Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_2

Г л а в а З З СУЩНОСТЬ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ

И ОСОБЕННОСТИ ЕГО СОЗДАНИЯ В РОССИИ

Литература

Авакьян С.А. Проблемы теории и практики конституционного контроля и правосудия // Вестник Московского ун-та. Серия 11 «Право». 1995. № 4; Ару­ тюнян Г. Конституционный контроль: характер функционирования и разви­ тия системы. М., 1997; Белкин А.А. Пространство конституционной юсти­ ции // Правоведение. 1993. № 2; Боботов С.В. Конституционная юстиция (сравнительный анализ). М., 1994; Венгеров А. Б. Конституционный контроль в СССР// Правоведение. 1970. № 3; Витрук Н.В. Конституционное правосу­ дие. Судебное конституционное право и процесс. М., 1998; Витрук Н.В. Кон­ ституционное правосудие в России (1991—2001 гг.); Очерки теории и практи­ ки. М., 2002; Дябло В.К. Судебная охрана конституций в буржуазных государ­ ствах и в Союзе ССР. М., 1928; Егоров С.А. Конституционный надзор в совре­ менной полит и ко-правовой теории США // Сов. государство и право. 1991. № 4; Еременко Ю.П. Советская Конституция и законность. Саратов, 1982; Ильинский И.П., Щетинин Б.В. Конституционный контроль и охрана консти­ туционной законности в социалистических странах // Сов. государство и право. 1969. № 9; Керимов Д.А., Экимов А.И. Конституционный надзор в

СССР // Сов. государство и право. 1990. № 9; Коток В.Ф. Конституционная законность, конституционный надзор и контроль в СССР // Вопросы совет­ ского государственного (конституционного) права. Труды Иркутского гос. ун-та. Т. 81. Серия юрид. Вып. 12. Ч. 2. Иркутск, 1971(72); Кузнецов И.Н. Кон­ троль за конституционностью актов высших органов власти и управления в социалистических странах Европы // Ученые записки ВНИИ советского за­ конодательства. № 29. М., 1973; Лазарев Б.М. Комитет конституционного надзора СССР (подводя итоги) // Государство и право. 1992. № 5; Лебедин­ ский В.Г. Конституционный надзор в Союзе ССР и методы его осуществле­ ния //Советское строительство. 1928. № 9; Митюков М.А. К истории консти­ туционного правосудия в России. М., 2002; Митюков М.А. О генезисе отече­ ственного конституционного правосудия // Правовые проблемы укрепления российской государственности. Ч. 14 / Под ред. В.Ф. Воловича. Томск, 2003; Насырова Т.Я. Конституционный контроль. Казань, 1992; Овсепян Ж. И. Су­ дебный конституционный контроль в зарубежных странах. Ростов-н/Д, 1992; Свистунова М.А. Проблемы конституционного надзора в СССР: Дисс. ...

канд. юрид. наук. М., 1971; Туманов В.А. Судебный контроль за конституци­ онностью нормативных актов // Сов. государство и право. 1988. № 3; Шуль-

592 Глава 33. Сущность конституц. контроля и особенности его создания в России

женко Ю.Л. Комитет конституционного надзора — специализированный ор­ ган по правовой охране Основного закона СССР// Конституционная рефор­ ма в СССР: актуальные проблемы. М., 1990; Шульженко Ю.Л. О понятии «правовая охрана конституции» // Государство и право. 2002. № 7; Юдин Ю.А., Шульженко Ю.Л. Конституционное правосудие в федеративном государстве (сравнительно-правовое исследование). М., 2002.

§ 1. На пути к введению института конституционного контроля

Сущность конституционного контроля состоит в оценке соответ­ ствия различных нормативных правовых актов государства его основно­ му закону — конституции; принимая решение о признании акта проти­ воречащим конституции, орган конституционного контроля одновре­ менно объявляет об утрате актом юридической силы, прекращении его действия.

Наряду с понятием «конституционный контроль» есть и понятие

«конституционный надзор». Он состоит в том, что компетентный ор­ ган, находя акт не соответствующим конституции, предлагает органу, принявшему его, либо вышестоящему органу отменить этот акт.

