Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_2

«Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рас­ смотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального за­ кона Советом Федерации палаты могут создать согласительную ко­ миссию для преодоления возникших разногласий, после чего феде­ ральный закон подлежит повторному рассмотрению Государствен­ ной Думой* (ч. 4 ст. 105).

«В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при по­ вторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы» (ч. 5 ст. 105).

«Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулиро­ вания, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Россий­ ской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Феде­ рации;

е) войны и мира» (ст. 106).

Как уже отмечалось, принятые Думой законы направляются в Со­ вет Федерации. Вместе с законом в Совет Федерации направляются стенограмма заседания Государственной Думы и материалы, пред­ ставленные при внесении законопроекта в Думу.

В Регламенте Совета Федерации (ч. 4 ст. 103) записано следующее: «Отсутствие в документах и материалах, сопровождающих поступив­ шие из Пзсударственной Думы федеральные законы по вопросам вве­ дения или отмены налогов, освобождения от уплаты налогов, выпус­ ка государственных займов, изменения финансовых обязательств го­ сударства, другие федеральные законы, предусматривающие расхо­ ды, покрываемые за счет федерального бюджета, заключения Правительства Российской Федерации может служить основанием для отклонения Советом Федерации указанных федеральных зако­ нов*. Таким образом, прямо не предусмотрено, что при отсутствии за­ ключения Правительства палата запрашивает такое заключение.

В Регламенте Совета Федерации есть и такое правило: вместе с принятым Государственной Думой федеральным законом по предме­ там совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в Со­

вет Федерации направляется информация о позиции органов госу­ дарственной власти субъектов РФ по этому федеральному закону. Это означает повышенное внимание палаты к мнениям, высказанным субъектами.

Поступивший из Государственной Думы федеральный закон реги­ стрируется в Совете Федерации в течение одного часа и в срок, не пре­ вышающий 24 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации. Допол­ нительно поступившие из Государственной Думы документы и мате­ риалы, сопровождающие федеральный закон, регистрируются в Со­ вете Федерации и рассматриваются на заседании палаты вместе с этим федеральным законом.

Установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ 14-дневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон, исчисляется со дня, сле­ дующего за днем регистрации этого федерального закона в Совете Федерации.

Началом рассмотрения в Совете Федерации федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции обязательному рассмотрению в Совете Федерации, по ч. 6 ст. 103 Регламента палаты считается включение в повестку дня заседания палаты соответствую­ щего вопроса или издание Председателем Совета Федерации соответ­ ствующего распоряжения. Но ч. 4 ст. 105 Конституции предусматри­ вает 14-дневный срок для рассмотрения закона в Совете Федерации, предполагая начало этого срока с поступления акта в Совет Федера­ ции. Регламент Совета Федерации допускает возможность небольшо­ го продления срока — или заседание, где он будет включен в повестку дня, состоится попозже, или Председатель палаты «затянет» с изда­ нием своего распоряжения.

После поступления и регистрации в Совете Федерации принятого Государственной Думой федерального закона Председатель Совета Федерации или по его поручению первый заместитель либо замести­ тель Председателя по согласованию с председателями комитетов, ко­ миссий Совета Федерации определяет комитет (комиссию) палаты, ответственный за рассмотрение федерального закона, и в срок, не превышающий 24 часов, направляет федеральный закон в этот коми­ тет (комиссию), а также в Правовое управление Аппарата Совета Фе­ дерации для подготовки заключений. Можно передать федеральный закон для подготовки заключения нескольким комитетам, комисси­ ям Совета Федерации, определив комитет (комиссию), ответствен­ ный за рассмотрение закона.

Для подготовки заключений комитету (комиссии) Совета Федера­ ции, ответственному за рассмотрение федерального закона, Правово­ му управлению Аппарата Совета Федерации устанавливается срок, как правило, не менее 72 часов с момента поступления в Совет Феде­ рации принятого Государственной Думой федерального закона.

Члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение феде­ рального закона в субъектах РФ и при наличии замечаний направить их в комитет (комиссию) Совета Федерации, ответственный за его рассмотрение.

Комитет (комиссия) Совета Федерации, ответственный за рас­ смотрение федерального закона, предварительно рассматривает при­ нятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение путем открытого голосования большинством голо­ сов от общего числа членов комитета, комиссии. Если федеральный закон передан нескольким комитетам, комиссиям для подготовки за­ ключения, то каждый из них представляет свое заключение в комитет (комиссию) Совета Федерации, ответственный за его рассмотрение. Кроме того, в этот комитет (комиссию) не позднее чем за 24 часа до начала заседания представляется заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации.

В своем заключении ответственный комитет (комиссия) должен указать, подлежит ли федеральный закон в соответствии со ст. 106 Конституции обязательному рассмотрению в Совете Федерации. При рассмотрении федеральных законов, относящихся к предметам со­ вместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в заключе­ нии формируется обобщенная позиция органов государственной вла­ сти субъектов РФ, принявших соответствующие решения и напра­ вивших их в Совет Федерации. Также дается оценка федерального за­ кона и рекомендуется Совету Федерации: а) одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой; б) отклонить федеральный закон — с изложением мотивов, по которым комитет, комиссия пала­ ты считает необходимым его отклонить.

Кроме того, ответственный комитет (комиссия) может предста­ вить проект необходимых, по его мнению, изменений и дополнений к тексту федерального закона.

Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения док­ ладчиком заключения ответственного комитета (комиссии) и проек­ та постановления Совета Федерации, внесенного комитетом, комис­ сией. С содокладом может выступить председатель или заместитель председателя либо по поручению комитета (комиссии) член комитета

(комиссии) Совета Федерации, подготовившего заключение. Затем слово предоставляется представителю Правительства для оглашения официального отзыва Правительства о рассматриваемом федераль­ ном законе (такой отзыв может не оглашаться на заседании Совета Федерации, если его текст был представлен членам Совета Федера­ ции в письменной форме). Заключение Правового управления Аппа­ рата Совета Федерации также представляется в письменной форме.

После выступления представителя Правительства Совет Федера­ ции большинством голосов от общего числа членов Совета Федера­ ции принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.

При рассмотрении федерального закона после оглашения заклю­ чения ответственного комитета (комиссии) Совета Федерации слово для ответов на вопросы может быть предоставлено официальному представителю Президента или официальному представителю Пра­ вительства при рассмотрении палатами Федерального Собрания это­ го федерального закона.

По результатам обсуждения федерального закона Совет Федера­ ции принимает одно из следующих решений:

а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон;

б) отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон.

Федеральный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовало более половины от общего числа членов Совета Феде­ рации. Решение об одобрении оформляется постановлением Совета Федерации.

По результатам рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосование во­ прос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной под­ готовленности вопроса, в частности отсутствия необходимых материа­ лов и документов, палата вправе принять решение о переносе вопроса о рассмотрении федерального закона на следующее заседание. Указан­ ное решение принимается большинством голосов от числа членов Со­ вета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами. Если решение не принято, председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ четко за­ писал, что одобрение закона Советом Федерации может быть выра­

жено как в активной форме — путем голосования, так и в пассивной форме: федеральный закон считается одобренным, если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Участие (активное или пассивное) Совета Федерации — обязательный этап законотвор­ ческой процедуры.

В другом своем постановлении от 23 марта 1995 г. о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ Конституционный Суд определил, что рассмотрение федерального закона в Совете Федерации должно начаться не позднее 14 дней после его передачи в палату из Государст­ венной Думы. Если Совет Федерации не завершил в 14-дневный срок рассмотрение, закон не считается одобренным, и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесе­ ния решения о его одобрении или отклонении. Итак, перенос рас­ смотрения наследующее заседание возможен, но уже с принятием ре­ шения по существу.

Соответственно в Регламенте палаты теперь записано: в случае принятия решения о переносе на следующее заседание Совета Федера­ ции вопроса о рассмотрении принятого Государственной Думой феде­ рального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, его рассмотре­ ние должно быть завершено на следующем заседании Совета Федера­ ции принятием решения об одобрении или отклонении этого феде­ рального закона. Решение об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона, переданного на рассмотрение Совета Фе­ дерации и не подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции обя­ зательному рассмотрению в Совете Федерации, должно быть принято до истечения 14-дневного срока. Другое дело, чтб это за решение.

В ст. 108 Регламента (в ред. 2002 г.) записано, что при переходе к вопро­ су повестки дня о рассмотрении принятого Государственной Думой федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий вправе внести предложе­ ние не рассматривать указанный закон. Если ни один из членов Совета Федерации не настаивает на его рассмотрении на заседании палаты, то по истечении 14-дневного срока закон считается одобренным Советом Федерации без рассмотрения. Иначе говоря, все равно предполагается реакция Совета Федерации на закон.

Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобре­ ние не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении оформляется постановлением Совета Феде­ рации. В постановлении об отклонении могут содержаться: а) предло­ жение о создании согласительной комиссии для преодоления воз­

никших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой; б) поручение комитету (комиссии) Совета Федерации, ответ­ ственному за рассмотрение, и сопредседателю согласительной ко­ миссии от Совета Федерации подготовить и направить в Государст­ венную Думу поправки к закону, отклоненному Советом Федерации. Обоснование решения об отклонении может быть оформлено в виде пояснительной записки к постановлению Совета Федерации с указа­ нием тех положений федерального закона, по которым необходимо преодолеть возникшие разногласия между Советом Федерации и Го­ сударственной Думой. Постановление Совета Федерации об откло­ нении закона вместе с этим законом в пятидневный срок со дня при­ нятия постановления Председателем Совета Федерации направляет­ ся в Государственную Думу.

В соответствии со ст. 110 Регламента Совета Федерации принятий Государственной Думой и одобренный Советом Федерации феде­ ральный закон и постановление Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления Председателем Совета Федера­ ции направляются Президенту для подписания и официального опубликования. Постановление Совета Федерации об одобрении фе­ дерального закона направляется также в Государственную Думу.

Федеральный закон, одобренный Советом Федерации без рас­ смотрения, по истечении 14-дневного срока Председателем Совета Федерации направляется Президенту для подписания и официально­ го опубликования, о чем уведомляется Государственная Дума.

7. Преодоление разногласий, возникших при отклонении

федеральных законов Советом Федерации

При отклонении федерального закона Советом Федерации у Госу­ дарственной Думы есть несколько возможностей:

принять закон в прежней редакции без каких-либо изменений; для этого требуется не менее двух третей голосов (ч. 5 ст. 105 Консти­ туции РФ);

принять закон простым большинством голосов от общего числа депутатов в редакции, отличающейся от ранее рассматривавшейся Советом Федерации и, следовательно, не согласованной с ним; в этом случае Совет Федерации будет рассматривать федеральный закон как вновь принятый по описанной выше процедуре;

принять закон с теми изменениями и дополнениями, которые предлагает Совет Федерации (вплоть до запятых) простым большин­ ством голосов. Затем Закон направляется в Совет Федерации для

одобрения с последующим направлением его текста Президенту Председателем Совета Федерации.

В случае неодобрения Советом Федерации закона, поступившего из нижней палаты, Совет Думы передает такой закон на заключение ответственного комитета. По итогам рассмотрения закона ответст­ венный комитет вносит на рассмотрение Думы проект постановле­ ния, в котором может предложить Думе одно из следующих решений: а) снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрен ия в связи с от­ клонением его Советом Федерации; б) создать по предложению либо с предварительного согласия Совета Федерации согласительную ко­ миссию на паритетных началах для преодоления возникших между палатами разногласий; в) принять федеральный закон в ранее приня­ той Государственной Думой редакции (ст. 127 Регламента).

При буквальном прочтении нормы Регламента получается, что первым делом Дума решает вопрос о снятии закона с дальнейшего рас­ смотрения, постановление на этот счет принимается большинством голосов от общего числа депутатов Думы; если же палата не соглашает­ ся с предложением ответственного комитета о снятии закона с даль­ нейшего рассмотрения, тогда председательствующий ставит на голосо­ вание палаты вопрос о принятии закона в ранее принятой Думой ре­ дакции — для этого требуются не менее двух третей голосов депутатов. Наделе, конечно, палата пытается найти взаимопонимание с Советом Федерации. Поэтому Регламент Думы определяет: если Совет Федера­ ции отклонил федеральный закон и не предложил Государственной Думе создать согласительную комиссию, то ответственный комитет может запросить у Совета Федерации предварительное согласие на создание такой комиссии. Если Совет Федерации предложил Думе создать согласительную комиссию либо дал предварительное согласие на ее создание, ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления Думы о создании согласительной комиссии. В проекте постановления указывается срок работы в составе согласи­ тельной комиссии избранных в нее депутатов Думы. И лишь если Со­ вет Федерации не предложил Государственной Думе создать согласи­ тельную комиссию и не дал предварительного согласия на ее создание, ответственный комитет предлагает Думе одно из названных решений, те. согласиться с верхней палатой и снять закон с рассмотрения или преодолеть ее вето двумя третями голосов.

Большинством голосов от общего числа депутатов Дума принима­ ет постановление о создании согласительной комиссии, об избрании в ее состав депутатов Думы и сопредседателя комиссии от Думы. По­ становление направляется в Совет Федерации, а также Президенту, в

Правительство, если постановление палаты предусматривает пригла­ шение их представителей.

Сопредседатель согласительной комиссии и другие ее члены обра­ зуют депутацию Государственной Думы в этой комиссии. Она рас­ сматривает каждое возражение Совета Федерации в отдельности, стремясь выработать единый текст федерального закона. Согласи­ тельная комиссия вправе принимать решение об изменении редак­ ции отдельных статей федерального закона, в отношении которых не имелось возражений Совета Федерации, если такое изменение обу­ словлено новой редакцией статей федерального закона, выработан­ ной на основе предложений Совета Федерации, поддержанных ко­ миссией. Решения комиссии принимаются раздельным голосовани­ ем депутации Думы и депутации Совета Федерации. Решение счита­ ется принятым, если за него проголосовало большинство членов каждой депутации. Решение принимается открытым голосованием, если иной порядок не установлен комиссией.

По итогам каждого заседания и по результатам своей работы согла­ сительная комиссия составляет протокол и сопоставительную таблицу статей закона, в которые были внесены изменения. В указанной табли­ це содержатся предложения о преодолении разногласий. Мнения пол­ номочных представителей Президента, Правительства в Государствен­ ной Думе и в Совете Федерации, участвующих в заседании комиссии с правом совещательного голоса, фиксируются в протоколе отдельно по каждому принятому комиссией решению. До подписания заключи­ тельных протокола и сопоставительной таблицы федеральный закон в редакции согласительной комиссии направляется сопредседателем ко­ миссии от Думы в Правовое управление Аппарата Государственной Думы для проведения правовой и лингвистической экспертиз. Заклю­ чительные протокол и сопоставительная таблица подписываются со­ председателями комиссии от Совета Федерации и от Думы.

Федеральный закон в редакции согласительной комиссии, зави­ зированный сопредседателями комиссии от Государственной Думы и от Совета Федерации, а также заключительные протокол, сопостави­ тельная таблица и заключение Правового управления Аппарата Госу­ дарственной Думы вносятся на повторное рассмотрение Думы со­ председателем согласительной комиссии от Думы.

Если депутациями не преодолено разногласие хотя бы по одному возражению Совета Федерации, согласительная комиссия принимает решение о прекращении дальнейшей работы, которое подписывается сопредседателями согласительной комиссии от Государственной Думы и от Совета Федерации и направляется в ответственный коми­ тет. Последний информирует Думу об итогах работы согласительной

комиссии и вносит на рассмотрение палаты проект постановления Думы, в котором предлагает Думе одно из названных решений, т.е. либо снять закон с рассмотрения, либо принять его не менее чем дву­ мя третями голосов.

