Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_2

8 1. Сущность и основы организации местного самоуправления на соврем, этапе 711

Расшифровывая это определение, выделим следующие ключевые моменты местного самоуправления:

1) элемент конституционного строя Российской Федерации. На­ личие местного самоуправления — один из ключевых устоев органи­ зации всех политических общественных отношений в России. Поэто­ му положение о том, что «в Российской Федерации признается и га­ рантируется местное самоуправление*, расположено в гл. 1 Консти­ туции РФ, посвященной основам конституционного строя;

2)одна из форм публичной власти народа в Российской Федерации.

Вст. 3 Конституции РФ, закрепляющей принцип народовластия, го­ ворится, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а так­ же через органы государственной власти и органы местного само­ управления;

3)право народа решать под свою ответственность вопросы местно­ го значения, т.е. тс вопросы, которые важны для территории прожива­ ния соответствующего населения. Кроме того, надо признать и право населения посредством институтов местного самоуправления выска­ зывать свое мнение по вопросам жизни больших по размерам террито­ рий, в состав которых входят муниципальные образования, а также в целом жизни государства. Это мнение надлежит учитывать, когда го­ товятся и принимаются соответствующие государственные решения;

4)сочетание правления населения непосредственно, а также образо­ ванных им органов. Местного самоуправления нет, если само населе­ ние не участвует в осуществлении его задач, в решении вопросов ме­ стного значения. Однако местное самоуправление нельзя сводить только к институтам непосредственной демократии. С помощью этих институтов население формирует выборные органы местного само­ управления (а они, в свою очередь, могут образовать иные органы ме­ стного самоуправления), которые действуют в его интересах и реша­ ют вопросы местного значения;

5)местное самоуправление отделено от государственной власти.

Всю власть народа в Российской Федерации характеризует категория «публичная власть*. Она делится на такие разновидности (направле­ ния), как государственная власть, общественная власть и власть мест­ ного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление существует наряду с государственной властью. Причем в ст. 12 Кон­ ституции РФ отражено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, т.е. оно самостоятельно в гражданском обществе, независимо от политических партий, иных общественных объединений и т.д. Специальный аспект — самостоятельность в отно­ шениях с органами государственной власти. По Конституции

(ст. 12) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

6) организация, основанная на конституционном праве граждани­ на на осуществление местного самоуправления. Это право является од­ новременно индивидуальным и коллективным. Конституция РФ (ст. 130) и Федеральный закон 2003 г. (ст. 3) гласят, что граждане Рос­ сийской Федерации осуществляют местное самоуправление посред­ ством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через вы­ борные и иные органы местного самоуправления. Реализовать данное право гражданин может лично. Вместе с тем очевидно, что результаты чаще всего достигаются коллективными усилиями. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независи­ мо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущест­ венного и должностного положения, отношения к религии, убежде­ ний, принадлежности к общественным объединениям.

Закон гласит, что иностранные граждане, постоянно или преиму­ щественно проживающие на территории муниципального образова­ ния, обладают при осуществлении местного самоуправления права­ ми в соответствии с международными договорами Российской Феде­ рации и федеральными законами. Это означает, что иностранцу мо­ жет быть дано право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, использовать иные возможности, если: а) Россия заключила договор с другим государством и отразила в нем ссгответствующие положения; б) затем закон отразил права иностранцев по участию в осуществлении местного самоуправления; в) иностранец постоянно или преимущественно проживает на территории того му­ ниципального образования, в котором он хотел бы реализовать свои интересы.

2. Взаимоотношения местного самоуправления с государством

Государство не руководит местным самоуправлением, если под ру­ ководством понимаются: а) формирование местного самоуправле­ ния; б) дача ему директивных указаний; в) повседневный контроль и опека деятельности; г) отмена актов. Ничего этого государство в от­ ношении местного самоуправления в России не делает.

Вместе с тем самостоятельность местного самоуправления и отде­ ление его органов от органов государственной власти не дают основа­ ний для вывода о независимости местного самоуправления от государ­ ства. Взаимоотношения местного самоуправления и государства строятся на следующих основополагающих моментах.

8 I. Сущность и основы организации местного самоуправления на соврем, этапе 713

Во-первых, государство в Конституции и законах провозглашает существование местного самоуправления, его самостоятельность и вместе с тем подробно регулирует организацию местного самоуправле­ ния. Самостоятельность местного самоуправления имеет место в рамках государственных законов. Право местного самоуправления урегулировать свою деятельность в собственных уставах и иных нор­ мативных правовых актах также гарантируется государством. А сами такие акты не могут выходить за границы дозволенного.

