Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_2

составе РСФСР было основанием для приведения в действие меха­ низмов их ответственности.

При реформе Конституции РФ 21 апреля 1992 г. в нее была вклю­ чена ст. 1651, посвященная компетенции Конституционного Суда РФ. Вероятно, учитывая реальности, связанные с объявлением Рос­ сии федерацией, состоящей не только из республик, но и из краев, об­ ластей, городов федерального значения, автономной области и авто­ номных округов, расширила компетенцию Конституционного Суда.

Вчастности, Конституционный Суд получил право оценивать: акты «федеральных органов исполнительной власти* (т.е., по сущест­ ву, любых министерств и ведомств); конституции и уставы субъектов РФ, иные акты представительных и исполнительных органов субъек­ тов; договоры между субъектами (ранее это был предмет только за­ ключений Суда); конституционность политических партий и иных общественных объединений; споры о компетенции между федераль­ ными органами, между ними и органами субъектов; давать заключе­ ние о наличии у соответствующего федерального должностного лица стойкой неспособостн по состоянию здоровья осуществлять связан­ ные с его должностью полномочия — по представлению государст­ венной медицинской комиссии; о наличии оснований для отрешения от должности такого лица, а также должностного лица субъекта РФ.

Вприведенных конституционных новеллах проявляется природа Конституционного Суда как органа конституционного нормоконтроля, но одновременно и как государственного суда (поскольку та­ кие вопросы, как оценка конституционности политических партий и иных общественных объединений, оценка способности должностно­ го лица оставаться на должности, заключение о наличии оснований для отрешения от должности и т.п., не являются нормоконтролем).

В1992—1993 гг. обострились отношения между Президентом РФ,

содной стороны, и Съездом народных депутатов и Верховным Сове­ том РФ, с другой. Эти государственные органы не могли найти взаи­ мопонимания по вопросам стратегии государственного руководства и

экономических реформ. В этих условиях Конституционный Суд РФ и особенно его Председатель В.Д. Зорькин предпринимали усилия для поиска путей сотрудничества названных органов в рамках Конститу­ ции РФ. Эти усилия в декабре 1992 г. привели к временному примире­ нию. Однако довольно скоро начался новый виток напряженных от­ ношений. Дважды в 1993 г. (март и сентябрь) Конституционный Суд оценивал действия Президента как противоречащие К<)нституции.

Конечно, это сильно осложнило отношения Президента и Консти­ туционного Суда, поставило под угрозу само его существование. Пре­ зидент изложил свое мнение о действиях Конституционного Суда в

602 Глава 33. Сущность конституц. контроля и особенности его создания в России

Указе от 7 октября 1993 г. «О Конституционном Суде Российской Фе­ дерации». По мнению Президента, Конституционный Суд оказался «в глубоком кризисном состоянии. Дважды в течение 1993 г. Конституци­ онный Суд Российской Федерации своими поспешными действиями и решениями ставил страну на грань гражданской войны. Но когда угро­ за гражданской войны становилась реальной, Конституционный Суд Российской Федерации бездействовал». Мы уже говорили во втором разделе книги, что как раз действия Президента ставили страну на грань опасного развития событий. Тем не менее Президент принял ре­ шение «констатировать невозможность деятельности Конституцион­ ного Суда Российской Федерации в неполном составе и не созывать его заседания до принятия новой Конституции Российской Федера­ ции» (n. 1 Указа). Таким образом, это был запрет на деятельность Кон­ ституционного Суда. Кроме того, Президент предложил будущему Фе­ деральному Собранию «рассмотреть в качестве первоочередного во­ прос об организационно-правовых фомах осуществления конституци­ онного правосудия в Российской Федерации» (п. 2).

