Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_2

8 1. Краткая история формирования системы местных органов масти в России 651

представительной власти (собрания, думы и т.п.) в составе 15—50 де­ путатов, работающих на постоянной основе. До избрания и начала работы новых органов представительной власти и местного само­ управления исполнительно-распорядительные функции, закреплен­ ные законодательством Российской Федерации за Советами, осуще­ ствляются администрацией субъекта; бюджеты утверждаются Сове­ тами с согласия главы администрации соответствующего субъекта РФ; местные бюджеты утверждаются с согласия местной админист­ рации. В Указе говорилось, что деятельность районных в городах, го­ родских в районах, поселковых, сельских Советов народных депута­ тов прекращается, их функции выполняет местная администрация.

В случае самороспуска Совета или невозможности выполнения Советом своих полномочий ввиду отсутствия необходимого кворума функции органа представительной власти временно осуществляет со­ ответствующая администрация.

22 октября 1993 г. издан Указ Президента РФ «Об основных нача­ лах организации государственной власти в субъектах Российской Фе­ дерации». Указом было утверждено Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, ав­ тономных округов Российской Федерации на период поэтапной кон­ ституционной реформы. Закон о краевом, областном Совете и крае­ вой, областной администрации, другие законодательные акты приме­ нялись в части, не противоречащей Указу, а выборы в представитель­ ные (законодательные) органы государственной власти указанных единиц намечались на период с декабря 1993 г. по март 1994 г.

Поданному Указу представительный (законодательный) орган го­ сударственной власти субъекта РФ избирался в составе не более 50 де­ путатов (представителей), т.е. нижняя планка была отменена. Наиме­ нование органа и количество его депутатов (представителей), вклю­ чая работающих на штатной оплачиваемой основе, определялись субъектом РФ самостоятельно с учетом исторических, национальных и других условий и традиций (Указ от 22 декабря 1993 г. дополнил нор­ му — на штатной основе работает не более двух пятых от общего числа депутатов). Орган избирается сроком на два года.

К ведению представительного органа было отнесено правовое (за­ конодательное) регулирование общественных отношений в пределах его полномочий. Но акты подписывал и обнародовал глава админист­ рации (правительства) субъекта. Представительный орган рассматри­ вал и утверждал бюджет субъекта РФ по представлению администра­ ции (правительства) субъекта, осуществлял контроль за исполнением

652 Глава 35. Становление системы органов государственной власти субъектов РФ

принятых ими правовых (законодательных) актов, исполнением бюджета и распоряжением (отчуждением) имуществом, относящим­ ся к собственности субъекта РФ.

Органом исполнительной власти в крае, области, городе феде­ рального значения, автономной области, автономном округе явля­ лась их администрация (правительство). Руководство ее деятель­ ностью осуществлял глава соответствующей администрации (прави­ тельства). Наименование органа (администрация, правительство и т.п.) и его главы устанавливалось с учетом исторических, нацио­ нальных и других условий и традиций представительным органом субъекта РФ. Состав администрации (правительства) формировался главой.

Президент РФ продолжает усиливать свои позиции в направлении исполнительной власти субъектов РФ. В этих целях принимается Указ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы ис­ полнительной власти в Российской Федерации». Впредь до принятия федеральных законов и законов субъектов РФ, определяющих меха­ низм реализации ст. 77 новой Конституции РФ, необходимо устано­ вить принципы и порядок формирования органов государственной власти субъектов РФ. В Указе говорилось, что главы исполнительной власти субъектов независимо от того, назначены они или избраны, обладают всеми полномочиями, установленными соответствующими нормативными актами, и в равной степени несут ответственность за реализацию этих полномочий.

По Указу назначение на должность и освобождение от должности глав администраций краев, областей, городов федерального значе­ ния, автономной области, автономных округов, применение к ним мер дисциплинарной ответственности производится указами Прези­ дента по представлению Председателя Правительства.

