Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_2

§ 1, Общие начала статуса, виды, структура законодательных органов гос, власти 661

рядке. Речь не идет о непременном освобождении всех депутатов представительного органа от иных полномочий и переходе на работу в этот орган. Всякие варианты возможны: все освобождаются от преж­ них дел и становятся на время профессиональными депутатами; ни­ кто не освобождается, а все периодически лишь собираются на засе­ дания (сессии); некоторая часть переходи^ на работу в представитель­ ный орган субъекта РФ, остальные только приходят на сессии и засе­ дания комитетов. Все равно орган считается функционирующим постоянно.

2. Наименование законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации

Наименование законодательного (представительного) органа вла­ сти устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта.

В настоящее время в субъектах РФ законодательные (представи­ тельные) органы государственной власти имеют следующие наиме­ нования:

Законодательное Собрание (Республика Карелия; края — Алтай­ ский, Краснодарский, Красноярский; области — Владимирская, Во­ логодская, Ивановская, Иркутская, Калужская, Камчатская, Кеме­ ровская, Ленинградская, Нижегородская, Омская, Оренбургская, Пензенская, Пермская, Ростовская, Свердловская, Тверская, Улья­ новская, Челябинская; Еврейская автономная область; город СанктПетербург, Коми-Пермяцкий автономный округ);

Народное Собрание (Республика Дагестан, Карачаево-Черкесская Республика, Народное Собрание — Парламент Республики Ингу­ шетия);

Государственное Собрание (Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Государственное Собрание — Курултай Республики Баш­ кортостан, Государственное Собрание — Эл Курултай Республики Алтай, Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Яку­ тия);

Государственный Совет (Республика Татарстан, Удмуртская Рес­ публика, Республика Коми, Чувашская Республика, Государствен­ ный Совет — Хасэ Республики Адыгея);

Народный Хурал (Республика Бурятия, Народный Хурал (Парла­ мент) Республики Калмыкия);

Великий Хурал Республики Тыва; Парламент (Республика Северная Осетия — Алания, Кабардино-

Балкарская Республика, Чеченская Республика);

662 Глава 36. Законодательные органы государственной власти субъектов РФ

Верховный Совет Республики Хакасия; Дума— Приморского края, Хабаровская краевая. Белгородская,

Брянская, Волгоградская, Воронежская, Калининградская, Киров­ ская, Костромская. Курганская, Курская, Магаданская, Московская, Мурманская, Новгородская, Рязанская, Саратовская, Сахалинская, Смоленская, Тамбовская, Тульская, Тюменская, Читинская област­ ные, Московская городская. Самарская губернская Дума; Агинская Бурятская окружная Дума-Парламент, Дума Корякского, Таймыр­ ского. Усть-Ордынского Бурятского, Ханты-Мансийского, Чукот­ ского автономных округов;

Государственная Дума — Ставропольского края, Томской области, Ярославской области, Ямало-Ненецкого автономного округа;

Совет народных депутатов — Амурский, Орловский областной; Совет депутатов — Новосибирский, областной; Собрание депутатов — Архангельское областное, Липецкое обла­

стное, Псковское областное, Ненецкого автономного округа;

Представительное Собрание — Астраханское областное;

Законодательный Суглан Эвенкийского автономного округа.

3. Депутаты законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации: численность и основы статуса

Число депутатов законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом) субъек­ та. Причем количество депутатов мало связано с численностью насе­ ления, иными объективными критериями и реально зависит от мест­ ного, усмотрения (например, в Москве с ее 10 млн населения город­ ская Дума состоит из 35 депутатов, Дума Корякского автономного ок­ руга с его 40 тыс. населения — из 12 депутатов, Государственный Совет Республики Татарстан — из 100, Народное Собрание Республи­ ки Дагестан — из 121 депутата).

В отношении статуса депутатов наиболее важными являются следующие правила. В течение срока своих полномочий депутат представительного органа субъекта РФ не может быть депутатом Го­ сударственной Думы, членом Совета Федерации, судьей, замешать иные государственные должности Российской Федерации, государ­ ственные должности федеральной государственной службы, иные го­ сударственные должности субъекта РФ или государственные долж­ ности государственной службы субъекта РФ, а также выборные муни­ ципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы,.если иное не предусмотрено федеральным законом.