Итак, само существование Конституционного Суда было постав­ лено под угрозу. Дело в том, что в своем проекте Конституции РФ, представленном в конце апреля — начале мая 1993 г., Президент хотя и сохранял Конституционный Суд, но существенно сужал его полно­ мочия, а ряд его прежних прав передавался стоявшему над всеми су­ дебными органами Высшему судебному присутствию. Конституци­ онное совещание не поддержало эту идею, по его проекту Конститу­ ционный Суд сохраняет свои полномочия, хотя тоже урезанные. Го­ товя для вынесения на референдум страны окончательный проект конституции, Б.Н. Ельцин всерьез задумывался о ликвидации Кон­ ституционного Суда, с возможным возложением его функций на спе­ циальную коллегию в составе Верховного Суда РФ. Однако окруже­ ние смогло убедить Б.Н. Ельцина в необходимости сохранения Кон­ ституционного Суда.

Разумеется, теперь он должен был забыть о праве давать заключе­ ния о соответствии деятельности высших должностных лиц государ­ ства Конституции, тем более делать это по своей инициативе.

Конституционный Суд еще долгое время не смог работать. При­ чины были и организационные — теперь Суд состоял из 19 судей и, следовательно, к имеющимся 13 судьям надо было добавить еще 6, и правовые — шла разработка Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ, который был принят обеими палатами Федерального Собрания, а затем подписан Президентом РФ 21 июля

1994 г.

Г л а в а 34 КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Литература

Авакьян С.А. Нормативное значение решений конституционных судов // Вестник Московского ун-та. Серия 11 «Право*. 2004. № 4; Баглай М В. Кон­ ституционное правосудие в Российской Федерации. Ереван, 1999: Белкин А.А. Конституционная охрана: три направления российской идеологии и практики. СПб., 1996; Бланкенагель А. «Детство, отрочество, юность» россий­ ского Конституционного Суда. М., 1996; Конституционный судебный про­ цесс: Учебник для вузов/Отв. ред. М.С. Саликов. М., 2003. Кряжков В.А., Ла­ зарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. Учеб, посо­ бие для студентов юридических вузов и факультетов. М. 1998; Лазарев Л.В.

Сравнительно-правовое исследование законодательства и судебной практи­ ки. Томск, 1999; Несмеянова С.Э. Конституционное правосудие в Российской Федерации. Учеб, пособие. Екатеринбург, 2000; Несмеянова С.Э. Конституци­ онный судебный контроль в Российской Федерации: Проблемы теории и практики. Екатеринбург, 2004; Умнова И.А. Федерализм и конституционное правосудие в России. М., 1999; Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»: Комментарий / Отв. ред. Н.В. Витрук, Л.В. Лазарев, Б.С. Эбзеев. М., 1996; Хабриева Т.Я. Правовая охрана конституции. Казань, 1995; Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практиика. М., 1998; Шульженко Ю.Л. Кон­ ституционный контроль в России. М., 1995; Шульженко Ю.Л. Институт кон­ ституционного надзора в Российской Федерации. М., 1998; Эбзеев Б.С. Кон­ ституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М., 1997.

§ 1. 'Нормативные правовые основы деятельности Конституционного Суда Российской Федерации

Нормативные правовые основы статуса, компетенции и организа­ ции деятельности Конституционного Суда составляют прежде всего нормы Конституции РФ. В ч. 1 ст. 11 говорится, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют наряду с Президсн-

604 Глава 34. Конституционный Суд РФ на современном этапе

том, парламентом, Правительством также и суды Российской Феде­ рации. Это означает, что Конституционный Суд как часть судебной системы относится к органам государственной власти страны. Глава 7

Конституции, в которой находится большинство норм, обращенных к Конституционному Суду, называется «Судебная власть», т.е. при­ знает, что Конституционный Суд есть орган судебной власти как одной из ветвей в системе разделения властей.

В соответствии с Конституцией (ч. 2 ст. 118) судебная власть осуще­ ствляется посредством конституционного, гражданского, администра­ тивного и уголовного судопроизводства. Таким образом, мы видим здесь выделение особой формы «конституционногосудопроизводства».