Вопрос о назначении выборов главы администрации края, облас­ ти и т.д. Президент оставил за собой, пока иной порядок не будет уста­ новлен федеральным законодательством.

Указом было утверждено Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, авто­ номного округа Российской Федерации. В нем определено, что глава администрации является высшим должностным лицом края, облас­ ти, города федерального значения, автономной области, автономного округа и руководит органами исполнительной власти данного субъ­ екта РФ. Он должен был взаимодействовать с представительным ор­ ганом власти субъекта.

Глава адмнистрации формировал органы исполнительной власти субъекта, назначал на должность и освобождал от должности глав

§ 2. Современная система органов государственной власти субъектов РФ 653

администраций городов и районов, а также решал вопросы примене­ ния к ним мер дисциплинарной ответственности, если в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, они не были отнесены к органам местного самоуправления.

У главы администрации были немалые гарантии деятельности и статуса. Но ключевым оставалось правило о подчинении Президенту РФ. Многие главы хотели большей самостоятельности и связывали ее с прямым избранием населением. Постепенно Президент все же раз­ решал прямые выборы глав администраций краев, областей и т.д., тем более что главы других субъектов — президенты республик избира­ лись населением по решению самих республик, официального согла­ сия Президента для этого не требовалось.

В1995—1996 гг. с согласия Президента прямые выборы глав адми­ нистраций (губернаторов) прошли во многих субъектах РФ. В 1996 г. вопрос о прямых выборах нашел разрешение в постановлении Кон­ ституционного Суда РФ в связи с оценкой ряда положений Устава Ал­ тайского края. В Уставе, в частности, предусматривались выборы гла­ вы администрации края Законодательным собранием края. Консти­ туционный Суд высказался в пользу прямых выборов населением. Прямые выборы стали общим правилом и были отражены в Феде­ ральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организа­ ции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

§ 2. Современная система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ее нормативные правовые основы, общие требования к организации и деятельности

Литература

Государственная власть и местное самоуправление в Москве: Учеб, посо­ бие/Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001; Гошуляк В.В. Система органов государ­ ственной власти в субъектах Российской Федерации. М., 1999; Дроздова А.М. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации СевероКавказского региона (сравнительно-правовое исследование). СПб., 2001; Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации. Срав­ нительное исследование законодательства и судебной практики. Норматив­ ные акты/Отв. ред. М.А. Митюков. М., 1999; КряжковВ.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практи­ ка). М., 1999; Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законода­ тельной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М., 2000; Малый А.Ф. Органы государственной власти области: проблемы органи­ зации. Архангельск, 1999; Овсепян Ж.И. Становление конституционных и ус­

654 Глава 35. Становление системы органов государственной власти субъектов РФ

тавных судов в субъектах Российской Федерации (1990—2000 гг.). М., 2001; Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). Иркутск, 1999.

Конституция РФ содержит немного положений об органах госу­ дарственной власти субъектов РФ, но они являются ключевыми.

Во-первых, в субъектах РФ есть своя государственная власть и

формируется она субъектами. В соответствии с ч. 2 ст. 11: «Государст­ венную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют об­ разуемые ими органы государственной власти». К государственной власти субъектов должен применяться принцип разделения властей, что вытекает из ст. 10 Конституции РФ.

Во-вторых, Конституция РФ предполагает хотя и самостоятель­ ность субъектов в формировании своих органов, но единство сути орга­ нов государственной власти в Российской Федерации. Это можно видеть из ряда норм федеральной Конституции. Ее ч. 1 ст. 77 гласит: «Систе­ ма органов государственной власти республик, краев, областей, горо­ дов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации само­ стоятельно в соответствии с основами конституционного строя Рос­ сийской Федерации и общими принципами организации представи­ тельных и исполнительных органов государственной власти, установ­ ленными федеральным законом». В ч. 3 ст. S, посвященной основам российского федерализма, сказано, что федеративное устройство Российской Федерации основано втом числе на единстве Системы го­ сударственной власти, разграничении предметов ведения и полномо­ чий между органами государственной власти Российской Федерации

исе субъектов. А республиканской формой правления, закрепленной

вст. 1 Конституции, обусловливается выборность всех органов пуб­ личной власти в государстве, в том числе и органов субъектов РФ.

