представлению высшего должностного лица субъек­ та либо при наличии заключения указанного лица. Срок для пред­ ставления такого заключения определяется самим субъектом в его конституции (уставе), но не может быть менее 20 календарных дней.

Порядок принятия законодательным (представительным) орга­ ном государственной власти субъекта РФ законов и иных норматив­ ных правовых актов мало чем отличается от аналогичной процедуры в других парламентах. Федеральный закон 1999 г. обусловил, что проект закона субъекта РФ рассматривается законодательным органом субъ­ екта не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклоне­ нии проекта закона, а также о принятии закона оформляется поста­ новлением органа.

На практике чаще применяется процедура трех чтений законо­ проекта. В первом чтении докладываются и обсуждаются основные позиции (положения) законопроекта. При совершенствовании зако­ нопроекта учитываются замечания и предложения, поступившие от депутатов и иных субъектов права законодательной инициативы, от общественных объединений, специалистов, граждан. Подготовка за­ конопроекта ко второму чтению состоит в детальном его обсуждении и голосовании за принятие по статьям, главам и в целом. Затем зако­ нопроект подготавливается к третьему чтению и в окончательном виде принимается или отклоняется.

Федеральный закон 1999 г. устанавливает (ст. 7), что конституция (устав) субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принимаются больший-

Г л а в а 37 ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Литература

Елисеев Б.П. Институт губернатора в России: традиции и современные ре­ альности. М., 1997; Игнатюк Н.А. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. М., 1999; Малиенко Э.В. Правовой статус органов исполнительной власти краев, областей Российской Федера­ ции: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999; МещеряковА.Н. Институт президент­ ства в республиках в составе Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2002; Синдянкин Н.Н. Институт высшего должностного лица субъек­ та Российской Федерации: понятие, структура, содержание (на примере Рес­ публики Мордовия): Дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Шумков Д.В. Система органов исполнительной власти республик — субъектов Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999.

§ 1. Общие положения

На основе Федерального закона от 6 октября 1999 г. (ст. 17, 18 и др.) система органов исполнительной власти субъекта РФ выглядит как совокупность следующих звеньев: высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государст­ венной власти субъекта); высший исполнительный орган государст­ венной власти субъекта; отраслевые исполнительные органы госу­ дарственной власти субъекта; территориальные исполнительные ор­ ганы государственной власти субъекта.

Если исходить строго из норм Федерального закона, высшее долж­ ностное лицо возглавляет высший коллегиальный орган исполнитель­ ной власти. Наделе это лицо является главой всей исполнительной вла­ сти субъекта как совокупности соответствующих органов. Вместо сложного словосочетания, применяемого в Законе, — «высшее долж­ ностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высше­ го исполнительного органа государственной власти субъекта Россий­ ской Федерации)» для удобства пользования мы употребляем слово­ сочетание: «высшее должностное лицо субъекта РФ», или «глава ис­ полнительной власти субъекта РФ*.

676 Глава 37. Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации

ком круге забот об экономическом и социальном благополучии субъ­ екта этому лицу лучше самому возглавлять правительство.

Поэтому Федеральный закон 1999 г. отказался от модели специ­ ального органа — главы субъекта. Конечно, словосочетание «высшее должностное лицо субъекта РФ» тоже говорит о его неординарном положении в системе всех органов власти субъекта, а не только ис­ полнительных. После принятия указанного Закона в большинстве субъектов РФ самостоятельная должность главы правительства была ликвидирована, правительством непосредственно руководит высшее должностное лицо субъекта. Ряд республик Российской Федерации проигнорировал установки Федерального закона 1999 г., там попрежнему (пока) есть должность главы республики (президента) и на­ ряду с ней должность председателя правительства (главы кабинета).

Еше раз подчеркнем: законодательство Российской Федерации и ее субъектов позволяет воспринимать высшее должностное лицо как представителя субъекта, руководителя высшего коллегиального орга­ на и вместе с тем всей системы исполнительной власти в субъекте.

Подходы к статусу отразились и в наименовании должности. Со­ гласно Федеральному закону 1999 г. (п. 6 ст. 18) наименование долж­ ности высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом его исторических, на­ циональных и иных традиций. Честно говоря, каких-то «традиций» в данном вопросе не просматривается, поскольку эта должность явля­ ется новой в организации управления субъектами РФ. Недостаточно быстро проявились некоторые тенденции в регулировании статуса высшего должностного лица субъекта, сказавшиеся и на наименова­ нии должности.

В целом субъекты РФ закрепили в своем законодательстве сле­ дующие наименования данной должности:

президент республики; глава республики;

председатель правительства; губернатор; г/шва администрации; мэр.

