Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_2

Р а з д е л IX

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ

ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Г л а в а 31 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМЫ

ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Литература

Агалов К. В. Система органов исполнительной власти в Российской Феде­ рации: конституционно-правовые основы: Дисс. ... канд. юрид. наук. М.. 2003; Исполнительная власть в Российской Федерации: Научнопрактическое пособие/Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Тихомиров. М., 1996: Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / Огв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2004; Калюжный Н.Н Конституционно-правовое регулирование контрольных функций в деятель­ ности органов исполнительной власти Российской Федерации: Дисс.... канд. юрид. наук. М., 2003; Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделе­ ния властей // Гражданин и право. 2001. № 9; Ноздрачев А.Ф. Основные харак­ теристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации 1993 года// Государство и право. 1996. № 1; Президент — Правительство — исполнительная власть: российская модель / Под ред. И. Шаблинского. М.. 1997; Щукина Т.В. Современное состояние и некоторые проблемы системы исполнительной власти в Российской Федерации // Конституционное и му­ ниципальное право. 2003. № 3.

§ 1. К вопросу о понятиях

Выше, говоря о видах органов государства, мы предложили по­

нимать под исполнительной властью одну из обозначенных Консти­ туцией РФ ветвей государственной власти, главными задачами ко­ торой являются исполнение законов, осуществление специфиче­ ского вида деятельности — управления государственными делами (государственного управления), использование для этих целей воз­ можностей как оперативных действий и распорядительства, так и правотворчества.

Органы исполнительной власти занимают свое место в системе органов государственной власти. Они подконтрольны законодатель­ ным (представительным) органам, главе государства, но вместе с тем

564 Глава 31. Общая характеристика системы исполнительных органов гос, власти РФ

самостоятельно осуществляют свои функции, имеют свои средства воздействия на иные государственные органы.

В Российской Федерации применяются следующие понятия ис­ полнительной власти:

исполнительная власть в Российской Федерации; исполнительная власть Российской Федерации; исполнительная власть субъектов Российской Федерации.

Исполнительная власть в Российской Федерации охватывает все уровни исполнительной власти в стране. Это органы исполнительной власти федерального уровня и органы исполнительной власти субъ­ ектов Федерации.

Исполнительная власть Российской Федерации — это федераль­ ный уровень исполнительной власти. Эти органы действуют на всей территории государства, могут создавать свои территориальные орга­ ны и назначать соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78 Кон­ ституции РФ).

Исполнительная власть субъектов Российской Федерации пред­ ставляет собой систему органов самих субъектов. Ниже этого испол­ нительные органы государственной власти не предусмотрены Кон­ ституцией РФ. Однако возможно создание территориальных органов или подразделений органов исполнительной власти субъектов РФ в существующих территориальных единицах либо специально созда­ ваемых в субъектах РФ административно-территориальных единицах (например, префектуры в административных округах г.* Москвы). Оценивая возможности субъектов РФ в данном плане, Конституци­ онный Суд РФ в постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Рес­ публике» записал, что система органов государственной власти Уд­ муртской Республики как субъекта РФ «может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных еди­ ниц» (п. 4 мотивировочной части).

Особенностью органов исполнительной власти является и то, что они образуют специализированную систему, основанную на таком кри­ терии, как управление государственными делами, т.е. государствен­ ным строительством, народным хозяйством, государственной собст­ венностью, социально-культурным строительством.

Этот же критерий означает и еще одну особенность: допустимость

вертикали в организации исполнительной власти. Данная вертикаль необходима для обеспечения реализации задач более высокого уров­

ня, прежде всего общегосударственных. Именно для этого в ч. 2 ст. 77 Конституции РФ предусмотрено, что в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъ­ ектов федеральные органы исполнительной власти и органы испол­ нительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполни­ тельной власти в стране.

И еще один вопрос, имеющий прямое отношение к понятийному аспекту. Порой в нормативных актах и в литературе можно встретить выражение «Правительство Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти». Получается, что Правительство как бы выведено за рамки федеральных исполнительных органов госу­ дарственной власти. На самом деле Правительство входит в систему федеральных органов исполнительной власти и занимает в ней пер­ вое, головное место. Поэтому правильно говорить: «Правительство РФ и иные федеральные органы исполнительной власти».

§2. Система федеральных органов исполнительной власти

ВКонституции РФ не обозначена система федеральных органов исполнительной власти. Ее гл. 6 называется «Правительство Россий­ ской Федерации» и посвящена именно этому органу. Причем ч. 1 ст. 110 Конституции РФ гласит: «Исполнительную власть Российской

Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации». На самом деле федеральная исполнительная власть не сводится толь­ ко к Правительству РФ. В эту систему включаются и иные федераль­ ные органы исполнительной власти. Это положение корректируется в Федеральном конституционном законе 1997 г. «О Правительстве Рос­ сийской Федерации», которое определяет Правительство как колле­ гиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 1).

Более четко система федеральных органов исполнительной вла­ сти регулируется актами Президента РФ об этой системе (структуре). Практически каждый раз, когда прежнее Правительство Российской Федерации уходит в отставку и формируется новое, система (структу­ ра) федеральных органов исполнительной власти претерпевает изме­ нения. Однако возможны и специальные реформы исполнительной власти.

В настоящее время действует Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 20 мая 2004 г.).

566 Глава 31. Общая характеристика системы исполнительных органов гос, власти РФ

Прежние аналогичные акты включали в структуру федеральных органов исполнительной власти: Правительство; федеральные мини­ стерства; государственные комитеты; федеральные комиссии Рос­ сии; федеральные службы; российские агентства; федеральные над­ зоры России; иные федеральные органы исполнительной власти.

Указ 2004 г. в структуре федеральных органов исполнительной власти не указывает Правительства РФ. Вряд ли это отражение како­ го-то иного подхода, скорее, можно говорить об упущении разработ­ чиков акта.

Принципиально другое: проводя административную реформу, Президент отказался от перечисленных выше видов федеральных ор­ ганов исполнительной власти и включил в новую структуру только три вида:

федеральные министерства-,

федеральные службы; федеральные агентства.

Существовавшие прежде федеральные органы исполнительной власти были самостоятельными и друг от друга формально независи­ мыми.

Теперь же введен иной принцип организации функций исполни­ тельной власти. Число федеральных министерств сокращено и боль­ шинство из них стали комплексными органами по руководству не­ сколькими отраслями народного хозяйства, объединенными в блок под эгидой данного министерства. Внутри сферы соответствующего министерства органами контроля и надзора стали федеральные служ­ бы, а органами непосредственного управления подотраслями и мате­ риальными объектами — агентства.

Указом от 9 марта 2004 г. (в ред. от 20 мая 2004 г.) установлено, что федеральное министерство является федеральным Органом исполни­ тельной власти, осуществляющим функции по выработке государст­ венной политики и нормативному правовому регулированию в установ­ ленной актами Президента и Правительства РФ сфере деятельности. В этой сфере деятельности министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых ука­ зами Президента или постановлениями Правительства. Министер­ ство осуществляет координацию и контроль деятельности находя­ щихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Во исполнение поручений Президента, Председателя Правительства министерство дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение; имеет право отменить

противоречащее федеральному законодательству решение федераль­ ного агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены ре­ шения не установлен федеральным законом. Министерство назнача­ ет на должность и освобождает от должности по представлению ру­ ководителей федеральных служб, федеральных агентств заместите­ лей руководителей федеральных служб, ‘федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуще­ ствляет Президент; назначает на должность и освобождает от долж­ ности соответственно руководителей территориальных органов фе­ деральной службы, федерального агентства. Министерство осущест­ вляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.

В Указе определено, что федеральная служба (служба) является фе­ деральным органом исполнительной власти, осуществляющим функ­ ции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а так­ же специальные функции в области обороны, государственной без­ опасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. В пределах своей компе­ тенции служба издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, актов Прези­ дента и Правительства, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятель­ ности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту или находиться в ведении Правительства. Служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности норматив­ но-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указа­ ми Президента или постановлениями Правительства, а федеральная служба по надзору — также управление государственным имущест­ вом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство является федеральным органом исполни­ тельной власти, осуществляющим в установленной сфере деятель­ ности функции по оказанию государственных услуг, по управлению го­ сударственным имуществом и правоприменительные функции, за ис­ ключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа. В пределах своей компе­ тенции оно издает индивидуальные правовые акты. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ. Оно не вправе осуществлять нормативное правовое регулирование в установ­

568 Глава 31. Общая характеристика системы исполнительных органов гос, власти РФ

ленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента или постановления­ ми Правительства.

Федеральное министерство возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом.

Федеральную службу (службу), агентство возглавляет руководи­ тель (директор) службы, агентства. Его назначает на должность и ос­ вобождает от должности Правительство, а если служба, агентство ра­ ботает под руководством Президента РФ — Президент РФ.

В президентском Указе при определении структуры федеральных органов исполнительной власти они поделены на три группы.

Первая группа: федеральные министерства, федерсыьные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуще­ ствляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные федеральным министерствам данной группы:

Министерство внутренних дел РФ Федеральная миграционная служба

Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий

Министерство иностранных дел РФ Министерство обороны РФ

Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству Федеральная служба по оборонному заказу Федеральная служба по техническому и экспортному контролю Федеральное агентство специального строительства

Министерство юстиции РФ Федеральная служба исполнения наказаний Федеральная регистрационная служба

Федеральная служба судебных приставов Государственная фельдъегерская служба РФ (федеральная служба) Служба внешней разведки РФ (федеральная служба)

Федеральная служба безопасности РФ (федеральная служба) Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков

(федеральная служба)

Федеральная служба охраны РФ (федеральная служба)

Главное управление специальных программ Президента РФ (фе­ деральное агентство)

Управление делами Президента РФ (федеральное агентство)

Вторая группа: федеральные министерства, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам:

Министерство здравоохранения и социального развития РФ Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потреби­

телей и благополучия человека Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и со­

циального развития Федеральная служба по труду и занятости

Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию

Федеральное медико-биологическое агентство Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ

Федеральная служба по надзору за соблюдением законодатель­ ства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного насле­ дия

Федеральное архивное агентство Федеральное агентство по культуре и кинематографии

Федеральное агентство по печати и массовым коммуника­ циям Министерство образования и науки РФ

Федеральная служба по интеллектуальной собственности, па­ тентам и товарным знакам

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки Федеральное агентство по науке и инновациям Федеральное агентство по образованию

Министерство природных ресурсов РФ Федеральная служба по надзору в сфере природопользования Федеральное агентство водных ресурсов Федеральное агентство лесного хозяйства Федеральное агентство по недропользованию

Министерство промышленности и энергетики РФ Федеральное агентство по промышленности

Федеральное агентство по техническому регулированию и мет­ рологии

Федеральное агентство по энергетике Министерство регионального развития РФ

Федеральное агентство по строительству и жилищно-комму­ нальному хозяйству Министерство сельского хозяйства РФ

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору

Федеральное агентство по рыболовству Федеральное агентство по сельскому хозяйству

570 Глава 31. Общая характеристика системы исполнительных органов гос, власти РФ

Министерство транспорта РФ Федеральная служба по надзору в сфере транспорта

Федеральное агентство воздушного транспорта Федеральное дорожное агентство Федеральное агентство железнодорожного транспорта

Федеральное агентство морского и речного транспорта Федеральное агентство геодезии и картографии

Министерство информационных технологий и связи РФ Федеральная служба по надзору в сфере связи Федеральное агентство по информационным технологиям Федеральное агентство связи

Министерство финансов РФ Федеральная налоговая служба

Федеральная служба страхового надзора Федеральная служба финансово-бюджетного надзора Федеральная служба по финансовому мониторингу Федеральное казначейство (федеральная служба)

Министерство экономического развития и торговли РФ Федеральная таможенная служба Федеральное агентство по государственным резервам

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости Федеральное агентство по управлению федеральным имущест­

вом

Третья группа: федеральные службы и федеральные агентства, руко­ водство которыми осуществляет Правительство РФ

Федеральная антимонопольная служба Федеральная служба по тарифам

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окру­ жающей среды

Федеральная служба государственной статистики Федеральная служба по финансовым рынкам Федеральная служба по экологическому, технологическому и

атомному надзору Федеральное агентство по атомной энергии

Федеральное космическое агентство Федеральное агентство по туризму

Федеральное агентство по физической культуре и спорту