Специальным федеральным актом, определяющим основы органи­ зации государственной власти в субъектах РФ, является названный выше Федеральный закон от 6 октября' 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель­ ных органов государственной власти субъектов Российской Федера­ ции* (с изменениями и дополнениями).

В каждом субъекте РФ есть конституция, устав, они определяют особенности статуса, полномочий, структуры и организации работы органов государственной власти данного субъекта. В ряде субъектов есть законы о представительном органе государственной власти, о главе

исполнительной власти субъекта и возглавляемом им коллегиальном органе исполнительной власти (правительстве, администрации).

12. Современная система органов государственной власти субъектов РФ 6SS

С учетом всего массива нормативных правовых актов и реальной Практики вырисовывается следующая система законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ:

законодательный (представительный) орган государственной вла­ сти субъекта РФ;

высший коллегиальный исполнительный орган государственной власти субъекта РФ — правительство, администрация;

высшее должностное лицо субъекта РФ, возглавляющее указан­ ный коллегиальный исполнительный орган, но вместе с тем имеющее самостоятельный статус и положение в системе государственных ор­ ганов;

отраслевые исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.

У каждого субъекта РФ в обязательном порядке есть законодатель­ ные и исполнительные органы государственной власти.

Федеральный законодатель и субъекты РФ избрали концепцию ор­ ганизации государственной власти субъекта, в которой на первом месте находится законодательная власть, а за ней следует исполнительная власть. Это отражено не только в характеристике органов, но и в по­ следовательности регулирования. И в Федеральном законе 1999 г., и в конституциях, уставах субъектов РФ первыми идут главы и нормы о законодательной власти, вслед за ними — главы и нормы об исполни­ тельной власти. Даже там, где есть достаточно сильные высшие долж­ ностные лица — президенты республик, нормы о них находятся в гла­ вах об исполнительной власти либо выделены в отдельные главы, так­ же следующие за главами о законодательной власти (в отличие от фе­ дерального уровня, где глава о Президенте предшествует главе о Федеральном Собрании).

Согласно Конституции РФ и Федеральному конституционному закону 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации* суды общей юрисдикции и арбитражные суды составляют единую феде­ ральную систему. Это, следовательно, не суды субъектов, а федераль­ ные суды. Располагаются соответствующие звенья судов на террито­ риях субъектов РФ, но это лишь означает их территориальную сферу деятельности. Они не превращаются в суды субъекта РФ, хотя при разрешении дел не только руководствуются федеральным законода­ тельством, но и учитывают местное нормативное правовое регули­ рование.

Федеральный конституционный закон 1996 г. позволяет отнести к судам субъектов РФ мировых судей, но это касается, скорее, их орга­

656 Глава 35. Становление системы органов государственной власти субъектов РФ

низации и материальной поддержки. По содержанию деятельности и применяемому законодательству мировые судьи практически не от­ личаются от федеральных судей.

Но есть один вид судов, которые в законодательстве названы суда­ ми субъектов РФ — это конституционные, уставные суды субъектов.

Они создаются по решению самих субъектов (сейчас имеются в не­ большом числе субъектов); ключевой их задачей является оценка на предмет соответствия конституции, уставу субъекта РФ законов и иных нормативных правовых актов субъекта. Эти суды руководству­ ются общими принципами и правилами, обязательными для любых судов в Российской Федерации, но которые отражаются в законе субъекта о конституционном, уставном суде. Таким образом, консти­ туционный, уставный суд субъекта РФ, являясь частью единой судеб­ ной системы Российской Федерации, в то же время может быть оха­ рактеризован как орган судебной власти субъекта РФ.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. (ст. 1) деятель­ ность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

г) единство системы государственной власти; д) разделение государственной власти на законодательную, ис­

полнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органа­ ми государственной власти Российской Федерации и органами госу­ дарственной власти субъектов РФ;

ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Органы государственной власти субъекта РФ обеспечивают реа­ лизацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта.