Во-вторых, государство может не только разграничить сферы ве­ дения свои и местного самоуправления, но и подключить местное са­ моуправление к реализации государственных функций. В таком случае органы местного самоуправления выступают уже от имени государст­ ва и участвуют в осуществлении государственной власти — отсюда и двойственная природа местного самоуправления как общественной и государственной власти одновременно. Эта особенность взаимоотно­ шений отражена в ч. 2 ст. 132 Конституции: «Органы местного само­ управления могут наделяться законом отдельными государственны­ ми полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полно­ мочий подконтрольна государству».

В-третьих, государство призвано оказывать поддержку местному самоуправлению. Установленное Конституцией РФ отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти следует понимать лишь в одном плане — в интересах обеспечения самостоя­ тельности местного самоуправления. Однако отсюда не следует, что государство и его органы могут сказать местному самоуправлению, ты свободно, от нас независимо, а потому плыви как хочешь. Без помо­ щи государства местное самоуправление не в состоянии справиться со своими задачами.

Государственная поддержка местного самоуправления осуществ­ ляется в таких главных направлениях:

наполнение финансовыми средствами местных бюджетов за счет отчислений из государственного бюджета; компенсация дополни­ тельных расходов, возникших в результате решений, принятых орга­ нами государственной власти; предоставление дотаций, субвенций и иных форм финансовой помощи;

поддержка повседневной деятельности местного самоуправления; организация совместных проектов с органами местного само­

управления, муниципальными образованиями; принятие на себя тех задач, решение которых непосильно или за­

труднительно для местного самоуправления, но напрямую связано с

714 Глава 40. Основы местного самоуправления в РФ

его интересами (энергетика, коммунальное обслуживание, дороги, связь и т.д );

защита интересов местного самоуправления, в том числе при по­ пытках ограничить его права;

обеспечение местному самоуправлению права на судебную защи­ ту его интересов;

обобщение и распространение передового опыта местного само­ управления.

В-четвертых, государство и его органы имеют право контроля за соблюдением в деятельности местного самоуправления интересов госу­ дарства и норм законодательства.

Вторая часть этого тезиса более понятна — местное самоуправле­ ние обязано соблюдать законы государства, есть органы, которые за этим осуществляют контроль и надзор, и они добиваются, чтобы ме­ стное самоуправление соблюдало это условие. Федеральный закон 2003 г. гласит, что местное самоуправление несет ответственность перед государством за соблюдение законодательства, а противореча­ щие закону акты местного самоуправления подлежат отмене.

Первая часть тезиса — контроль за соблюдением в деятельности местного самоуправления интересов государства — требует поясне­ ний. К сожалению, порой самостоятельность местного самоуправле­ ния гипертрофируют настолько, что оно, существуя в государстве, трактуется как неподвластная ему субстанция. Такого быть не может.

Государство вправе контролировать деяте/1ьность местного само­ управления с позиций не только законности, но и соблюдения государст­ венных интересов, если даже формального нарушения закона нет на­ лицо. Конечно, при этом возникает так называемый фактор целесо­ образности, например, орган местного самоуправления вправе на­ править финансовые средства на одни цели, а государственный орган видит другой путь их использования. Возникает опасность мелкой и постоянной опеки местного самоуправления со стороны государст­ венных органов. Однако это предполагает не отказ от права государ­ ства требовать учета общегосударственных интересов в местном са­ моуправлении, а правовое уточнение круга вопросов, в которых про­ являются государственные интересы (финансы, территориальные из­ менения, общественный порядок, права граждан и т.д.), порядка согласования проектов решений органов местного самоуправления с государственными органами, механизмов разрешения конфликта.

В-пятых, у государства нет права на административную отмену ак­ тов местного самоуправления. Любой спор о законности соответст­ вующего акта местного самоуправления разрешается в судебном по­

8 1. Сущность и основы организации местного самоуправления на соврем, этапе 715

рядке, если предварительные консультации и согласования не приве­ ли к его отмене самим органом, издавшим соответствующий акт. Для некоторых видов актов местного самоуправления иной путь призна­ ния их недействительными, кроме судебного, вообще невозможен, например для решения местного референдума.

3. Территориальная организация местного самоуправления

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в территориальных единицах, именуемых му­ ниципальными образованиями. В соответствии с Законом муниципаль­ ным образованием являются: 1) городское поселение; 2) сельское по­ селение; 3) муниципальный район; 4) городской округ; 5) внутриго­ родская территория города федерального значения.