8 1. Общие начала статуса, виды, структура законодательных органов гос, власти 663

Если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, депутат не может заниматься другой оплачивае­ мой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной твор­ ческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Депутат не вправе использовать свой статус для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий.

Вслучае привлечения депутата к уголовной или административ­ ной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, со­ вершения иных уголовно-процессуальных или административно­ процессуальных действий, проведения оперативно-розыскных меро­ приятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оператив­ но-розыскных мероприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголов­ ным или административным делам, установленный федеральными законами.

Депутат не может быть привлечен к уголовной или администра­ тивной ответственности за высказанное мнение, позицию, выражен­ ную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное по­ ложение не распространяется на случаи, когда депутатом были допу­ щены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответ­ ственность за которые предусмотрена федеральным законом.

В2002 г. было установлено, что не менее 50% депутатов законода­ тельного (представительного) органа субъекта РФ (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ — не менее 50% депутатов одной из палат указанного ор­ гана) должны избираться по спискам политических партий и иных избирательных объединений.

4. Структура представительных органов власти субъектов Российской Федерации

Большинство субъектов РФ в части структуры представительного органа власти отдают предпочтение однопалатному учреждению. Причем в этом вопросе можно наблюдать определенную эволюцию. Некоторые республики сначала ввели двухпалатные парламенты — Карелия, Башкортостан, Кабардино-Балкария. Теперь они отказа­ лись от двухпалатной структуры в пользу однопалатных представи­ тельных органов.

664 Глава 36. Законодательные органы государственной власти субъектов РФ

Но есть и субъекты с двухпалатными представительными органа­ ми власти. Например, в Уставе Свердловской области еще в 1994 г. было учреждено Законодательное Собрание, состоящее из двух палат: областная Дума (с самого начала депутаты избирались по спискам из­ бирательных объединений); палата представителей (депутаты изби­ рались на основе мажоритарной избирательной системы относитель­ ного большинства по избирательным округам); в законодательном процессе очевиден принцип нижней и верхней палат; у каждой пала­ ты есть свои полномочия; ряд вопросов они обсуждают и решают на совместных заседаниях. Двухпалатным является Государственный Совет — Хасэ Республики Адыгея. Он состоит из Совета Представи­ телей, его депутаты представляют, как сказано в Конституции Рес­ публики (ст. 64), интересы равноправных административно-террито­ риальных единиц Республики, и Совета Республики как палаты об­ щего представительства. Конституция определяет единые полномо­ чия Государственного Совета и исходит из принципа совместного их осуществления обеими палатами.

В период, когда другие республики отказывались от двухпалатных парламентов, Республика Тыва приняла обратное решение — в Кон­ ституции 2001 г. учредила законодательный (представительный) ор­ ган государственной власти — Великий Хурал, состоящий из двух па­ лат: Палаты представителей — 130 депутатов и Законодательной пала­ ты — 32 депутата. В обе палаты депутаты избираются путем прямых выборов. В законодательном процессе здесь очевиден принцип верх­ ней и нижней палат: Законодательная палата принимает законы, Па­ лата представителей их одобряет. Кроме того, у каждой палаты есть свои полномочия, где чувствуется влияние разделения полномочий между Советом Федерации и Государственной Думой.

5.Срок полномочий депутатов представительного органа власти субъекта Российской Федерации. Количество депутатов,

работающих на постоянной основе

Срок полномочий депутатов представительного органа власти субъекта РФ одного созыва устанавливается конституцией (уста­ вом) субъекта РФ и не может превышать пять лет. Обычный срок ле­ гислатуры представительного органа субъекта РФ — 4 или 5 лет.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. (с изменениями и допол­ нениями) предусмотрел (ст. 9) следующие варианты досрочного пре­ кращения полномочий представительного органа власти субъекта РФ.

1. Принятие указанным органом решения о самороспуске в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъекта РФ.

S 1. Общие начала статуса, виды, структура законодательных органов гос, власти 665

2.Роспуск указанного органа высшим должностным лицом субъ­ екта РФ по основаниям, предусмотренным данным Законом. В п. 2 ст. 9 Закона на этот счет определено следующее. Указанное лицо впра­ ве принять решение о досрочном прекращении полномочий предста­ вительного органа власти в случае принятия данным органом консти­ туции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, при­ нятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам со­ вместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, конститу­ ции (уставу) субъекта РФ. Условие — если такие противоречия уста­ новлены соответствующим судом, а представительный орган власти не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу су­ дебного решения.

3.Вступление в силу решения суда общей юрисдикции субъекта РФ о неправомочности данного состава депутатов представительного органа власти, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий.

4.Роспуск указанного органа Президентом РФ в порядке и по ос­ нованиям, предусмотренным Законом.

Одно основание — принятие представительным органом власти акта, противоречащего федеральным Конституции, законам, что констатируется решением соответствующего суда. Если все предпри­ нятые меры, в том числе и предупреждение Президента в форме его указа не подействовали и в течение трех месяцев после предупрежде­ ния орган так и не принял мер по исполнению решения суда, Прези­ дент вправе распустить орган субъекта РФ.

Другое основание для досрочного прекращения полномочий представительного органа законодательной власти субъекта РФ по решению Президента обусловлено новым порядком замещения должности главы исполнительной власти субъекта РФ. Теперь канди­ датура на этот пост предлагается Президентом РФ, а представитель­ ный орган власти субъекта принимает решение о наделении гражда­ нина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ.

Вслучае если представительный орган власти субъекта РФ по представленной Президентом РФ кандидатуре в установленный За­

коном срок (в течение 14 дней со дня внесения представления) не принял решение о ее отклонении или о наделении указанной канди­ датуры полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, следует второе представление кандидатуры. Если и вторая попытка не увенчалась успехом, Президент РФ проводит соответствующие кон­

666 Глава 36. Законодательные органы государственной власти субъектов РФ

сультации с представительным органом субъекта РФ по кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ в течение месяца со дня второго неблагоприятного решения. По истечении указанного месяч­ ного срока и с учетом результатов проведенных консультаций Прези­ дент вправе реализовать одну из следующих возможностей: а) в тре­ тий раз внести предложение о кандидатуре высшего должностного лица; б) распустить законодательный орган субъекта РФ, назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ.

Таким образом, две попытки представления кандидатур по Закону являются обязательными. После второй неудачной попытки может последовать роспуск, если становится очевидным, что договориться с законодательным органом субъекта РФ не удается.

В случае если после представления в третий раз кандидатуры зако­ нодательный орган субъекта РФ принял решение о ее отклонении либо не принял решение об отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, Президент вправе распустить законодательный орган субъек­ та РФ.

Решение Президента о назначении временно исполняющего обя­ занности высшего должностного лица субъекта РФ, а также решение о роспуске законодательного органа субъекта принимаются в форме указа.

При досрочном прекращении полномочий представительного ор­ гана власти назначаются внеочередные выборы, которые проводятся не позднее чем через 120 дней со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ.

Субъект определяет своим законом, сколько депутатов работает на профессиональной постоянной основе, т.е. оставляет прежнюю долж­ ность и переходит в представительный орган, где получает вознаграж­ дение за свою депутатскую работу. Как уже говорилось, в некоторых субъектах РФ (таких меньшинство) все депутаты работают на профес­ сиональной постоянной основе (например, все 35 депутатов Москов­ ской городской Думы). Чаще на освобожденной основе работают руководители представительного органа (председатель и его замести­ тели), руководители комитетов и некоторое число депутатов. Осталь­ ные депутаты освобождаются от основной деятельности преимущест­ венно на время заседаний представительного органа, его комитетов, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством субъек­ та РФ.

8 2. Основные полномочия законодательного органа власти субъекта РФ 667

Законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ является правомочным, если в его состав избрано не менее двух тре­ тей от установленного числа депутатов. При каком числе присутст­ вующих депутатов правомочно заседание органа, определяет закон субъекта РФ.

§ 2. Основные полномочия законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации

Подробно полномочия законодательного (представительного) ор­ гана государственной власти субъекта определены в Конституции РФ, уставе соответствующего субъекта, в Федеральном законе от 6 ок­ тября 1999 г. (с изменениями и дополнениями).

В целом полномочия законодательного (представительного) орга­ на государственной власти субъекта для удобства восприятия можно разделить на следующие группы:

законодательные; бюджетные и хозяйственные;

по вопросам государственного строительства; кадровые; контрольные;

всфере собственной организации и деятельности.

1.Характеризуя законодательные полномочия, прежде всего отме­ тим, что законодательный (представительный) орган власти принима­ ет конституцию субъекта РФ и поправки к ней, если иное не установле­ но конституцией субъекта, а также принимает устав субъекта и по­ правки к нему. Принятие устава является полномочием только законо­ дательного (представительного) органа субъекта, а вот в отношении конституции есть оговорка «если». В чем дело? А в том, что в ч. 2 ст. 66 Конституции РФ прямо сказано, что статус края, области и т.д. при­ нимается их законодательным (представительным) органом, значит, его нельзя вынести на референдум субъекта. В части же 1 ст. 66 записа­ но: «Статус республики определяется Конституцией Российской Фе­ дерации и конституцией республики», т.е. здесь нет оговорки, содер­ жащейся в ч. 2 этой статьи, следовательно, конституцию республики вправе принять ее парламент, но возможно и вынесение проекта на республиканский референдум. Какой механизм использовать — оп­

ределяет республика.

Кроме того, законодательный (представительный) орган власти

осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения Российской Федера­ ции и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта.

668 Глава 36. Законодательные органы государственной власти субъектов РФ

2.Говоря о бюджетных и иных хозяйственных полномочиях, отме­ тим, что согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. законом

субъекта РФ: утверждаются бюджет субъекта и отчет о его исполне­ нии, а также программы социально-экономического развития субъекта,

представленные указанным должностным лицом; устанавливаются налоги и сборы, отнесенные к ведению субъекта, а также порядок их взимания; утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта и отчеты об их исполнении; устанав­ ливается порядок управления и распоряжения собственностью субъек­ та, в том числе его долями (паями, акциями) в капиталах хозяйствен­ ных обществ, товариществ и предприятий иных организационно­ правовых форм. Таким образом, федеральный законодатель исходит из того, что регулирование соответствующих вопросов законами субъекта подчеркивает, с одной стороны, их важность, с другой — серьезную роль представительного органа власти в принятии необхо­ димых решений.

3.К области государственного строительства относится ряд пол­ номочий представительного органа власти субъекта РФ по установле­ нию административно-территориального устройства субъекта и по­

рядку его изменения. Эти полномочия закреплены в конституции, ус­ таве субъекта и в законе об административно-территориальном уст­ ройстве субъекта. Конституция РФ относит к ведению Совета Федерации утверждение изменения границ между субъектами РФ (п. «а* ч. 1 ст. 102). Это означает, что сначала о таком изменении гра­ ниц должны договориться сами субъекты и свое согласованное реше­ ние представить в Совет Федерации. Постановлением представитель­ ного органа власти и утверждается соглашение об изменении границ субъектов РФ.

В пределах полномочий, определенных федеральным законом, представительный орган власти устанавливает порядок проведения вы­ боров в органы государственной власти и органы местного самоуправ­ ления на территории субъекта РФ; порядок назначения и проведения ре­ ферендума субъекта РФ, общие правила проведения местных (муни­ ципальных) референдумов; назначает дату выборов его депутатов, а также высшего должностного лица субъекта. Он же назначает рефе­ рендум субъекта.

Общие правила о структуре органов государственной власти субъ­ екта включены в его конституцию, устав, но структура исполнитель­ ных органов устанавливается представительным органом. Федераль­ ное законодательство и акты самих субъектов допускают договоры субъектов с органами власти Федерации и иных субъектов.

8 2. Основные полномочия законодательного органа власти субъекта РФ 669

Представительный орган власти субъекта утверждает заключение и расторжение договоров субъекта. Конституция РФ допускает до­ говоры органов власти субъекта РФ с органами власти Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Постановлением представительного органа одобряется проект договора о разграничении полномочий.

4. Кадровые полномочия представительного органа власти реализу­ ются в нескольких направлениях.

Во-первых, им назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта — например, судьи конституционного, уставного суда субъекта, часть членов избира­ тельной комиссии субъекта, аудиторы счетной палаты субъекта.

Во-вторых, представительный орган власти дает согласие либо представляет свое мнение в связи с назначением на должность ряда должностных лиц, если такой порядок предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами и конституцией (уставом) субъекта. Это могут быть должностные лица администрации субъекта РФ; очень редко должностные лица, входящие в структуру подразделений феде­ ральных органов исполнительной власти, действующих на террито­ рии субъекта (чаще такое полномочие возлагается на главу исполни­ тельной власти субъекта); прокурор субъекта; судьи федеральных су­ дов общей юрисдикции и арбитражных судов, действующих на терри­ тории субъекта.

В-третьих, с известной долей условности к кадровым полномочи­ ям представительного органа власти можно отнести и его право на вы­ ражение недоверия (доверия) главе исполнительной власти субъекта, а также тем руководителям органов исполнительной власти субъекта, в назначении которых на должность представительный орган прини­ мал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта

(пп. «д*. п. 3 ст. 5 Закона 1999 г.).

5. Контрольные полномочия представительного органа власти субъ­ екта обусловлены его назначением и функциями. Общие возможно­ сти органа связаны с контролем за соблюдением и исполнением законов

субъекта. Целевым направлением является контроль за исполнением бюджета субъекта, исполнением бюджетов территориальных госу­ дарственных внебюджетных фондов субъекта, соблюдением установ­ ленного порядка распоряжения собственностью субъекта.

6. К полномочиям представительного органа власти субъекта в

сфере собственной организации и деятельности относится прежде всего его право принимать регламент указанного органа. Кроме того, им ре­ шаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности.

670 Глава 36, Законодательные органы государственной власти субъектов РФ

§ 3. Внутренняя организация и деятельность представительных органов субъектов Российской Федерации

Большинство представительных органов субъектов РФ являются однопалатными, отдельные имеют двухпалатную структуру. Отметим основные факторы внутренней самоорганизации однопалатных представительных органов.

Прежде всего это коллегиальный орган, к ведению которого отне­ сены изложенные выше полномочия и которые он непосредственно осуществляет. Вместе с тем представительный орган власти субъек­ та — это еще и совокупность различных его структур, предназначен­ ных для обеспечения работы самого органа и участия в ней, а также самостоятельной деятельности структурных ячеек в русле функций органа.

Субъекты РФ обычно предусматривают в качестве основной фор­ мы деятельности представительного органа сессии. Понятием «сес­ сия» охватываются заседания представительного органа, заседания и иная работа его комитетов, комиссий, а также фракций и иных депу­ татских объединений, индивидуальная деятельность депутатов в рам­ ках регионального парламента либо с выездом в избирательные окру­ га. Таким образом, сессией считается определенный период, когда рабо­ тают и сам региональный парламент, и его внутренние структуры.

Возглавляет представительный орган председатель, ему помогают

заместители председателя. Председатель:

осуществляет общее руководство организацией работа пар­ ламента;

представляет данный орган во взаимоотношениях с исполнитель­ ной властью субъекта, иными государственными органами внутри Российской Федерации, а при необходимости — также и за рубежом;

руководит заседаниями парламента; осуществляет общее руководство аппаратом парламента и в этом

отношении является высшим должностным лицом для работников (служащих) аппарата.

Однако председатель не является вышестоящим должностным лицом для депутата парламента субъекта; не обладает дисциплинар­ ными правами в отношении депутата, не вправе контролировать его работу; при необходимости воздействовать на депутата председатель прибегает к помощи парламента, порой — соответствующего депу­ татского объединения в данном представительном органе, в полити­ ческой партии. На заседании парламента председатель выполняет лишь обязанности председательствующего, он предоставляет слово для выступлений, следит за соблюдением времени выступлений, по­