Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_2

земские реформы 60—70-х гг. XIX в. позволили создать в определен­ ней мере самостоятельную местную власть. С одной стороны, она де­ лала немало для решения экономических проблем сел, деревень, го­ родов (не надо забывать, что это были первые десятилетия после ос­ вобождения крестьян от крепостного права и развития капиталисти­ ческих отношений в стране), а также для просвещения населения. С другой стороны, не только имущие сословия, но и простые крестья­ не, городские обыватели почувствовали результаты своего участия в осуществлении земского самоуправления как местной публичной власти.

Надо сказать, что опасность рождения нового самосознания насе­ ления в отношении участия во власти и попытки земства освободить­ ся от опеки государственной администрации привели в 90-е гг. XIX в. к усилению подчинения земского самоуправления государственному аппарату и ограничению прав земств. Но в целом система земского местного самоуправления сохранилась до 1917 г.

После февральской революции 1917 г. Временное правительство в принципе планировало сохранить в России местное самоуправление как институт власти на местах.

§ 3. Организация местной власти в советский период

После Октябрьской революции 1917 г. советская власть отказалась от концепции местного (земского) самоуправления; был снят вопрос и о самостоятельности и отделенности местных органов власти от го­ сударства.

Органами новой власти повсеместно стали Советы рабочих, сол­ датских (красноармейских) и крестьянских депутатов. Сущностью советской власти является то, как писал В.И. Ленин, что местные Со­ веты объединяются в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную советскую власть.

Таким образом, все Советы, включая сельские и поселковые, ста­ ли частью единой системы представительных органов государствен­ ной власти страны. Население имело право участвовать в выборах ме­ стных органов государственной власти. Все эти органы были произ­ водными от населения.

Однако не только в наименовании, но и в порядке выборов прово­ дился социально-классовый принцип. Нормы представительства на выборах в городах были меньше, нежели в сельской местности, что позволяло избрать в Советы больше рабочих. В городах депутаты из­ бирались в основном по заводам и фабрикам, по месту жительства го­

702 Глава 39. Краткий обзор становления и развития местного самоуправления в РФ

лосовало в основном неработающее население. От участия в выборах отстранялись те слои населения, которые были отнесены к эксплуа­ таторским и контрреволюционным элементам; избирательное право не было тайным — как, впрочем, и при земствах, — депутатов избира­ ли на собраниях избирателей открытым голосованием, тайное голо­ сование в стране введено лишь Конституцией СССР 1936 г.; в стране действовала система так называемых многостепенных выборов. При этой системе население прямыми выборами избирало лишь депута­ тов сельских Советов в деревнях и селах и депутатов городских Сове­ тов в городах. По всем последующим звеньям избирались уже не де­ путаты, а делегаты съездов Советов нижестоящими Советами или съездами Советов из числа депутатов и делегатов данных Советов и иных достойных граждан. Такой порядок, с одной стороны, облегчал выборы, делал их проще и дешевле. Проводить прямые выборы по всей стране было бы трудно. С другой стороны, непрямые выборы были и средством фильтрации их состава, о чем прямо говорил В.И. Ленин. Они позволяли на каждом следующем этапе отсекать от участия в осуществлении советской власти эксплуататорские и иные враждебные элементы, которые могли проникнуть в Советы и расша­ тывать власть изнутри.

По уровням на местах власть соответствовала административнотерриториальному делению и менялась по мере его изменения. Сна­ чала звеньями территориальной системы были: село — волость — уезд — губерния — РСФСР, далее — село — волость — райрн — об­ ласть — РСФСР. В 30-е гг. в результате реформирования администра­ тивно-территориального деления в сельской местности на смену во­ лости приходит сельсовет.

По организационной схеме используется модель: съезд Советов — избираемый съездом исполнительный комитет (исполком) — изби­ раемый исполкомом президиум исполнительного комитета. В горо­ дах при прямых выборах депутатов применялась модель: Совет и пре­ зидиум Совета, а также председатель Совета.

Конституция 1936 г. вводит прямые выборы и унифицированную систему органов государственной власти. На местах их три звена: об­ ластные (и соответствующие им) Советы; районные, городские Сове­ ты; сельские (поселковые) Советы депутатов трудящихся.

