Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_2

Раздел XI

ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Г л а в а 35 СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Литература

Авакъян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов (конституци­ онные основы, теория, практика). М., 1980; Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971; Габричидзе Б.Н. Аппарат управления мест­ ных Советов. М., 1971; Габричидзе Б.Н. Местные органы государственного управления в СССР: Дисс.... докт. юрид. наук. М., 1972; Гошуляк В.В. Система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. М., 1999; ГригорянЛ.А. Советы — органы власти и народного самоуправления. М. 1965; Елисеев Б.П. Институт губернатора в России: традиции и современные реальности. М., 1997; Исполнительный комитет местного Совета народных депутатов. Правовое положение. Основы организации и деятельности / Под рсд. Г.В. Барабашева. М., 1983; Калюшии Е.И. Местные органы народного представительства социалистических стран. М., 1984; КуликоваГ.Б. Демокра­ тические основы деятельности местных Советов в развитом социалистиче­ ском обществе. М., 1978; КутафинО.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. Учеб, пособие. М., 1986; Лебедев В.А. Проблемы организации и дея­ тельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Россий­ ской Федерации. М., 2000; Малый А.Ф. Организация органов государствен­ ной власти области как субъекта Российской Федерации: Дисс.... докт. юрид. наук. М , 2000; Мартемьянов В С. Местные Советы и их исполнительные ор­ ганы как юридические лица. М., 1975; Органы государственной власти субъ­ ектов Российской Федерации. М., 1998; Перчик В.А. Проблемы местного са­ моуправления в СССР. Иркутск, 1963; Советы депутатов трудящихся и разви­ тие социалистической демократии / Отв. ред. К.Ф. Шеремет. М., 1976; Сур­ ков ДЛ. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). Иркутск, 1999.

644 Глава 35. Становление системы органов государственной власти субъектов РФ

§ 1. Краткая история формирования системы местных органов власти в России

1. Дореволюционное местное государственное упрощение

Царская Россиия была унитарным государством. Как отмечалось в разд. 5 книги, в предреволюционный период число губерний состав­ ляло 78. Непосредственно центральной власти подчинялись49 губер­ ний. Остальные губернии входили в состав генерал-губернаторств. В некоторые из генерал-губернаторств включались также иные адми­ нистративно-территориальные единицы.

Генерал-губернатор и губернатор назначались Императором. Ге­ нерал-губернатор был выше по рангу и имел право доклада непосред­ ственно Царю. Главы административных единиц, входивших в состав генерал-губернаторств, могли сноситься с центром только через гене­ рал-губернаторов. Губернаторы обычных губерний подчинялись ми­ нистру внутренних дел. Генерал-губернаторы могли получать повеле­ ния непосредственно от Императора. Всякие новые меры, касающие­ ся дел генерал-губернаторства, требовали предварительного заключе­ ния генерал-губернатора.

Губернатор, по существу, представлял центральную власть на соот­ ветствующей территории, олицетворял единое государственное управление, хотя управление губерниями и относилось к местному государственному управлению. Содействовали ему в выполнении функций губернское правление — исполнительный opftut губернато­ ра, канцелярия губернатора и чиновники особых поручений. Губерн­ ское правление было коллегиальным органом, который иногда решал вопросы, но чаще выполнял совещательные функции.

Губернатор был председателем различных совещательных учреж­ дений — присутствий, комитетов, комиссий, совещаний. Они выпол­ няли функции, скорее, не управления объектами, а надзора в соответ­ ствующих сферах, что как раз и усиливало роль губернатора. Присут­ ствия, совещания и т.д. позволяли ему надзирать за земскими и город­ скими органами самоуправления, фабричными делами (реально — не только промышленностью, но и рабочим движением), питейными делами (важнейший источник средств госбюджета), выполнением воинской повинности, работой органов правосудия и охраны право­ порядка, обеспечением прав православного духовенства и т.д. Заправ­ ляли делами в губернской администрации чиновники, многие из ко­ торых были в подчинении не только губернатора, но и центральных ведомств. Губернатор был одновременно представителем министер­ ства внутренних дел на территории губернии, высшим должностным

8 1. Краткая история формирования системы местных органов власти в России 645

начальником для чинов полиции, но вместе с тем отвечал за исполне­ ние органами полиции их функций надзора в отношении иных орга­ нов и учреждений. Губернатор издавал обязательные постановления в целях правильного и успешного «исполнения узаконений об общест­ венном благочинии, порядке и безопасности».

В губерниях не было представительных учреждений как органов власти губернии, избираемых населением либо формируемых иным путем. Объяснение этому видится не столько в слабом развитии тео­ рии представительства в России (в научном плане данный вопрос ос­ вещен российскими исследователями, особенно во второй половине XIX в. и в начале XX в.), сколько в том, что начала народного предста­ вительства больше связывались либо с низовым, либо с общегосудар­ ственным уровнями. Отсюда — сначала создание земского и город­ ского самоуправления в виде выборных органов населения, затем — общегосударственные представительные органы в виде избираемой Государственной думы и Государственного совета, сначала формируе­ мого Царем, а с появлением Думы — частично избираемого сословия­ ми. А средний, губернский уровень считался фундаментом государст­ венной администрации. Поэтому в губерниях существовали лишь за­ чатки сословного представительства в виде губернских дворянских собраний, а с появлением земств — их представительства на губерн­ ском уровне в виде губернского земского собрания, состоявшего из ряда лиц по должности (в том числе председателя и членов губерн­ ской земской управы) и гласных, избиравшихся уездными земскими собраниями.

2. Советский период

При советской власти в РСФСР вначале осталось деление на гу­ бернии. Некоторое время существовали и области, объединяющие несколько губерний. Но этот вариант территориальной организации не прижился. Деление на губернии осталось, но к 30-м гг. они стали областями (для наименования некоторых единиц использовалось и второе слово — край).

В системе власти на местах наблюдаются два важных новшества:

отказ от идеи местного (земского) самоуправления как института,

самостоятельного от государственной власти. Советы всех уровней были объявлены частью единой государственной власти;

отнесение не только сельсоветов (бывших волостей) и поселков, районов (бывших уездов) и городов, но также и областей, краев к чис­ лу административно-территориальных единиц, где создаются мест­ ные органы государственной власти;

646 Глава 35. Становление системы органов государственной власти субъектов РФ

повсеместное введение двух видов местных органов — представи­ тельных и исполнительных.

Таким образом, в отличие от дореволюционной России, где губер­ нии были фундаментом государственного бюрократического аппара­ та, в советское время хотя бы в формальном плане в областях и краях учреждается представительный орган — краевой, областной съезд Со­ ветов рабочих, красноармейских и крестьянских депутатов (он фор­ мировался из делегатов, избранных нижестоящими съездами Сове­ тов), а его исполнительным органом становится избираемый съездом исполнительный комитет (формировавший из своего состава прези­ диум исполнительного комитета) — одновременно местный орган го­ сударственного управления и часть системы общегосударственного управления.

После принятия Конституции СССР 1936 г. повсеместно съезды Советов были заменены соответствующими Советами депутатов тру­ дящихся, депутаты стали избираться путем прямых выборов. Краевой,

областной Совет избирал из числа своих депутатов исполнительный комитет (сокращенно — исполком), состоявший из председателя, заместителей председателя, секретаря исполкома, работавших на штатной основе, и членов исполкома, выполнявших свои обязанно­ сти на общественной основе (однако многие из них были руководите­ лями отделов и управлений исполкома — отраслевых органов управ­ ления).

Система «Совет — исполнительный комитет» в принципе сохра­ нялась до перестройки 80—90-х гг. XX в. Реально депутат^ полностью зависели от исполкома, а председатель исполкома краевого, област­ ного Совета фактически был и председателем Совета, хотя официаль­ но такого поста не существовало. В свою очередь и исполкомы, и Со­ веты в целом полностью зависели от органа правящей партии соот­ ветствующего уровня.

Желание повысить роль Советов, самостоятельность депутатов привело организаторов перестройки в 80—90-е гг. XX в. к идее органи­ зационно несколько обособить Советы от исполкомов, для чего вве­ сти должность председателя Совета наряду с должностью председате­ ля исполкома. Частичный рост роли депутатского корпуса имел ме­ сто, но не более того, к тому же партия стремилась «посадить* на пост председателя местного Совета первого секретаря соответствующего партийного органа, что совершенно не устраивало новых политиков, пришедших в Советы на гребне демократической волны — они-то со­ бирались не укреплять, а ослаблять влияние КПСС.

11. Краткая история формирования системы местных органов власти в России 647

3.Реформы России 90-х гг. XX в.

Вэто время в Российской Федерации предпринимаются свои, в значительной мере самостоятельные от власти союзного центра меры по созданию новой системы власти на местах.