§ 2. Современная система органов государственной власти субъектов РФ 657

Федерация регулирует не только общие принципы статуса органов власти субъектов, но и их полномочия. Полномочия органов государ­ ственной власти субъекта устанавливаются Конституцией РФ, Феде­ ральным законом 1999 г., другими федеральными законами (т.е. феде­ ральными актами высшего уровня), конституцией (уставом) и зако­ нами субъекта РФ и могут быть измененьгголько путем внесения: со­ ответствующих поправок в Конституцию РФ и (или) пересмотра ее положений; изменений и (или) дополнений в указанный Федераль­ ный закон; принятия новых федеральных законов, конституции (ус­ тава) и законов субъекта РФ; соответствующих изменений и (или) до­ полнений в указанные действующие акты.

В разграничении предметов ведения и полномочий между органа­ ми государственной власти Российской Федерации и органами госу­ дарственной власти субъектов РФ учитывается регулирование, осу­ ществляемое как Конституцией РФ и федеральными законами, так и внутригосударственными договорами о таком разграничении, заклю­ чаемыми между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Однако при этом не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспреде­ ляться установленные Конституцией РФ предметы ведения Россий­ ской Федерации, предметы совместного ведения Российской Феде­ рации и ее субъектов, а также предметы ведения субъектов РФ.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не мо­ гут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Любые споры разрешаются в установленном порядке, в том числе су­ дебном.

Органы государственной власти субъектов РФ несут ответствен­ ность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституцион­ ных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответ­ ствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности.

Что касается подразделений федеральных государственных органов, действующих на территории субъектов РФ, то законодательство пре­ доставляет субъектам право участвовать в согласовании кандидатур соответствующих должностных лиц с федеральными структурами.

658 Глава 35. Становление системы органов государственной власти субъектов РФ

Так, прокурор субъекта РФ назначается на должность Генераль­ ным прокурором РФ по согласованию с субъектами РФ (ст. 129 Кон­ ституции РФ). Как правило, согласование производится и с органом законодательной (представительной) власти, и с главой исполнитель­ ной власти субъекта. Согласование будет считаться полученным, если каждая сторона выразит положительное отношение к кандидатуре.

Судьи федеральных судов назначаются Президентом РФ по пред­ ставлению председателей соответствующих высших судов Россий­ ской Федерации, основанному на заключении квалификационных коллегий судей этих судов, с учетом предложений органов законода­ тельной (представительной) власти субъектов РФ. Для назначения председателей этих судов и их заместителей требуется заключение Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации,

востальном порядок тот же.

Вотношении руководителей подразделений федеральных органов исполнительной власти постановлением Правительства РФ от 27 мая 1993 г. были одобрены Предложения о порядке создания и деятельно­ сти территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации. Они предусматривали назначение на должность и осво­ бождение от должности руководителей территориальных органов со­ ответствующим центральным органом исполнительной власти по со­ гласованию с администрациями субъектов РФ, кроме случаев, преду­ смотренных законодательством Российской Федерации (п. 4).

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. позволяет представитель­ ному органу субъекта РФ участвовать в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных феде­ ральным законом. Конституционный Суд, оценивая эту норму, при­ знал ее не противоречащей Конституции РФ при условии, что на со­ ответствующие территориальные органы федеральных структур воз­ лагается осуществление полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъек­ тов (постановление от 7 июня 2000 г.).

На практике чаще такое согласование производится не с предста­ вительным органом, а с главой исполнительной власти или высшим коллегиальным исполнительным органом субъекта. Обычно нормы о согласованиях включаются в положения о федеральных органах ис­ полнительной власти. Но не во всех федеральных актах о системах, имеющих территориальные подразделения, есть нормы о согласова­ нии назначения руководителей этих подразделений.

Г л а в а 3$ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ)

ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Литература

АндреевА.В. Представительная власть в субъектах Российской Федерации: Дисс.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003; Гранкин И.В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. М., 1998; Ковшуро Ю.Д.

Правовой статус депутата законодательного (представительного) органа го­ сударственной власти субъекта Российской Федерации: Дисс.... канд. юрид. наук. М., 2004; Курманов ММ. Законодательные (представительные) органы государственной власти республик в системе органов государства (компетен­ ция, взаимодействие, ответственность): Дисс. ... канд. юрид. наук. Казань, 2003; Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М., 2000; Ма­ лый А.Ф., Гмырин М.А. Организация областного парламента. Архангельск, 2001; Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законода­ тельного органа государственной власти в Российской Федерации. СПб., 2004; Окулич И.П. Проблемы правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Челябинск, 2003; Старцева Л.И. Конституционно-правовое ре­ гулирование законодательного процесса в областях — субъектах Российской Федерации: Дисс.... канд. юрид. наук. М , 2002; Сурков ДЛ. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации (сравнительно­ правовое исследование)'. Иркутск, 1999.

§ 1. Общие начала статуса, виды, структура законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации

1. Общие начала

Конституция РФ, федеральные законы, конституции и уставы субъектов РФ используют в общей характеристике данных органов уже знакомое читателю словосочетание — законодательный (предста­ вительный) орган государственной власти субъекта РФ.

660 Глава 36. Законодательные органы государственной власти субъектов РФ

Слово «законодательный» в данном наименовании характеризует орган как ту инстанцию, которая уполномочена на принятие законов

субъекта РФ. Слово «представительный* означает, что этот орган од­ новременно предназначен и для того, чтобы представлять и вопло­ щать интересы населения субъекта РФ, в связи с чем он состоит из де­ путатов, избранных путем выборов и являющихся представителями

населения, избирателей субъекта РФ.

В научном обороте и обиходном употреблении допустимо исполь­ зование совместно обоих терминов — «законодательный (представи­ тельный) орган» и по отдельности каждого из них. Не будет ошибкой сказать: «законодательный орган», «представительный орган*, «зако­ нодательный орган власти», «орган законодательной власти*, «пред­ ставительный орган власти», «орган представительной власти». В данной работе для краткости используются словосочетания «зако­ нодательный орган», «представительный орган» в равном значении.

Можно ли законодательный (представительный) орган субъекта РФ называть парламентом? Основания для этого имеются, к тому же конституции, уставы ряда субъектов прямо называют свой законода­ тельный (представительный) орган парламентом. Допустимость ха­ рактеристики в качестве парламента обусловлена постоянным харак­ тером деятельности представительного органа, переходом депутатов в этот орган на освобожденную работу с получением за нее вознаграж­ дения, выполнением этим органом ряда функций, характерных для парламента, включая принятие законов и контроль за другихЛ госу­ дарственными органами.

Согласно ст. 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. законода­ тельный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ.

Определения органа как высшего и единственного органа законода­ тельной власти являются неразрывными. «Высший» означает высо­ кое положение органа в системе государственных органов и возмож­ ность влияния на иные звенья. Определение органа как «единствен­ ного» органа законодательной власти исключает осуществление законодательных функций другим органом. Ни высший коллегиаль­ ный орган исполнительной власти, ни возглавляющее этот орган высшее должностное лицо субъекта не вправе заниматься законода­ тельной деятельностью.

Характеристика органа как постоянно действующего понимается так, что его полномочия осуществляются все время от момента леги­ тимного создания до прекращения полномочий в установленном по­