Замена «Советов рабочих, красноармейских и крестьянских депу­ татов* на «Советы депутатов трудящихся* должна показать, что соци­ ально общество стало более однородным, состоит только из трудовых элементов, ни прямых врагов, ни эксплуататоров больше нет. Соот­ ветственно вводятся всеобщее избирательное право и прямые вы­ боры.

Упорядочивается система исполнительных органов Советов — на местах повсеместно такими органами стали исполнительные комите­ ты местных Советов. Они избираются только из депутатов в количе­ стве от 5—6 до 15—17 человек (с учетом уровня). Решают исполкомы все вопросы, отнесенные к ведению местных Советов, кроме тех, ко­ торые могут быть решены самими Советами (так называемая исклю­ чительная компетенция Совета, круг ее вопросов очень узок). Вво­ дится система двойного статуса исполкомов — это органы соответст­ вующего Совета и вместе с тем исполнительные и распорядительные органы государства. Они входят в систему исполнительно-распоря­ дительных органов как органы государственного управления.

Советы и их исполкомы входят в вертикаль государственной вла­ сти. Вышестоящие Советы руководят нижестоящими Советами, на­ правляют их деятельность. Вместе с тем они имеют право отменить решения нижестоящих Советов, причем по основаниям не только не­ законности, но и нецелесообразности. Сами же Советы не вправе ни опротестовать, ни обжаловать решения вышестоящих Советов. То же самое касается исполнительных комитетов.

Конституция СССР 1977 г. в принципе сохранила ту же систему. Теперь органы власти именуются Советами народных депутатов. Это подчеркивает не только их природу как органов власти народа, но и то, что социальной основой данной власти является весь советский народ, состоящий из дружественных слоев — рабочих, крестьян и ин­ теллигенции.

На деле все десятилетия советской власти местные Советы, явля­ ясь официально полновластными, частью единой общегосударствен­ ной власти, были слабыми органами, как и все иные Советы вместе взятые. Причин тому много. Основные из них таковы. Во-первых, Советы очень быстро стали зависимыми от исполнительных органов. Уже в начале 20-х гг. некоторые ученые писали, что на смену совдепии пришласовисполкомия. Во-вторых, и Советы, и исполкомы зависели от соответствующих партийных комитетов, которые зачастую подме­ няли органы советской власти или предопределяли содержание их ре­ шений. В-третьих, существовал так называемый номенклатурный по­ рядок формирования Советов, когда партийный орган перед очеред­ ными выборами подбирал кандидатов в депутаты, представлявших рабочих, крестьян и тд., обеспечивал их избрание в Советы на безаль­ тернативной основе, мало думая о том, насколько эти люди подходят для депутатской работы. В итоге они послушно подчинялись воле партийного руководства. Причем далеко не всегда депутаты были связаны со своими избирателями, поскольку их выдвигали трудовые

704 Глава 39. Краткий обзор становления и развития местного самоуправления в РФ

коллективы, а избирало население по месту своего жительства (не­ редко депутат работал в одном микрорайне, проживал в другом, а из­ бирался в третьем). В-четвертых, Советы собирались не часто — один раз едва, три, четыре месяца, остальное время депутаты находились в своем трудовом коллективе, не имели нужных навыков работы в представительном органе власти. В-пятых, Советы решали узкий круг вопросов, в основном действовали исполкомы. Материальная база часто была слабой, находившиеся на территории Совета предприятия могли решать гораздо больше задач в части удовлетворения потребно­ стей населения.

Периодически принимались партийные решения либо совмест­ ные акты партийных и государственных органов о повышении роли Советов. Но реально мало что менялось.

Начиная перестройку, М.С. Горбачев и его сторонники хотели ук­ репить позиции непосредственно Советов. Для этого были введены должности председателей Советов наряду с существовавшими долж­ ностями председателей исполнительных комитетов. Однак» это не дало существенного эффекта, тем более что партия старалась продви­ нуть на пост председателя Совета соответствующего секретаря пар­ тийного комитета. На волне перестройки в Советы пришли новые люди, они хотели изменений в стране и полагали, что это можно сде­ лать через Советы как представительные органы. В итоге Советы ста­ ли подменять собой исполнительные органы, вмешиваться в их опе­ ративную деятельность. Таким образом, складывались сложные отно­ шения в организации власти на местах. Надо было вырабатывать но­ вые подходы.