Во-первых, Россия возвращается к идее лестного самоуправления.

Постепенно районные, городские, сельские и поселковые Советы, т.е. низовые звенья системы местных органов государственной вла­ сти, были выведены из системы государственных органов и объявле­ ны органами местного самоуправления.

Во-вторых, произошло ^разведение* должностей в советских и пар­ тийных органах. Решениями Съезда народных депутатов РСФСР, за­ тем и указами первого российского Президента запрещалось партий­ ным лидерам (любых партий) быть руководителями Советов.

В-третих, реформируется федеративное устройство. Субъектами Российской Федерации стали не только единицы, в которых учиты­ вался национально-этнический признак — автономные республики (позже — просто республики в составе Российской Федерации), авто­ номные области и автономные округа, но также и территориальные единицы — края, области, города федерального значения. С объявле­ нием этих единиц субъектами РФ принципиально изменился статус их органов — они перестали быть местными органами государствен­ ной власти. Теперь это органы государственной власти субъектов РФ.

Что касается видов и порядка формирования этих органов, страна прошла через сложные реформы, однако и в наши дни процессы нельзя считать завершенными.

Напомним, в 1991 г., когда был избран первый Президент РФ, в краях, областях существовали соответствующие Советы народиых де­ путатов и избираемые ими исполкомы. По порядку формирования эти органы были официально самостоятельны и независимы от цен­ тра. По существу, у Президента РФ не было своей вертикали власти. В ситуации непростых отношений с руководством Союза ССР по­ следнее вполне могло вести (и вело) свою политику, адресованную органам власти краев, областей, перетягивая их на свою сторону и противопоставляя Президенту РФ.

Поэтому когда часть руководства Союза ССР в интересах недопу­ щения развала СССР объявила 19 августа 1991 г. о создании Государ­ ственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП) и когда первый Президент РФ резко выступил против этого и одержал победу, его первыми шагами внутри Российской Федерации стало создание и укрепление вертикали исполнительной власти.

648 Глава 3S. Становление системы органов государственной власти субъектов РФ

Постановлением Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 г. «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспече­ нию деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвида­ ции последствий государственного переворота в СССР* в краях, областях, автономных областях, автономных округах вводилась должность главы администрации, который стал правопреемником ис­ полнительного комитета; право назначать и освобождать этих долж­ ностных лиц было предоставлено Президенту РСФСР. Сам Прези­ дент тут же усиливает вертикаль и в своем Указе от 22 августа 1991 г. «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной вла­ сти в РСФСР» объявляет, что все они (снизу доверху) входят в единую, подчиненную ему систему исполнительной власти.

Свое определяющее положение в системе исполнительной власти субъектов РФ Президент старается всячески сохранить. 24 октября 1991 г. принимается Закон РФ «О выборах главы администрации». Он гласит, что выборы глав органов государственного управления в кра­ ях, областях, автономной области, автономных округах, местной администрации в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется гражданами РСФСР на основе всеобщего из­ бирательного права. Однако 5-й Съезд народных депутатов РСФСР принимает 1 ноября 1991 г. постановление «Об организации исполни­ тельной власти в период радикальной экономической реформы», в котором признает нецелесообразными выборы глав администраций и запрещает их на период до 1 декабря 1992 г. Главы администраций приводятся к должности путем назначения. В постановлении Съезда отражен Указ Президента РСФСР от 25 ноября 1991 г. (с дополнения­ ми от Юянваря 1992 г.), в котором определялось, что главы админист­ рации краев, областей, автономной области, автономных округов, как и главы административных центров этих субъектов, назначаются на должность Президентом с внесением на согласование кандидатур в соответствующие Советы.

Законом РСФСР от 5 декабря 1991 г. «О некоторых вопросах пра­ вового регулирования деятельности краевых, областных Советов на­ родных депутатов* предусмотрено, что эти Советы избирают из сво­ его состава так называемый малый Совет. Его численность — не более одной пятой от числа народных депутатов, установленной для соот­ ветствующего краевого, областного Совета. Малый Совет осуществ­ ляет все полномочия Совета, за некоторыми исключениями.