Пост президента учржден во многих республиках — Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкария и др. Отдельные республики применяют наименование «главареспублики». При обновлении своих конституций в последние годы республики, сохраняя пост президен­ та, главы, одновременно определили его с учетом положений Феде­

рального закона 1999 г. как высшее должностное лицо, возглавляю­ щее высший исполнительный орган власти. Однако отражение роли этого лица как гдавы государства, гаранта Конституции, прав и сво­ бод граждан в Констиуциях ряда республик все-таки ощущается. К примеру, в Конституции Удмуртской Республики (в ред. 2002 г.) го­ ворится, что Президент выступает гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает законность и правопо­ рядок. По обновленной в 2002 г. Конституции Республики Башкорто­ стан (ст. 82, 91) ее Президент является главой Республики, а также высшим должностным лицом, возглавляет Правительство. Нов Кон­ ституции предусмотрен и пост Премьер-Министра Правительства, назначаемого Президентом с согласия Государственного Собрания Республики (п. 4 ст. 87). По обновленной в 2002 г. Конституции Рес­ публики Саха (Якутия) ее Президент является главой Республики, высшим должностным лицом, возглавляет исполнительную власть в республике (ст. 65). Но есть Правительство (ст. 79), которое возглав­ ляет Председатель, назначаемый на должность Президентом с согла­ сия Государственного Собрания Республики (п. 7 ст. 70).

Отдельные республики либо вообще не вводили поста президента, либо отказались от него. Однако они не отказывались от должностно­ го лица с высоким статусом. Таким лицом стал председатель прави­ тельства республики, избираемый населением путем прямых выборов.

По статусу и характеру полномочий Председатель Правительства мало чем отличается от президентов и глав республик. Примером мо­ жет служить Республика Тыва. По Конституции 2001 г. (ст. 109— 110) в Республике устанавливается система органов исполнительной власти во главе с Правительством, возглавляемым Председателем, который является высшим должностным лицом Республики, избирается пу­ тем прямых выборов сроком на пять лет.

Субъекты РФ — территориально-государственные образования (края, области) и национально-государственные образования (авто­ номная область, автономный округ) — не используют для должности своего высшего лица наименование «президент». На первом этапе, по­ скольку президентскими указами для этих субъектов вводился исполнительный орган — администрация, ее руководитель стал име­ новаться «глава администрации». Когда руководитель стал избираться путем прямых выборов, его стали именовать губернатором. В настоя­ щее время чаще используется наименование «губернатор», в ряде субъ­ ектов сохраняется наименование «глава администрации». В Санкт-Пе­ тербурге сначала была должность мэра, теперь — губернатора.

В единственном субъекте РФ — г. Москве глава исполнительной власти именуется мэром.

678 Глава 37. Органы исполнительной масти субъекта Российской Федерации

2. Порядок замещения должности

До последнего времени Федеральный закон 1999 г. гласил, что ука­ занное лицо избирается гражданами РФ, проживающими на террито­ рии субъекта РФ, путем прямых выборов. Правда, в Законе также го­ ворилось — за исключением случаев, когда на день вступления в силу настоящего Федерального закона конституцией (уставом) субъекта РФ предусмотрено наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица путем избрания его специально созываемым соб­ ранием представителей. Последняя норма была ориентирована в ос­ новном на Дагестан, где глава субъекта избирался специально созы­ ваемым Конституционным Собранием. Однако когда в Дагестане уч­ редили пост Президента, избираемого населением, эта норма стала вообще отвлеченной.

Как уже говорилось, по Федеральному закону 1999 г. (в ред. 2004 г.) кандидатура на пост высшего должностного лица субъекта РФ предлагается Президентом РФ, и гражданин Российской Федерации решением законодательного (представительного) органа государст­ венной власти субъекта наделяется полномочиями высшего должност­ ного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта).

Когда Президент РФ выступил с идеей нового порядка замещения должности главы исполнительной власти, он говорил об избрании этого лица органом законодательной власти субъекта РФ. Логично, что избрание предполагает альтернативные кандидатуры, дискуссии, учет мнения меньшинства, оппозиции и т.д. В силу этих соображений вариант избрания многими был поддержан, в том числе и автором этих строк. Еще в 1996 г. в Конституционном Суде РФ был оспорен ус­ тав Алтайского края по ряду позиций, также и в связи с тем, что он предусматривал избрание губернатора края Законодательным Собра­ нием края. Мы отстаивали возможность такого замещения должно­ сти. Однако Конституционный Суд тогда выступил за прямые выбо­ ры главы исполнительной власти субъекта. Естественно, вариант из­ брания возник в 2004 г., не было оснований его отвергать.