§4. Переход к системе местного самоуправления

Вэтой ситуации вновь возникла идея вернуться к местному само­ управлению как принципиальной схеме организации публичной вла­ сти в территориальных единицах нижайшего уровня.

Надо было решить несколько вопросов:

1) либо назвать местные Советы органами местного самоуправле­ ния, но сохранить их природу органов государственной власти, вхо­ дящих в единую общегосударственную систему; либо отделить орга­ ны местного самоуправления от государственной власти и вывести их из системы государственных органов;

2) либо сохранить отношения руководства, направления деятель­ ности, контроля и подчинения между Советами, т.е. их деление на вы­ шестоящие и нижестоящие; либо установить, что между органами го-

сударственной власти и органами местного самоуправления не суще­ ствует таких отношений и в рамках своих прав и обязанностей органы местного самоуправления самостоятельны. Их отношения должны строиться как отношения сотрудничества. В принципе возможна оп­ ределенная координация деятельности органов местного самоуправ­ ления, но в рамках закона. Контроль возьцэжен лишь в части осущест­ вления государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и использования государственных средств, переда­ ваемых в местные бюджеты;

3)тогда принципиально решается и такой вопрос: по модели со­ ветского периода вышестоящие Советы имели право отмены реше­ ний нижестоящих местных Советов; в условиях местного самоуправ­ ления органы государственной власти могут лишь ставить вопрос об отмене таких актов, если это не делается добровольно, тогда надо до­ биваться отмены актов в судебном порядке;

4)по модели советского периода была единая государственная собственность и часть этой собственности была в распоряжении ме­ стных Советов. По модели местного самоуправления существует и от­ дельный вид собственности — муниципальная. Она отделена от госу­ дарственной власти, находится во владении, пользовании и распоря­ жении органов местного самоуправления;

5)по модели советского период исполнительный комитет был ор­ ганом государственного управления, подчиненным и Совету, и выше­ стоящему органу государственного управления. При переходе к моде­ ли местного самоуправления было ясно, что будет переход от колле­ гиального исполнительного органа к единоличному главе местного самоуправления и что это будет лицо юридически независимое от вы­ шестоящей власти. Но на смену юридически обозначенной подотчет­ ности исполкома Совету в условиях местного самоуправления возни­ кали сложные отношения главы и представительного органа муници­

пального образования; 6) при Советах штатные работники аппарата исполкома были го­

сударственными служащими со всеми вытекающими правами и обя­ занностями. По модели местного самоуправления соответствующие лица являются муниципальными служащими.

Первым практическим шагом на этом пути стало принятие Закона

СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправле­ ния и местного хозяйства в СССР*. В нем местные Советы воплоща­ ли два начала — органов государственной власти и местного (народ­ ного) самоуправления. Этот подход был отражен и в изменениях, вне­ сенных в декабре 1990 г. в Конституцию СССР. В ней сохранялось по­

706 Глава 39. Краткий обзор становления и развития местного самоуправления ■ РФ

ложение о том, что в территориальных единицах органами государственной власти являются соответствующие Советы народныхдепутатов (ст. 145). Вместе с тем в системе местного самоуправле­ ния, кроме местных Советов народных депутатов, могут действовать органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии. Иначе говоря, есть главное звено системы, сочетающее начала государственной вла­ сти и самоуправления, есть и звенья чисто общественного характера.

Однако в Российской Федерации уверенно пробивала себе дорогу идея существования местного самоуправления, отделенного от госу­ дарственной власти. Она прошла несколько этапов конституционно­ го закрепления.

При реформе Конституции 24 мая 1991 г. название ее разд. VII «Местные органы государственной власти и управления в РСФСР* было дополнено словами «Местное самоуправление». А в наименова­ нии первой главы раздела — гл. 17 «Местные Советы народных депу­ татов» были добавлены слова «и органы территориального общест­ венного самоуправления». В ст. 137 Конституции, с которой начина­ ется гл. 17, при перечислении местных органов государственной вла­ сти уже не называются районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы. Хотя по общей статье Конституции (ст. 85) все Советы являются единой системой представительных ор­ ганов государственной власти, в ч. 1 ст. 138 Конституции четко гово­ рится о местном самоуправлении: «Местное самоуправление в рай­ онах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляет­ ся населением через соответствующие местные Советы народных де­ путатов как главное звено системы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредст­ венной демократии». В Законе РСФСР, принятом 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», местные Советы назывались представительными органами власти — без слова «государственной».

При конституционной реформе 24 мая 1991 г. на смену исполко­ мам местных Советов пришло понятие «местная администрация». Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполни­ тельным и распорядительным органам. Но принципиальное новше­ ство состояло в том, что местная администрация уже не являлась ор­ ганом соответствующего местного Совета.

Следующий важный шаг был сделан при конституционной ре­ форме 21 апреля 1992 г. На этот раз органы местного самоуправления исключены из числа органов государственной власти. При этой ре­

форме была отражена федеративная природа Российской Федерации, субъектами федерации были названы республики, края, области, го­ рода федерального значения, автономная область, автономные окру­ га. Соответственно органы власти субъектов, которые для всех уров­ ней, кроме республик, ранее считались местными органами государ­ ственной власти, теперь стали просто органами государственной вла­ сти субъектов РФ. В свою очередь, в Конституции было отражено, что местными Советами являются районные, городские, районные в го­ родах, поселковые Советы, они входят в систему местного самоуправ­ ления. Таким образом, на конституционном уровне было оформлено полное разделение государственной власти и местного самоуправле­ ния в Российской Федерации.

Внутри системы местного самоуправления развитие шло не очень гладко. Особого участия населения в осуществлении местного само­ управления не чувствовалось. Более существенно то, что не находили взаимопонимания представительные органы местного самоуправле­ ния и главы администраций. К тому же борьба на верхних этажах вла­ сти — между Съездом народных депутатов, Верховным Советом РФ и Президентом РФ сказывалась и на органах местного самоуправления. Видя свою опору в органах исполнительной власти, в местных адми­ нистрациях, Президент РФ укреплял исполнительную вертикаль, частью которой были и местные администрации. В напряженных со­ бытиях осени 1993 г. указами Президента РФ от 9 октября и 26 октября была прекращена деятельность районных, городских, поселковых и сельских Советов, их функции стали выполнять соответствующие ме­ стные администрации.

Указом Президента от 26 октября 1993 г. было утверждено Поло­ жение об основах организации местного самоуправления в Россий­ ской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В нем обозначены следующие контуры системы местного самоуправ­ ления: в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. че­ ловек — собрания, сходы граждан и выборный глава местного само­ управления; с населением до 50 тыс. — выборное собрание предста­ вителей и выборный глава местного самоуправления (глава админи­ страции); свыше 50 тыс. — выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного са­ моуправления; в сельских районах — глава местного самоуправления (глава администрации), без указания на то, избирается он или назна­ чается, может быть образован орган местного самоуправления, фор­ мируемый из представителей органов местного самоуправления, вхо­ дящих в район поселений; на территориях сельсоветов — глава мест­

708 Глава 39. Краткий обзор становления и развития местного самоуправления в РФ

ного самоуправления (глава администрации) тоже без указания на то, избирается он или назначается, может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

В Конституцию РФ 1993 г. включены ст. 12 первой главы и гл. 8 «Местное самоуправление». Статья 12 находится в главе об основах конституционного строя Российской Федерации, следовательно, на­ личие местного самоуправления является теперь одной из черт нашей системы. Кроме того; ст. 12 закрепляет самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, органы местного са­ моуправления не входят в систему органов государственной власти — значит, организационно отделены от них.

Конституционные положения отражены в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного само­ управления в Российской Федерации». При подготовке этого акта появилось несколько проектов, ведущими стали парламентский и президентский. По ряду позиций развернулась ожесточенная дискус­ сия. В частности, президентский законопроект строился на концеп­ ции «местного сообщества». Внешне эта идея привлекательна: если мы живем на определенной территории, мы есть сообщество, которое характеризует территориальное единство и коллективное управление общими делами. Однако есть и опасность: сообщество может стать обособленной единицей, своего рода корпоративной, замкнутой сис­ темой — не каждый может стать членом сообщества, исключена такая процедура, как прием в сообщество. Не исключено тогда и неприня­ тие в сообщество (общину), отторжение «чужака» по признаку «инородства», непринадлежности к данному слою и др. Федеральный закон отказался от концепции «местного (территориального) сооб­ щества*. В развитие Конституции он дает право участия в местном са­ моуправлении населению, т.е. всем лицам, проживающим на соответ­ ствующей территории.