Федеральный закон 2003 г. устанавливает так называемую двух­ уровневую систему местного самоуправления. Однако наличие уровней не обусловлено подчинением одного другому — подчинение вообще не предусмотрено для отношений в местном самоуправлении. Выделе­ ние уровней связано с другим фактором — тот из них, который счита­ ется более высоким, может наделяться отдельными государственными полномочиями. Поэтому лучше называть уровни местного само­ управления не низший и высший, а первый и второй.

Первый уровень местного самоуправления, если идти «снизу вверх», представлен следующими муниципальными образованиями: сельское поселение; городское поселение; внутригородская террито­ рия города федерального значения.

Сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, ху­ торов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в ко­ торых местное самоуправление осуществляется населением непо­ средственно и (или) через выборные и иные органы местного само­ управления.

Городское поселение — город или поселок с прилегающей террито­ рией (в составе городского поселения также могут находиться сель­ ские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с Федеральным законом 2003 г. и законами субъектов РФ), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного са­ моуправления.

Внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой мест­ ное самоуправление осуществляется населением непосредственно и

(или) через выборные и иные органы местного самоуправления. На­ помним, что городами федерального значения являются Москва и Санкт-Петербург; следовательно, для других городов, имеющих внут­ реннее деление на районы или округа, местное самоуправление по новому Закону не предусмотрено.

Сельскому поселению, городскому поселению, внутригородской территории города федерального значения как муниципальным об­ разованиям не могут передаваться отдельные государственные пол­ номочия.

Второй, более высокий уровень местного самоуправления пред­ ставлен такими муниципальными образованиями, как муниципаль­ ный район, городской округ.

Муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в гра­ ницах которой местное самоуправление осуществляется в целях ре­ шения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного само­ управления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Городской округ — городское поселение, не входящее в состав му­ ниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и во­ просов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передавае­ мые органам местного самоуправления федеральными законами и за­ конами субъектов РФ.

Как видим, муниципальным районам и городским округам могут передаваться отдельные государственные полномочия. Муниципаль­ ный район является единственным видом муниципальных образова­ ний, в состав которого входят другие муниципальные образования — сельские поселения и городские поселения. Помимо этого в состав муниципального района входит вместе с поселениями и так называе­ мая межселенная территория — территория, находящаяся вне границ поселений.

Границы территорий муниципальных образований устанавливают­ ся и изменяются законами субъектов РФ. При этом соблюдается ряд правил, установленных Федеральным законом 2003 г. В частности, вся территория субъекта РФ, за исключением территорий с низкой плот­ ностью населения, разграничивается между поселениями — т.е. пер­

§ 1. Сущность и основы организации местного самоуправления на соврем, этапе 717

вым уровнем муниципальных образований, которые, в свою очередь, входят в состав муниципальных районов (таким образом, за пределами муниципальных районов остаются только городские округа).

Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего поль­ зования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для раз­ вития поселения; при этом в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские на­ селенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. А в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — бо­ лее 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколь­ ко сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населе­ ния — менее 3000 человек каждый). Отдельные исключения допусти­ мы и устанавливаются законом субъекта РФ.

Размеры территории поселения устанавливаются с учетом числен­ ности его населения. При определении границ сельского поселения как муниципального образования учитывается так называемый фак­ тор пешеходной доступности — если в него входят несколько насе­ ленных пунктов, надо, чтобы любой житель мог добраться до админи­ стративного центра сельского поселения и обратно в течение рабоче­ го дня. Для муниципального района Закон ввел критерий транспорт­ ной доступности — до административного центра района и обратно житель любого поселения должен «обернуться» в течение рабочего дня.

Городской округ как муниципальное образование создается зако­ ном субъекта РФ путем преобразования в данную муниципальную единицу городского поселения или муниципального района. Усло­ вие — наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения орга­ нами местного самоуправления городского поселения вопросов ме­ стного значения городского округа и осуществления отдельных госу­ дарственных полномочий, переданных указанным органам феде­ ральными законами и законами субъектов РФ.

Изменение границ, а также преобразование муниципальных об­ разований (объединение, разделение, изменение статуса городского

поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа) осуществляются законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного само­ управления, органов государственной власти субъектов РФ, феде­ ральных органов государственной власти. Для определенных видов реформирования требуется согласие населения, выраженное путем голосования либо на сходах граждан, или мнение населения может выражать соответствующий представительный орган муниципально­ го образования.

Муниципальные образования в соответствии с федеральным за­ конодательством и геральдическими правилами вправе устанавли­ вать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Официаль­ ные символы и порядок их использования устанавливаются уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми ак­ тами представительных органов муниципальных образований.

§ 2. Компетенция муниципальных образований

Компетенция муниципальных образований раскрывается в двух взаимосвязанных понятиях — предметы ведения и полномочия. Предметы ведения — это сферы общественной жизни, в которых дей­ ствуют местное самоуправление и его органы. Полномочия — это пра­ ва и обязанности местного самоуправления и его органов псьреализации своих функций.

Компетенция муниципальных образований раскрывается в Кон­ ституции РФ и федеральном законодательстве через категорию «во­ просы местного значения». Федеральный закон 2003 г. определяет их как «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соот­ ветствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Феде­ ральным законом осуществляется населением и (или) органами мест­ ного самоуправления самостоятельно».

Исходя из этого, основу выделения категории «вопросы местного значения» следует видеть не в их обособленности от вопросов уровня субъекта РФ или Федерации в целом. Чаще всего наблюдается обрат­ ное — вопросы местного значения являются продолжением вопросов государственного значения. Критерии для выделения вопросов мест­ ного значения таковы: а) важность именно для данной территории и жизнеобеспечения ее населения; б) самостоятельность населения или органов местного самоуправления в решении данных вопросов.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах ор­ ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» вы­ деляет вопросы местного значения для поселений (т.е. единые для сельских и городских поселений), для муниципального района и го­ родского округа. Фактически по тексту Закона очень часто использу­ ются одинаковые формулировки для обозначения вопросов местного значения муниципальных образований. Й это не случайно, посколь­ ку местное самоуправление в принципе занимается одними и теми же проблемами на всех уровнях. Другое дело, что объем вопросов может быть разным.

Приводим обобщенный перечень вопросов местного значения, отнесенных к ведению большинства муниципальных образований:

формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципаль­ ного образования и контроль за исполнением данного бюджета;

установление, изменение и отмена местных налогов и сборов му­ ниципального образования;

владение, пользование и распоряжение имуществом, находящим­ ся в муниципальной собственности;

организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

содержание и строительство автомобильных дорог общего пользо­ вания, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в гра­ ницах муниципального образования, за исключением автомобиль­ ных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инже­ нерных сооружений федерального и регионального значения;

создание условий для предоставления транспортных услуг населе­ нию и организация транспортного обслуживания населения;

участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычай­ ных ситуаций;

создание условий для обеспечения населения услугами связи, об­ щественного питания, торговли и бытового обслуживания;

организация или содействие организации образования насе­ ления;

организация библиотечного обслуживания населения; создание условий для организации досуга и обеспечения населе­

ния услугами организаций культуры; охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников

истории и культуры) местного (муниципального) значения, располо­ женных в границах муниципального образования;

организация или содействие организации медицинского обслу­ живания населения;

обеспечение условий для развития массовой физической культу­ ры и спорта;

создание условий для массового отдыха населения и организация обустройства мест массового отдыха;

организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация благоустройства и озеленения территории, исполь­

зования и охраны лесов; планирование застройки территории, территориальное зонирова­

ние земель, установление правил землепользования и застройки тер­ ритории муниципального образования, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление контроля за использованием земель;

организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. Вопросы местного значения при их общности для муниципаль­

ных образований имеют свои особенности для того или иного уровня. На более высоком уровне предполагаются организационные задачи в интересах всей территории и-нижестоящих муниципальных образо­ ваний, это учитывается и в формулировании вопросов местного зна­ чения, и в их закреплении за соответствующим уровнем. Покажем это на примерах соотношения вопросов местного значения муниципаль­ ного района и поселений (т.е. единиц, входящих в район).

Каждый уровень местного самоуправления составляет и прини­ мает свой бюджет. Вместе с тем к ведению муниципального района отнесено выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселе­ ний, входящих в его состав, за счет средств бюджета муниципального района.

К ведению муниципального района отнесена организация элек­ тро- и газоснабжения поселений, а непосредственно обслуживание населения этими и другими ресурсами является задачей поселений.

Обеспечение малоимущих жилищем и обслуживание жилищного фонда — сфера деятельности поселений, в числе вопросов местного значения районов это не названо.

К ведению муниципальных районов отнесена организация пре­ доставления общедоступного и бесплатного начального общего, ос­ новного общего, среднего (полного) общего образования по основ­ ным общеобразовательным программам, за исключением полномо­ чий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отне­ сенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на террито­ рии муниципального района, а также организация отдыха детей в ка­