5 марта 1992 г. принимается Закон РФ о краевом, областном Сове­ те народных депутатов и краевой, областной администрации. Закон определяет краевой, областной Совет как представительный орган

8 1, Краткая история формирования системы местных органов власти а России 649

государственной власти края, области, а краевую, областную админи­ страцию — как исполнительный орган государственной власти (орган государственного управления) края, области. Депутаты краевого, об­ ластного Совета и глава краевой, областной администрации избира­ ются населением. Однако норма о выборах главы вводилась в дейст­ вие «с момента назначения первых выборо^главы администрации». Закон от 5 марта был распространен и на другие субъекты РФ.

Как применять Закон в части Советов в соотношении с упоминав­ шимся актом о малых Советах? Тут особой проблемы не было — на очередных выборах в краевой, областной Совет будет избрано не больше депутатов, чем их входило в малый Совет. Поэтому постанов­ лением Верховного Совета РФ от 15 апреля 1992 г. позволялось до из­ брания краевых, областных Советов применять и новый Закон, и прежний.

Главы администраций субъектов РФ практически повсеместно были назначены Президентом РФ. И он не спешил с выборами. Кро­ ме того, усиливал зависимость глав от себя. В частности, Указом от 7 августа 1992 г. было утверждено Положение о дисциплинарной от­ ветственности глав администраций. В нем предусматривалось, что к названным лицам могут быть применены такие дисциплинарные меры, как замечание, предупреждение о неполном служебном соот­ ветствии, освобождение от должности. По отношению к главам адми­ нистраций краев, областей, городов федерального значения, авто­ номной области, автономных округов указанные меры применяет Президент (глав республик он не «трогал»).

Не без инициативы Президента VII Съезд народных депутатов РФ принимает 10 декабря 1992 г. постановление «О главах администра­ ций», в котором считает нецелесообразным проведение повсемест­ ных выборов таких глав на период до выборов депутатов Советов но­ вого созыва.

1 апреля 1993 г. принимается Закон РФ «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального зна­ чения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сель­ ской администрации*. Установлено, что назначение в порядке, опре­ деленном данным Законом, осуществляется при условии, что соот­ ветствующий Совет предлагает Президенту, главе вышестоящей администрации произвести назначение главы администрации. Пре­ зидент вносит на согласование Совету народных депутатов края, об­ ласти и т.д. одну или несколько кандидатур на должность главы адми­ нистрации данного субъекта РФ. Совет сообщает Президенту о своем

650 Глава 35. Становление системы органов государственной масти субъектов РФ

согласовании- кандидатуры, а в случае ее отклонения вправе обра­ титься к Президенту с предложением внести на рассмотрение Совета иные кандидатуры либо Совет принимает решение о проведении вы­ боров главы. Если же Совет в месячный срок не рассмотрит предло­ женную кандидатуру, Президент вправе назначить главу самостоя­ тельно.

Осенью 1993 г. начинается новый виток развития событий, связан­ ных с формированием представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. В противостоянии со Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ, в том числе в связи с разработкой и принятием новой Конституции РФ, как уже говори­ лось в разделе 2 данной книги, Президент не всегда получал поддерж­ ку представительных органов субъектов РФ, чаще они поддерживали Съезд и Верховный Совет. А главы администраций, в своем большин­ стве назначенные Президентом, чаще были на его стороне.

Когда 21 сентября 1993 г. Президент РФ своим Указом № 1400 пре­ кратил деятельность Съезда и Верховного Совета РФ, многие Советы народных депутатов субъектов РФ не только не поддержали Прези­ дента, но и осудили его действия как противоконституционные. Они пытались отстранить от должности глав администраций, поддержав­ ших Президента.

Ответные меры не заставили себя долго ждать. Указом от 27 сен­ тября 1993 г. «О функционировании органов исполнительной власти в период поэтапной конституционной реформы Российской Федера­ ции» Президент установил, что по предметам совместного ведения РФ и субъектов органы исполнительной власти субъектов входят в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации и подчиняются Совету Министров — Правительству РФ. До начала ра­ боты Федерального Собрания глава администрации края, области и т.д. не может быть освобожден от должности иначе как по решению Президента; выборы глав администраций и голосование по их отзыву в этот период не проводятся. Последовал роспуск ряда Советов субъ­ ектов РФ Президентом; многие Советы были распущены главами администрации субъектов; отдельные Советы приняли решение о самороспуске. В это же время Президент принимает решение о прекра­ щении деятельности районных и городских, сельских и поселковых Советов народных депутатов.

9 октября 1993 г. издан Указ «О реформе представительных орга­ нов власти и органов местного самоуправления в Российской Феде­ рации». В краях, областях, автономной области, автономных округах, городах федерального значения населением избираются органы