Закон закрепил территориальные основы местного самоуправле­ ния, предусмотрев его существование в городских и сельских поселе­ ниях — муниципальных образованиях. Вопрос о том, сколько будет уровней местного самоуправления и муниципальных образований, был оставлен на усмотрение субъектов. В систему органов местного самоуправления Закон включил представительные органы местного самоуправления и глав муниципальных образований, которые могли избираться либо населением, либо представительным органом муни­ ципального образования. Закон закрепил экономические и финасовые основы местного самоуправления.

Г л а в а 40 ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО КОНСТИТУЦИИ 1993 г. И ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

2003 г.«ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Литература

Автономов А.С. У истоков гражданского общества и местного самоуправ­ ления (очерки). М., 2002; Автономов АС. Правовые и финансовые основы са­ моуправления в Российской Федерации: Учеб, пособие. М., 2002; АкмаловаА.А. Модели местного самоуправления. М., 2001, Акмаюва А.А. Особенно­ сти местного самоуправления в Российской Федерации. Теория вопроса и опыт правового регулирования. М., 2002; Акмалова А.А. Муниципальное пра­ во России: Учебник. М., 2002, Акмалова А.А. Методология исследования соот­ ношения общего и особенного в правовом регулировании и организации ме­ стного самоуправления в Российском Федерации. М., 2003; Васильев В.И. Ме­ стное самоуправление. Учеб, и научно-практ. пособие. М., 1999; Конституци­ онные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебникдля вузов. М., 2000; Мокрый В.С. Местное самоуправление в России. Конституционно-правовые основы и пути реформирования. Самара, 2003; Муниципальное право Рос­ сийской Федерации: Учебникдля вузов / Под ред. Н С. Бондаря. М., 2002; Ов­ чинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999; Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты россий­ ского народовластия. М., 2005.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах ор­ ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» — сыграл свою позитивную роль в укреплении и развитии местного са­ моуправления. Вместе с тем в ходе реализации Закона выявились многие проблемы. Прежде всего, местное самоуправление было соз­ дано не во всех городских и сельских поселениях. Атам, где оно созда­ валось, предпочитали один уровень в виде района, не образуя муни­ ципальных единиц в волостях и сельских округах, таким образом,

вместо приближенности к населению местное самоуправление оказа­ лось отдаленным от него. Возникли сложности в отношениях пред­ ставительных органов местного самоуправления и глав муниципаль­ ных образований. Последние зачастую становились не только незави­ симыми от представительных органов, но, занимая одновременно пост председателя думы, совета и т.д.. реально подчиняли себе пред­ ставительный орган. Слабой остается материально-финансовая база местного самоуправления. Являются сложными отношения местного самоуправления с государственной властью, причем в разных аспек­ тах: государственная власть по фактору организационного отделения от местного самоуправления отстраняется от оказания ему помощи либо закулисно (а то и напрямую) вмешивается в деятельность мест­ ного самоуправления. В то же время местное самоуправление, порой чувствуя свою бесконтрольность, позволяет неоправданные расходы финансовых средств, поступающих в качестве отчислений из госу­ дарственного бюджета, а государственная власть не в состоянии воз­ действовать на местное самоуправление.

В целях дальнейшего реформирования местного самоуправления был принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих прин­ ципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ ции*. Переходя к современному состоянию местного самоуправле­ ния, мы будем руководствоваться нормами Конституции РФ 1993 г. и данного Закона, хотя в настоящее время еще сохраняет действие Фе­ деральный закон 1995 г., а Закон 2003 г. реализуется пока час!ично и в полной мере заработает с 2006 г.

§ 1. Сущность и основы организации местного самоуправления на современном этапе

1. Понятие местного самоуправления

Конституция РФ и Федеральный закон 2003 г. исходят из сле­ дующей трактовки сущности и содержания местного самоуправ­ ления:

Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осущест­ вления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установлен­ ных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установ­ ленных федеральными законами, — законами субъектов РФ, самостоя­ тельное и под свою ответственность решение населением непосредст­ венно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.