Таким образом, различие между конституционным контролем и конституционным надзором состоит прежде всего в силе соответст­ вующих решений: орган конституционного контроля вправе либо отме­ нить акт, либо объявить его утратившим силу; орган конституционно­ го надзора сам не может этого сделать и только предлагает иным орга­ нам отменить акт, оцениваемый им как неконституционный.

Путь к введению конституционного контроля был нелегким в на­ шем государстве.

С появлением конституции как главного документа, определяю­ щего основы общественного строя и государственной организации, возник и вопрос о соответствии ей всех иных правовых актов в госу­ дарстве. Отсюда неизбежной стала оценка этих актов на предмет со­ ответствия конституции.

Однако сразу же стали ключевыми такие вопросы: кто должен осуществлять конституционный контроль; каковы его пределы и средства.

В непростой борьбе с единовластием исполнительной власти за­ родились парламенты как главные органы нормотворчества. Охраняя высшую силу и авторитет законов, добиваясь их соответствия консти­ туции, парламенты предпочитали видеть в конституционном контро­ ле средство обеспечения соответствия иных — подзаконных — актов как конституции, так и законам. Естественно, они хотели и зачастую брали на себя задачи конституционного контроля. В этой ситуации

конституционный контроль, по существу, выражался в парламент­ ском контроле. Таким образом, при этом способе специальный (спе­ циализированный) конституционный контроль заменялся как бы по­ путной деятельностью главного представительного органа государст­ ва либо созданного при нем органа.

Этот вариант конституционного контроля — если его можно на­ звать конституционным — существовал и в нашем государстве. Он не позволял прежде всего усомниться в качестве законов государства и заподозрить их в несоответствии конституции. Официально это был контроль за соответствием конституции и законам иных норматив­ ных правовых актов.

Например, Конституция СССР 1977 г. позволяла высшему органу государственной власти страны — Верховному Совету СССР решать все вопросы, отнесенные Конституцией к ведению СССР (ст. 108). А к ведению Союза ССР в лице его высших органов государственной власти Конституция относила, помимо прочего, «обеспечение един­ ства законодательного регулирования на всей территории СССР» (п. 4 ст. 73). В палатах Верховного Совета были комиссии, к ведению которых относились и вопросы соответствия иных актов законам го­ сударства. Вместе с тем Конституция СССР закрепляла задачи кон­ ституционного контроля за Президиумом Верховного Совета

СССР — постоянно действующим органом Верховного Совета СССР, который был подотчетен Верховному Совету и имел право в пределах, указанных в Конституции, осуществлять функции высшего органа власти СССР в период между его сессиями. В п. 4 ст. 121 Конституции говорилось, что Президиум Верховного Совета СССР «осуществляет контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечивает соот­ ветствие конституций и законов союзных республик Конституции и законам СССР».

Как видим, о предмете контроля на союзном уровне Конституция говорит довольно отвлеченно. Но ясно, что не мог же орган, подот­ четный Верховному Совету СССР, контролировать соответствие при­ нимаемых им законов СССР Конституции СССР. Ктому же сам Пре­ зидиум организовывал деятельность Верховного Совета и подготовку законов; именно в нем они проходили шлифовку, и ставить в этой си­ туации вопрос о конституционности принятого закона значило бы признать свою недоработку.

Надо сказать, что многие страны мира довольно быстро избавились от иллюзии «священности» и «безгрешности» законов государства. Хотя они и являются высшими актами государства, все равно могут в чем-то противоречить конституции и к тому же быть дефектными.

594 Глава 33. Сущность конституц. контроля и особенности его создания в России

Кроме того, в условиях либо официально проповедуемого, либо фак­ тически существующего разделения властей, а также наличия полити­ ческой и парламентской оппозиции могут быть различные мнения о конституционности не только подзаконных актов, но и самих законов. Наконец, регионы государства, особенно в федерациях, вправе не со­ гласиться с позициями закона как центрального документа и найти в нем угрозу своим интересам. С другой стороны, и центр может выявить ущербность законов субъектов федерации, региональных территори­ альных единиц. Поэтому началось создание специального, отделенно­ го от парламента, конституционного контроля.

Кому же поручить функцию конституционного нормоконтроля? Целесообразно возложить ее на специализированный орган, не вхо­ дящий в систему законодательной и исполнительной власти. Появи­ лись разные модели:

функция оценки разных актов, в том числе и законов, принятых парламентом государства, а также актов главы государства поручается высшему суду судебной системы государства — особенно типичным является роль Верховного Суда США;

создается специальный суд для выполнения функций конститу­ ционного контроля в форме судебной оценки нормативных актов (конституционные суды Австрии, ФРГ и десятков других стран);

задачи конституционного контроля отданы специальной палате высшего суда страны (например, в Швейцарии);

создается специальный государственный орган для оценки кон­ ституционности нормативных актов — не суд, но все-таки весьма по­ хожий на него орган, характеризуемый в литературе как «квазисудебный» орган — конституционный совет (например, Франция).

Особенности этих путей формирования конституционного кон­ троля состоят в следующем: во-первых, это отделенные от парламента специальные органы; во-вторых, законы государства для них также предмет конституционного контроля; в-третьих, важнейший фак­ тор — последствия конституционного контроля: признание акта про­ тиворечащим конституции означает утрату силы, прекращение дей­ ствия этого акта.

Итак, первое назначение конституционного контроля состоит в оценке соответствия конституции иных нормативных актов государ­ ства.

Орган конституционного контроля может оценивать такое соот­ ветствие в общем и целом, без связи с конкретными делами и право­ отношениями. Такой вариант получил в литературе наименование аб­ страктного нормоконтроля.

Но может быть и так, что граждане, юридические лица и органы публичной власти просят орган конституционного контроля оценить конституционность нормативного акта, примененного или подлежа­ щего применению в конкретном деле. Такой вариант получил наиме­ нование соответственно конкретного нормоконтроля.

Если орган конституционного контроля оценивает проект закона либо принятый, но еще не вступивший в силу акт, это принято назы­ вать предварительным нормоконтролем. При оценке акта, вступивше­ го в юридическую силу, речь идет о последующем нормоконтроле.

Вместе с тем государства, решая вопрос о задачах органов консти­ туционного контроля, столкнулись еше с одной проблемой. Дело в том, что создание системы государственного руководства, парламен­ тов, выборов, появление политических партий и т.п. заставило думать об обеспечении должного поведения соответствующих субъектов конституционно-правовых (государственно-правовых) отношений, о путях течения конституционно-политических процессов Появи­ лась необходимость введения государственно-правовой (конститу­ ционно-правовой) ответственности за такое поведение и такие про­ цессы со стороны специального органа (суда), применяющего меры этой ответственности.

В итоге постепенно сложилась компетенция соответствующих ор­ ганов как органов конституционного контроля и своеобразных государ­ ственных судов. Наряду с задачами нормоконтроля органы конститу­ ционного контроля занимаются сегодня и спорами о компетенции, дают заключения о соблюдении процедур смещения с должности гла­ вы государства, оценивают конституционность политических пар­ тий, конституционность процедур назначения референдума и т.д.

Конституционный контроль в нашей стране, хотя и опосредован­ но, но не исключал определенные конституционные конфликты. По­ этому в Конституции и говорилось о контроле за ее соблюдением, об обеспечении соответствия актов субъектов Федерации союзных рес­ публик Конституции и законам Союза ССР.

§ 2. Комитет конституционного надзора СССР

Создание этого органа было одним из шагов политических и кон­ ституционных реформ, предпринятых по инициативе М.С. Горбаче­ ва. 1 декабря 1988 г. в Конституцию и законодательство СССР были внесены изменения и дополнения, главные из которых: учреждение Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, рабо­ тающего на постоянной основе, как первый шаг на пути к профсссио-

596 Глава 33. Сущность конституц. контроля и особенности его создания в России

нальному парламенту; создание предпосылок выборов на основ? со­ стязательности; учреждение Комитета конституционного надзора

СССР.

Сам факт создания специализированного органа был победой тех, кто выступал за введение института конституционного контроля в на­ шей стране. В соответствии со ст. 125 Конституции СССР Комитет конституционного надзора СССР избирался Съездом народных де­ путатов СССР сроком на 10 лет из числа специалистов в области по­ литики и права в составе Председателя, заместителя Председателя и 21-го члена Комитета, включая представителей от каждой союзной республики. Лица, избранные в Комитет, при выполнении своих обя­ занностей независимы и подчиняются только Конституции СССР.

Сложность подходов к роли данного института конституционного права напрямую отразилась на его наименовании («надзор») и полно­ мочиях.

Комитет по собственной инициативе или по поручению Съезда народных депутатов СССР представлял Съезду заключения о соот­ ветствии Конституции СССР проектов законов СССР, подлежащих рассмотрению Съездом. Однако он не имел права оценивать законы, принятые Съездом.

По своей инициативе, по поручению Съезда и по предложениям самого Верховного Совета СССР и высших органов власти союзных республик Комитет представлял заключения о соответствии актов Верховного Совета СССР и его палат, а также проектов aicrdb этих ор­ ганов Конституции СССР и законам СССР, принятым Съездом. В от­ ношении конституций и законов союзных республик, актов Совета Министров СССР и правительств союзных республик Комитет осу­ ществлял наблюдение за их соответствием Конституции и законам

СССР. Также по своей инициативе, по поручению Съезда и по пред­ ложениям ряда органов он мог давать заключения о соответствии Конституции СССР и законам СССР актов других государственных органов и общественных организаций.

Однако у Комитета не было ощутимых прав в отношении актов. Статья 125 Конституции СССР гласила, что выявив противоречие акта или его отдельных положений Конституции или законам СССР, Комитет всего лишь направлял органу, издавшему акт, свое заключе­ ние для устранения допущенного нарушения. Принятие заключения приостанавливало исполнение акта или его положений. И Комитет мог входить с представлением в вышестоящий орган для отмены про­ тиворечащих Конституции или закону СССР актов. А в отношении актов союзных республик его роль была вообще туманной.

Итак, создание Комитета было само по de6e прогрессивным ша­ гом. Но слабость позиций стала ощущаться с самого начала. Поэтому уже через год, 23 декабря 1989 г. вместе с принятием Закона СССР о Комитете конституционного надзора СССР были внесены измене­ ния и дополнения в ст. 125 Конституции СССР, усилившие позиции Комитета. Он получил право:

оценивать не только проекты, но и законы и иные акты, принятые Съездом народных депутатов СССР, — правда, не по своей инициати­ ве, а по предложениям не менее одной пятой народных депутатов

СССР, Председателя Верховного Совета СССР, высших органов госу­ дарственной власти союзных республик;

давать заключения о соответствии конституций союзных республик Конституции СССР, а законов республики — также законам СССР;

рассматривать разногласия между Союзом и республиками, меж­ ду союзными республиками, между союзными республиками и на­ ционально-государственными, национально-территориальными об­ разованиями по поводу конституционности актов, принйтых их орга­ нами государственной власти и управления;

давать оценку актам Правительства СССР с точки зрения соответ­ ствия союзным законам;

давать заключения о соответствии международных договорных и иных обязательств СССР и союзных республик Конституции СССР и законам СССР;

оценивать нормативные правовые акты тех государственных орга­ нов и общественных организаций, в отношении которых не осущест­ вляется прокурорский надзор;

по своей инициативе представлять заключения о соответствии Конституции СССР и законам СССР актов высших органов государ­ ственной власти и управления СССР, других органов, образуемых или избираемых Съездом или Верховным Советом СССР;

приостанавливать действие соответствующего акта (его отдель­ ных положений), кроме закона СССР, принятого Съездом народных депутатов СССР, и конституции союзной республики.

Акт или его отдельные положения, которые по заключению Ко­ митета нарушают права и свободы граждан, теряли силу с момента принятия такого заключения.

В принципе Комитет конституционного надзора СССР был уже на пути к трансформации в орган конституционного контроля. Об этом свидетельствует последнее новшество — утрата юридической силы актов на основании заключения Комитета. Однако прекраще­ ние существования СССР поставило точку на деятельности Коми­ тета.

598 Глава 33. Сущность конституи. контроля и особенности его создания в России

§ 3. Создание Конституционного Судя РСФСР

При реформе Конституции РСФСР 27 октября 1989 г. к ведению Съезда народных депутатов РСФСР было отнесено «избрание Коми­ тета конституционного надзора РСФСР* (п. 12 ст. 104).

Однако этот Комитет не был создан. А при реформе Конституции РСФСР 15 декабря 1990 г. приведенная формулировка была заменена словами «избрание Конституционного Суда, РСФСР*.

При конституционной реформе 24 мая 1991 г. в ст. 163, определяю­ щей судебную систему, Конституционный Суд РСФСР поставлен на первое место. В ст. 165 Конституции определено, что Конституцион­ ный Суд РСФСР является высшим судебным органом конституцион­ ного контроля в РСФСР, осуществляющим судебную власть в форме конституционного судопроизводства. Конституционный Суд состо­ ит из 15 судей.

Причины предпочтения конституционного правосудия состоят в следующем:

суд — независимый орган государства, не входящий в другие ветви власти. Если орган, причастный к осуществлению конституционного контроля, входит в систему законодательной власти, он становится зависимым от главного органа этой ветви власти — парламента, и то­ гда чрезвычайно сложно контролировать конституционность его ак­ тов. Тем более трудно представить орган конституционного контро­ ля, входящий в систему органов исполнительной власти. Та^сим обра­ зом, суду легче оценивать акты с позиции их соответствия консти­ туции;

в суде применяются правила состязательности и доказывания. Су­ дебная оценка актов и действий — это процесс, участники которого находятся в равном положении. А это предполагает более высокую сте­ пень объективности при исследовании обстоятельств дела и вынесе­ нии судебного решения;

по общему правилу, орган конституционного правосудия рассмат­ ривает дела по обращениям. Законодательство максимально освобож­ дает суд от инициативы, от «поиска работы», хотя в порядке исключе­ ния может допускать по отдельным важным вопросам начало рас­ смотрения дела по воле самого суда. Кроме того, конституционный суд освобожден от фискальных функций, он не выходит за пределы по­ ступившего обращения, не ведет следствия, не добывает доказа­ тельств, исходит из аргументов, представленных сторонами, широко привлекая лишь нормативную основу для вынесения решения;

результат рассмотрения дела в органе конституционного правосу­ дия — обязательное и окончательное судебное решение. Если оно при­

знает акт или действия неконституционными, они утрачивают силу с момента вынесения решения. У соответствующего органа нет усмот­ рения, акт или действие подлежат отмене, их нельзя возобновить по­ вторно, «опрокинув» тем самым решение конституционного суда.

Закон о Конституционном Суде РСФСР был утвержден в оконча­ тельной редакции 12 июля 1991 г. V Съездом народных депутатов РСФСР1. В состав Суда избраны 13 из 15 судей Конституционного Суда в конце октября — начале ноября 1991 г. Однако в полном соста­ ве Суд так и не был сформирован.

Закон 1991 г. гласил, что Конституционный Суд осуществляет су­ дебную власть путем:

1) рассмотрения в заседаниях дел о конституционности междуна­ родных договоров и нормативных актов;

2) рассмотрения в заседаниях дел о конституционности правопри­ менительной практики;

3) дачи заключений в установленных настоящим Законом слу­ чаях.

Конституционный Суд не рассматривает политические вопросы. Конституционный Суд рассматривал дела о конституционности

международных договоров РСФСР, имеющих или могущих иметь не­ посредственное действие на территории РСФСР в качестве правовых норм, если к моменту рассмотрения дела в Суде они не были ратифи­ цированы и не вступили в силу. Нормативными актами, которые мог­ ли стать предметом его оценки, были: законы РСФСР и другие нор­ мативные акты Съезда народных депутатов, Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховного Совета РСФСР; иные норматив­ ные акты высших государственных органов, включая нормативные

1 Наличие в тот момент двух законолательныхорганов порой приводило к неувяз­ кам в законодмтельном процессе. И принятие Закона о Конституционном Суде — тому подтверждение. Сначала этот Закон был принят Верховным Советом РСФСР 6 мая 1991 г. Постановлением о порядке его введения в действие Верховный Совет опреде­ лил, что Закон вводится в действие «с момента его опубликования». Вместе с тем Вер­ ховный Совет постановил внести Закон «на утверждение очередного Съезда народных депутатов РСФСР» (Ведомости РСФСР. 1991. № 19. Ст. 621,622). Однако IVCbe3a на­ родных депутатов Закон не утвердил и постановлением от 25 мая 1991 г. предложил Верховному Совету рассмотреть поправки народных депутатов РСФСР, подготовить в соответствии с поправками проект Закона и внести его на рассмотрение следующего Съезда (Ведомости РСФСР. 1991. N° 22. Ст. 779). И лишь VСъезд народных депутатов РСФСР 12 июля 1991 г. утвердил Закон — кстати, по-прежнему значившийся как при­ нятый Верховным Советом 6 мая 1991 г., и ввел его в действие с момента утверждения (Ведомости РСФСР. 1991. N9 30. Ст. 1015). Обратим внимание на то, что ст. 104 Консти­ туции РСФСР гласила: Съезд «принимает» законы, а не «утверждает» их.

600 Глава 33. Сущность конституц. контроля и особенности его создания в России

акты Президента и Совета Министров; законы и другие нормативные акты высших государственных органов республик в составе РСФСР (напомним, что на тот момент края, области и другие единицы еще не были официально объявлены субъектами Федерации).

Конституционный Суд рассматривал дела о конституционности правоприменительной практики по индивидуальным жалобам граж­ дан РСФСР, СССР, иностранцев, лиц без гражданства, юридических лиц, утверждающих, что их основные права и законные интересы на­ рушены или не защищены вступившим в законную силу окончатель­ ным решением суда или иного государственного органа, а также должностного лица, действующего на территории РСФСР. При этом надо было доказать неприменение или недолжное применение нор­ мативного акта, что было результатом сложившегося обыкновения. Кроме того, можно было также доказывать, что акт правоприменения по индивидуальной жалобе хотя принят не в соответствии с обыкно­ вением, но сам способен создать обыкновение правоприменительной практики.

По запросу Съезда народных депутатов, Верховного Совета РСФСР или Президиума Верховного Совета, а также высших органов государственной власти республик в составе РСФСР Конституцион­ ный Суд мог давать заключения: 1) о соответствии Конституции дей­ ствий и решений Президента РСФСР, а также прочих высших долж­ ностных лиц РСФСР и республик в ее составе, если согласно Консти­ туции РСФСР неконституционность их действий и решений служит основанием для их отрешения от должности или приведения в дейст­ вие иного специального механизма их ответственности; 2) о соответ­ ствии Конституции ратифицированных или вступивших в силу без ратификации международных договоров РСФСР; 3) о соответствии Конституции РСФСР договоров между РСФСР и СССР, РСФСР и другими союзными республиками, РСФСР и республиками в составе РСФСР, а также между республиками в составе РСФСР; 4) о соотно­ шении Конституции РСФСР и законов СССР, а также других норма­ тивных актов высших органов власти Союза ССР. Причем Закон уста­ навливал, что все перечисленные заключения Конституционный Суд мог давать «по собственной инициативе».

Перечисленные полномочия Конституционного Суда РСФСР свидетельствовали о том, что он был в первую очередь органом кон­ ституционного контроля. В определенной ситуации Конституцион­ ный Суд мог выступить и как государственный суд, поскольку его за­ ключение о несоответствии Конституции действий и решений Пре­ зидента и иных высших лиц российского государства и республик в