Если установленный срок деятельности согласительной комиссии истек, а работа депутаций по преодолению разногласий не заверше­ на, то либо работа согласительной комиссАи продлевается, либо па­ лата принимает одно из названных выше решений.

При рассмотрении федерального закона в редакции согласитель­ ной комиссии с докладом выступает сопредседатель комиссии от Го­ сударственной Думы. Федеральный закон в редакции согласительной комиссии считается принятым, если за него проголосовало большин­ ство от общего числа депутатов Думы.

В этом случае Совет Федерации своим постановлением одобряет новую редакцию закона.

Если же федеральный закон в редакции согласительной комиссии нс набрал необходимого для принятия числа голосов, председатель­ ствующий на заседании Государственной Думы ставит на голосова­ ние палаты вопрос о принятии его в ранее принятой Думой редакции. То же самое придется делать палате и в случае неодобрения Советом Федерации новой редакции закона, поступившей из Думы. Если предложение о принятии федерального закона, отклоненного Сове­ том Федерации, в ранее принятой Государственной Думой редакции при голосовании не набрало необходимого числа голосов, закон счи­ тается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит. Ре­ зультат голосования оформляется постановлением Думы.

Как говорилось ранее, одобренный Советом Федерации закон на­ правляется Председателем палаты Президенту для подписания и официального опубликования. И в том случае, когда Совет Федера­ ции не стал рассматривать закон в 14-дневный срок, по его оконча­ нии Председатель Совета Федерации направляет федеральный закон Президенту для подписания и обнародования. Если федеральный за­ кон принят Государственной Думой не менее чем двумя третями голо­ сов в прежней редакции в порядке преодоления позиции Совета Фе­ дерации, принятый в таком порядке федеральный закон направляет­ ся Президенту РФ Председателем Государственной Думы.

8. Подписание, и обнародование закона Президентом Российской Федерации

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 107) Президент в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его.

540Глава 29. Законодательный процесс в Федеральном Собрании

ВФедеральном законе от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликова­ ния и вступления в силу федеральных конституционных законов, фе­ деральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в ред. 1999 г.) дано однозначное толкование термина «обнародование». Это доведение сведений об акте иными средствами по сравнению с офици­ альным опубликованием. Следовательно, положение Конституции о том, что Президент обнародует законы, надо понимать расширитель­ но — прежде всего именно он обеспечивает их официальную публи­ кацию и помимо этого может обнародовать их иными способами.

Характерно, что Совет Федерации функцию Президента по обна­ родованию закона (ч. 1 ст. 107 Конституции) решил прямо связать именно с официальным опубликованием акта. В Регламенте Совета Федерации говорится о направлении закона Президенту для подпи­ сания и официального опубликования.

Федеральный закон 1994 г. о порядке опубликования различает несколько дат и сроков.

Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции (ч. 1 ст. 2). Эта формулировка исходит из того, что по Конституции законы «прини­ мает» Государственная Дума, а Совет Федерации их только «одобря­ ет». Однако до окончательного принятия мы все-таки имеем дело еще не с законом, а с его проектом. Конечно, при преодолении Думой вето верхней палаты на законе действительно стоит этот день как дата его принятия. Но если процесс идет «мирно», на законе мы видим две даты — принятие Государственной Думой и одобрение Советом Фе­ дерации.

Датой принятия федерального конституционного закона считает­ ся день его одобрения палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией РФ (ч. 2 ст. 2). Эта формула Закона не­ ясна. Ведь федеральный конституционный закон принимается каж­ дой палатой не в один день, а в разное время1. И выходит, что у закона есть не день, как говорит Закон, а «дни» принятия.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы

подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после

1 Случаи рассмотрения федеральных законов и тем более федеральных конститу­ ционных законов в один день обеими палатами крайне редки. Например, Федеральный конституционный закон о внесении изменений и дополнений в Федеральный консти­ туционный закон о Правительстве РФ был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации 25 декабря 1997 г. См.: СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 1. Бюджетный кодекс РФ был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации 17 июля 1998 г. См.: СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.