Наконец, в Конституции имеется ст. 125, специально посвящен­ ная Конституционному Суду. Статьи 83 (п. «е»), 102 (п. «ж* ч. 1), 128 (ч. 1) регулируют назначение на должность судьи Конституционного Суда.

Полномочия, порядок образования и деятельности Конституци­ онного Суда устанавливаются Федеральным конституционным зако­ ном от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федера­ ции» (в ред. 2005 г.).

Отдельным аспектам статуса Конституционного Суда посвящены также нормы Федерального конституционного закона 1996 г. «О су­ дебной системе Российской Федерации» и Федерального закона 1995 г. «О статусе судей в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями).

По вопросам обеспечения деятельности Конституционного Суда и его судей принят ряд иных нормативных актов.

Многие аспекты организации деятельности Конституционного Суда отражены в Регламенте Конституционного Суда, который при­ нят самим Судом.

Федеральный конституционный закон 1994 г. определяет (ст. 1), что Конституционный Суд — судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

Эта формулировка, по сути, отражает те основные идеи, о которых мы ранее говорили. Конституционный Суд:

один из видов судебных органов; принимает решения, являющиеся окончательными и обязатель­

ными. Констатируя, что акт не соответствует Конституции, суд тем самым лишает его юридической силы;

работает исключительно по обращениям. Инициатором может быть в одном случае — внося в Государственную Думу проект феде­ рального закона;

§ 1. Нормативные правовые основы деятельности Конституционного Суда РФ 605

осуществляет судопроизводство со всеми элементами состяза­ тельности и равенства участников процесса.

Основные цели деятельности Конституционного Суда: защита основ конституционного строя; защита основных прав и свобод человека и гражданина;

обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ решает исключительно вопросы пра­ ва, т.е. он стоит вне политики, не является и не может быть ни участ­ ником политических процессов, ни арбитром в политических спорах.

Надо понимать, что многие вопросы, по которым компетентные ор­ ганы и лица обращаются в Конституционный Суд, имеют политиче­ скую подоплеку. Но Конституционный Суд выделяет в каждом деле только правовую составляющую, дает оценку лишь нормам права. Конечно, решения Конституционного Суда могут вызвать полити­ ческий резонанс, иметь политические последствия. Но это обуслов­ лено переплетением политических и конституционно-правовых мо­ ментов в принятых кем-то решениях, ставших предметом внимания Суда.

Далее: Конституционный Суд принимает решения на основе Кон­ ституции, а сама Конституция не может быть предметом его оценки.

Конечно, Конституция может быть несовершенной, но с этим Кон­ ституционный Суд ничего не в состоянии сделать. Путем толкования норм Суд может сделать текст понятнее, избегая оценочных сужде­ ний в адрес Конституции и ее норм.

Наконец. Конституционный Суд не является высшей инстанцией для других судов, включая Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд. В этот Суд нельзя жаловаться на конкретные судебные решения.

И граждане, и суды вправе обращаться в Конституционный Суд в слу­ чае, если закон, примененный или подлежащий применению в кон­ кретном деле, им кажется не соответствующим Конституции. Кроме того, ст. 3 Закона о Конституционном Суде гласит, что Конституци­ онный Суд при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических об­ стоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Конституционный СУД состоит из 19 судей, назначаемых на долж­ ность Советом Федерации по представлению Президента. Конституци­ онный Суд вправе осуществлять свою деятельность при наличии в его со­ ставе не менее трех четвертей от общего числа судей. Полномочия Суда не ограничены определенным сроком.

Основными принципами деятельности Конституционного Суда яв­ ляются независимость, коллегисыьность, гласность, состязательность и равноправие сторон.

Решения Суда обязательны на всей территории Российской Феде­ рации для всех представительных, исполнительных и судебных орга­ нов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

Федеральный конституционный закон 1994 г. содержитст. 7 «Гаран­ тии деятельности Конституционного Суда Российской Федерации». В ней говорится, что Конституционный Суд независим в организаци­ онном, финансовом и материально-техническом отношениях от лю­ бых других органов. Финансирование Суда производится за счет феде­ рального бюджета и обеспечивает возможность независимого осуще­ ствления конституционного судопроизводства в полном объеме. В фе­ деральном бюджете ежегодно предусматриваются отдельной статьей необходимые для обеспечения деятельности Суда средства, которыми он распоряжается самостоятельно. Смета расходов Суда не может быть уменьшена по сравнению с предыдущим финансовым годом.

Конституционный Суд самостоятельно и независимо осуществ­ ляет информационное и кадровое обеспечение своей деятельности. Имущество, необходимое Суду для осуществления его деятельности и находящееся в его оперативном управлении, является федеральной собственностью.

Какое бы то ни было ограничение правовых, организационных, финансовых, информационных, материально-технических, кадро­ вых и других условий деятельности Конституционного Суда, установ­ ленных Федеральным конституционным законом об этом органе, не допускается.

§2. Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации

ивопросы их реализации

Полномочия Конституционного Суда достаточно подробно опре­ делены в ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 Федерального конституцион­ ного закона 1994 г. Для удобства изложения и восприятия их можно разделить на ряд групп. 1

1. Дела о соответствии Конституции Российской Федерации определенных видов юридических актов

Конституционный Суд вправе оценивать конституционность нормативных актов определенного круга (указанного в ч. 2 ст. 125

i 2. Полномочия Конституционного Суда РФ и вопросы их реализации 607

Конституции РФ) органов государственной власти и договоров межЛу ними. Правом на обращение в Суд с запросом о проверке консти­ туционности таких нормативных актов и договоров обладают Прези­ дент, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правитель­ ство, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, органы законода­ тельной и исполнительной власти субъектов РФ.

1. Предметом оспаривания в Конституционном Суде могут быть

федеральные акты.

Первыми надо назвать в этом блоке федеральные законы. В своем большинстве федеральные законы являются нормативными актами. И все же некоторые из них трудно считать нормативными, например законы о материальном обеспечении семей депутатов Государствен­ ной Думы, безвременно ушедших из жизни. Однако и в таких законах можно видеть предмет обращения в Конституционный Суд, хотя не­ ясно, что здесь оспаривать с точки зрения конституционности.

Конституция РФ и Федеральный конституционный закон преду­ сматривают возможность оценки Конституционным Судом на пред­ мет соответствия Конституции нормативных актов Президента, Сове­ та Федерации, Государственной Думы, Правительства. Ненорматив­ ные акты, принимаемые названными органами, не подлежат оспари­ ванию в Конституционном Суде, Гражданский процессуальный кодекс РФ допускает их оспаривание в Верховном Суде РФ.

Однако ни Конституция, ни Закон не предусматривают возмож­ ности оспорить в Конституционном Суде нормативный правовой акт министерства, федеральной службы, федерального агентства, поста­ новления пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, которые нередко учеными причисляются к числу нормативных актов и источников права, а также нормативные акты Генерального проку­ рора, Центризбиркома и других федеральных государственных ор­ ганов.

2. К ведению Конституционного Суда относится оценка соответ­ ствия Конституции РФ конституций республик, уставов других субъ­ ектов РФ. Предметом оценки Конституционного Суда являются так­ же законы и иные нормативные акты субъектов РФ, изданные по во­ просам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государст­ венной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов.

3. Конституционный Суд полномочен оценивать с позиций соот­ ветствия Конституции РФ договоры между органами государственной

власти Российской Федерации и субъектов РФ, договоров между ор­ ганами государственной власти субъектов РФ. Возможность таких договоров (и соглашений) предусмотрена ст. 11,78 Конституции РФ. В литературе они получили наименование «внутригосударственные договоры».

4. В Конституционном Суде можно оспорить на предмет соответ­ ствия Конституции РФ не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации. Договоры, вступившие в силу, не подлежат рассмотрению в этом Суде.

Запрос о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации допустим, если: он подлежит согласно Конституции РФ и федеральному закону ратифи­ кации Государственной Думой или утверждению иным федеральным органом государственной власти; заявитель считает такой договор не подлежащим введению в действие и применению в Российской Феде­ рации из-за его несоответствия Конституции РФ.

Следует заметить, что Конституция и Федеральный конституци­ онный закон в целом исходят из того, что подача запроса о проверке конституционности заключенного и еще не вступившего в силу меж­ дународного договора является не обязанностью, а правом соответст­ вующих субъектов, реализуемым по их усмотрению. Однако есть и не­ которые исключения из этого общего правила. При решении вопроса о принятии иностранного государства или его части в состав России заключается международный договор Российской Федерации и соот­ ветствующего государства. И далее Федеральный конституционный закон 2001 г. о порядке принятия и образования нового субъекта РФ определяет: после подписания международного договора Президент РФ обращается в Конституционный Суд с запросом о проверке соот­ ветствия Конституции РФ данного международного договора. Если Конституционный Суд признает договор соответствующим Консти­ туции, он вносится в Государственную Думу на ратификацию. Норма Закона сформулирована так, что у Президента нет выбора — он дол­ жен обратиться в Конституционный Суд с запросом об оценке подоб­ ного договора.

Возникает вопрос: что значит оценивать соответствие актов и внутригосударственных договоров Конституции? Что при этом уста­ навливает Конституционный Суд? Статья 86 «Пределы проверки» Федерального конституционного закона 1994 г. дает ответ: Конститу­ ционный Суд РФ устанавливает соответствие Конституции РФ нор­ мативных актов органов государственной власти и договоров между ними: 1) по содержанию норм; 2) по форме нормативного акта или

дарственной власти нельзя отказать в обращении в Конституцион­ ный Суд по спору о компетенции между ними. Другое дело, что в ряде случаев интересы целесообразности и субординации почти исключа­ ют такие споры. Например, вряд ли Правительство будет через Кон­ ституционный Суд «судиться» с Президентом, а министерство — с Правительством или с Президентом;

б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ (споры, условно гово­ ря, по «вертикали»). Рассмотрение соответствующего дела в Консти­ туционном Суде может начаться по инициативе любого органа власти уровня Федерации или субъекта РФ;

в) между высшими государственными органами субъектов РФ (спо­ ры по «горизонтали»). Это могут быть споры между органами различ­ ных субъектов РФ. Надо полагать, что под «высшими государствен­ ными органами субъектов» подразумеваются те органы, которые представляют и защищают интересы субъектов. Но приведенные сло­ ва в буквальном их понимании не исключают и споров между органа­ ми одного и того же субъекта, если их нельзя разрешить на уровне са­ мого субъекта, например их компетенция определена федеральным актом.

При оценке предмета спора учитываются разные компоненты. Прежде всего, Федеральный конституционный закон 1994 г.

(ст. 94) допускает ходатайство органа (органов) государственной вла­ сти, если оспариваемая компетенция определяется Констйтуцией РФ.

Правда, в той же статье Закона сказано, что споры о компетенции Конституционный Суд РФ рассматривает исключительно с точки зрения установленных Конституцией РФ разделения государствен­ ной власти на законодательную, исполнительную и судебную и раз­ граничения компетенции между федеральными органами государст­ венной власти, а также сточки зрения разграничения предметов веде­ ния и полномочий между органами государственной власти Россий­ ской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, между высшими государственными органами субъектов РФ, установ­ ленного Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о раз­ граничении предметов ведения и полномочий. Логика последнего правила, надо полагать, связана с тем, что сама Конституция РФ в ч. 3 ст. 11 позволяет разграничение предметов ведения и полномочий ме­ жду органами Федерации и органами субъектов как в нормах Консти­ туции, так и в названных договорах.

Вместе с тем сказанное означает: спор по поводу компетенции, определенной не Конституцией и указанными договорами, а законом