Однако при опубликовании проекта поправок в Закон появилась приведенная выше формулировка — «наделяется полномочиями». Она вызвала непонимание и единодушную справедливую критику как практиков, в том числе депутатов Государственной Думы, так и ученых. Формулировка непонятна и юридически весьма ущербна. Это даже не утверждение в должности, что было бы по крайней мере понятно. «Наделение полномочиями» делает соответствующее лицо весьма зависимым от тех, кто вручил ему мандат, особенно — как вид­ но по тексту Закона и будет показано позже — от Президента РФ.

Закон установил определенный порядок представления кандида- 1рв на должность главы исполнительной власти субъекта РФ. Нормы Закона развиты в Положении о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего ис­ полнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 27 декабря

2004 г.

По Положению, кандидатуры представляются Президенту РФ Ру­ ководителем его Администрации. В свою очередь предложения по кандидатурам вносятся Руководителю Администрации Президента РФ полномочным представителем Президента в соответствующем федеральном округе. При внесении предложений по кандидатурам учитываются их авторитет и деловая репутация, опыт публичной (го­ сударственной и общественной) деятельности, а также результаты предварительных консультаций с общественными объединениями соответствующего субъекта РФ. Руководителю Администрации Пре­ зидента вносятся одновременно предложения не менее чем по двум кандидатурам на данную должность. Указанные предложения вно­ сятся не позднее чем за 90 дней до дня истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта, а в случае досрочного прекра­ щения его полномочий— в течение 10 дней. Руководитель Админист­ рации Президента рассматривает предложения по кандидатурам, проводит необходимые консультации и представляет кандидатуры и соответствующие документы Президенту. В случае отклонения Пре­ зидентом представленных кандидатур новые кандидатуры представ­ ляются Руководителем Администрации Президента в установленные Президентом сроки, обеспечивающие соблюдение норм федерально­ го законодательства. Должностные лица Администрации Президен­ та, подготавливающие и вносящие предложения по кандидатурам, несут ответственность за обоснованность предложений, объектив­ ность и достоверность информационных и иных справочных мате­ риалов, а также материалов, характеризующих указанные кандидату­ ры. Не поддерживаются и не представляются Президенту кандидату­ ры, которые не могут быть приняты на государственную гражданскую службу Российской Федерации по основаниям, установленным феде­ ральным законодательством. К предложению по кандидатуре прила­ гаются: копия декларации о доходах кандидата и имуществе, принад­ лежащем ему на праве собственности, с отметкой соответствующего налогового органа о принятии декларации на рассмотрение; справка о результатах предварительных консультаций по предлагаемой кан­ дидатуре; информационные и иные справочные материалы; заявле­

680 Глава 37. Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации

ние гражданина о согласии на рассмотрение его кандидатуры с обяза­ тельством в случае наделения его полномочиями высшего должност­ ного лица субъекта РФ прекратить деятельность, несовместимую в соответствии с федеральным законодательством со статусом этой должности.

В Положении предусмотрено, что оно не применяется в отноше­ нии высшего должностного лица субъекта РФ, поставившего перед Президентом вопрос о доверии и досрочном сложении своих полно­ мочий (кроме требований о декларации и имуществе, а также сопро­ водительных документах). Тем самым действующие главы исполни­ тельной власти могут воспользоваться шансом, когда их кандидатуры будут рассматриваться без конкурентов, многочисленных консульта­ ций и т.д. (по крайней мере, на первом этапе).

Согласно Закону (п. 3 ст. 18) высшим должностным лицом субъек­ та РФ может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет. Он не может быть одновременно депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации, судьей, замещать иные государст­ венные должности Российской Федерации, государственные долж­ ности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта РФ или государственные должности государст­ венной службы субъекта, а также выборные муниципальные должно­ сти и муниципальные должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподава­ тельской, научной и иной творческой деятельности, есду иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Гражданин Российской Федерации может быть наделен полномо­ чиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя выс­ шего исполнительного органа государственной власти субъекта) на срок не более пяти лет. Напомним, что ранее это лицо могло занимать свой пост не более двух сроков подряд. Теперь это ограничение ис­ ключено из Закона.

Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ прекраща­ ются досрочно в случаях (ст. 19 Закона):

а) его смерти; б) отрешения его от должности Президентом в связи с выражени­

ем ему недоверия законодательным (представительным) органом го­ сударственной власти субъекта РФ;

в) отставки по собственному желанию; г) отрешения от должности Президентом в связи с утратой дове­

рия Президента, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом;