Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_2

новления Совета Федерации по этому поводу вправе обжаловать дан­ ное постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законода­ тельством Российской Федерации. Совет Федерации ожидает резуль­ татов рассмотрения, с учетом решения Верховного Суда может по­ вторно рассмотреть данный вопрос. Затем закон о поправке дается Президенту для подписания и официального опубликования.

Конституция РФ предусматривает, что Президент назначает выбо­ ры Государственной Думы (п. «а* ст. 84); в свою очередь, выборы Прези­ дента назначает Совет Федерации (п. «д» ч. 1 ст. 102). На деле назначе­ ние выборов в определенном смысле слова является формальным полномочием соответствующего органа — если он не назначит выбо­ ры в необходимые сроки, они все равно будут назначены и проведены Центральной избирательной комиссией РФ.

Более существенным является право Президента распустить Госу­ дарственную Думу. В Конституции РФ предусмотрены случаи воз­ можного роспуска:

если Государственная Дума выразила недоверие Правительству, Президент может согласиться с ней и отправить Правительство в от­ ставку либо не согласиться с решением Думы; если же она в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, тогда Пре­ зидент объявляет об отставке Правительства либо распускает Думу (ч. 3 ст. 117 Конституции);

если Председатель Правительства поставил перед Государствен­ ной Думой вопрос о доверии, и она в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Думы и назначении новых выборов (ч. 4 ст. 117);

если Государственная Дума трехкратно отклонила кандидатуры Председателя Правительства, представленные Президентом, он на­ значает Председателя Правительства, распускает Думу и назначает новые выборы (ч. 4 ст. 111).

В определенных ситуациях Дума не может быть распущена Прези­ дентом (ст. 109 Конституции РФ): в течение года после ее избрания; с момента выдвижения обвинения против Президента и до принятия соответствующего решения Советом Федерации; в период действия на территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения; в течение шести месяцев до окончания срока полномо­ чий Президента.

Конституция не предусматривает возможности роспуска Прези­ дентом Совета Федерации, да и вообще какого-либо прекращения полномочий этой палаты. К тому же Совет Федерации является по­ стояннодействующим и не имеет определенного срока полномочий.

312 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

Надо сказать, что налаживанием нормальных, деловых, конструк­ тивных взаимоотношений с парламентом Президенту приходится за­ ниматься постоянно.

В каждой палате есть полномочный представитель Президента. Указом Президента РФ от 22 июня 2004 г. утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в Совете Федерации и полномочном представителе Президента РФ в Государственной Думе. Они представляют интересы Президента и способствуют реа­ лизации его конституционных полномочий соответственно в пала­ тах. Представители участвуют в заседаниях соответствующей палаты Федерального Собрания без специального решения Президента и представляют его позицию Президента по рассматриваемым палата­ ми законопроектам и законам, обоснования отклонения Президен­ том принятых Государственной Думой и одобренных Советом Феде­ рации федеральных законов, указы Президента о введении военного положения и чрезвычайного положения, внесенные на утверждение Совета Федерации, кандидатуры для назначения на должности, вне­ сенные Президентом на рассмотрение Совета Федерации или Госу­ дарственной Думы.

Отношения Президента Российской Федерации с Правительствам Российской Федерации

При осуществлении своих полномочий Президент тесно взаимо­ действует с Правительством. Известно, что взаимоотношения этих органов в отдельных государствах строятся по-разному. В принципе есть такие модели:

нет вообще поста премьер-министра, и главой правительственно­ го кабинета является сам президент;

учреждается должность вице-президента, который одновременно становится председателем правительства;

есть премьер-министр, но в принципе правительство в целом счи­ тается аппаратом при президенте, это как бы его команда, не имею­ щая собственного голоса;

правительство представляет собой самостоятельный государст­ венный орган, однако работающий под руководством президента.

В России в процессе выработки модели в какой-то мере испробо­ вали «куски» из всех этих вариантов, кроме поручения руководства Правительством вице-президенту. При учреждении поста Президен­ та РФ в 1991 г. Правительство было определено как орган, формируе­ мый Президентом; лишь на кандидатуру Председателя Правительст­ ва требовалось согласие Верховного Совета РФ. Правительство было

подотчетно Президенту, который руководил его деятельностью. Вме­ сте с тем Правительство было обозначено в Конституции как само­ стоятельный орган, со своей компетенцией, правом на издание собст­ венных правовых актов. Правда, если Правительство хотело бы при­ нятия нового закона, ему нужно было действовать через Президента, собственного права законодательной инициативы в Верховном Сове­ те оно не имело. Но и отправить Правительство в отставку (по Кон­ ституции — принять его отставку) Президент мог лишь с согласия Верховного Совета.

Однако с самого начала Правительство было в Российской Феде­ рации Правительством Президента, т.е. преданным ему органом. Правда, как мы уже говорили, с 6 ноября 1991 г. Президент сам воз­ главлял Правительство. В силу загруженности он не мог заниматься всеми правительственными делами, и в значительной мерс функции оперативного руководства Правительством осуществляли сначала Го­ сударственный секретарь РСФСР Г.Э. Бурбулис, ставший первым за­ местителем Председателя Правительства, затем Е.Т. Гайдар в качестве первого заместителя, а с июня 1992 г. — исполняющего обязанности Председателя Правительства. Лишь в декабре 1992 г. на VII Съезде на­ родных депутатов РФ Б.Н. Ельцин назвал трех лиц в качестве канди­ датов на пост Председателя Правительства. Рейтинговым голосова­ нием депутаты отдали предпочтение В.С. Черномырдину, и он был ут­ вержден Председателем Правительства РФ.

В попытках «оторвать* Правительство от Президента конституци­ онными поправками от 9 декабря 1992 г. депутаты объявили его под­ отчетным Съезду народных депутатов и Верховному Совету (а не только Президенту), наделили правом законодательной инициативы, а Президенту предписали по вопросам образования, реорганизации и упразднения министерств, госкомитетов и ведомств РФ (т.е. подчи­ ненных Правительству органов) вносить предложения в Верховный Совет РФ. Таким образом, были сделаны шаги для того, чтобы Прави­ тельство могло напрямую выходить на парламент и чувствовать его «опеку», поддержку, в том числе и в отношениях с Президентом. Од­ нако и это не помогло — оно фактически осталось Правительством Президента, к тому же по Конституции того времени Президент ру­ ководил деятельностью Правительства.

Конституция РФ объявила Президента главой государства, а Пра­ вительство — органом'исполнительной власти РФ. Норма о том, что Президент руководит деятельностью Правительства, в Конституцию не включена. Однако, как отмечалось ранее, в целом из конституци­ онных положений просматривается, что Правительство, имея статус

314 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

самостоятельного государственного органа, все равно является орга­ ном при Президенте. Он фактически осуществляет руководство Пра­ вительством, более того, очевидна полная — юридически зафиксиро­ ванная — зависимость Правительства от Президента. Оно слагает полномочия перед вновь избранным Президентом, он формирует полный состав Правительства и может изменять его, вправе председа­ тельствовать на заседаниях Правительства (ст. 83 Конституции). Пре­ зидент может отменять постановления и распоряжения Правительст­ ва, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам и ука­ зам Президента (ч. 3 ст. 113). По Конституции Президент вправе само­ стоятельно, не испрашивая согласия парламента, отправить Правительство в отставку (п. «в» ст. 83, ч. 2 ст. 117 Конституции).

Правительство многое делает для содействия Президенту в осуще­ ствлении его функций. Президент вывел на себя ряд федеральных ор­ ганов исполнительной власти и высших лиц, входящих в Правитель­ ство, они работают под руководством Президента.

Осуществляя реальное руководство Правительством, Президент не столько председательствует на его заседаниях (хотя и это делает), сколько обеспечивает текущее направление деятельности. Президент дает поручения Правительству, а также отдельным его членам и руко­ водителям федеральных органов исполнительной власти; регулярно встречается с Председателем Правительства, проводит еженедельные совещания, на которых присутствуют Председатель Правительства, Руководитель Администрации Президента и руководители ключевых органов исполнительной власти, занимающихся вопросами внешней политики, обороны, охраны общественного порядка и безопасности страны; постоянно принимает отдельных министров, руководителей федеральных служб и агентств, обсуждает с ними состояние и пробле­ мы развития соответствующих отраслей, контроля за выполнением законодательства.

Поскольку Правительство все-таки остается самостоятельным го­ сударственным органом Российской Федерации, Президент много внимания уделяет налаживанию своего взаимодействия, своей Адми­ нистрации с Правительством, подразделениями его аппарата, с раз­ личными федеральными органами исполнительной власти. К приме­ ру, Юиюня 1994 г. был принят Указ Президента РФ (действует вред, от 26 ноября 2001 г.) «Об обеспечении взаимодействия Президента Рос­ сийской Федерации и Правительства Российской Федерации». В Указе говорится о необходимости сохранения сложившейся прак­ тики систематического информирования Председателем Правитель­ ства Президента РФ о работе Правительства. Поскольку и у Прави­

тельства, и у Президента есть право законодательной инициативы, Указ предусматривает взаимное согласование их планов законопро­ ектных работ. Вносимые ими в Госдуму законопроекты, затрагиваю­ щие компетенцию друг друга, взаимно направляются на согласование не позднее чем за две недели до внесения проекта закона в Государст­ венную Дума. Проекты указов и распоряжений Президента, затраги­ вающих вопросы, отнесенные к компетенции Правительства, на­ правляются в Правительство и подлежат рассмотрению им в пяти­ дневный срок. В свою очередь проекты постановлений Правительст­ ва, принятие которых предусмотрено актами Президента или которые принимаются в пределах компетенции Правительства по во­ просам, отнесенным к ведению Президента, направляются для согла­ сования в Администрацию Президента.

Отношения Президента Российской Федерации с судебными органами

Эти отношения строятся на основе конституционного принципа независимости судей. Очень условно можно считать, что Президент как-то влияет на осуществление правосудия, предлагая Совету Феде­ рации кандидатуры в состав высших судов и назначая судей иных фе­ деральных судов. Полномочия судей бессрочны, а у судей Конститу­ ционного Суда РФ они составляют 15 лет, никто их не может сместить досрочно, и в этом — залог независимости судей. В чем-то, наоборот, сам Президент зависим от некоторых судов. Например, конституци­ онность его нормативных актов может быть оспорена в Конституци­ онном Суде РФ (ст. 125 Конституции), а дела о недействительности ненормативных актов рассматриваются Верховным Судом и Высшим Арбитражным Судом. При отрешении Президента от должности за­ ключение о наличии в его действия состава преступления дает Вер­ ховный Суд, а о соблюдении процедур возбуждения обвинения — Конституционный Суд (ст. 93 Конституции). Разумеется, у Прези­ дента тоже есть право обращения в суды в целях защиты интересов го­ сударства и обеспечения законности.

Более существенным является то, что Президент с учетом своего положения главы государства постоянно заботится о совершенство­ вании судебной системы страны, повышении качества ее деятельно­ сти, пополнении судейского корпуса квалифицированными кадра­ ми, улучшении законодательной основы правосудия, преодолении коррупции в этом звене правоохранительной системы государства. Ни одно значительное мероприятие (совещание, съезд судей и т.д.) не обходится без участия Президента. Регулярными являются его дело­

316 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституция 1993 г.

вые встречи с Председателями Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда.

Отношения Президента Российской Федерации с субъектами Российской Федерации

Частью внутренней политики, в которой роль Президента исклю­ чительно велика, является построение федеративных отношений, фор­ мирование и осуществление национальной и региональной политики. Для удобства восприятия можно выделить несколько блоков задач и воз­ можностей Президента.

Во-первых, Президент вносит существенный вклад в формирова­ ние федеративных отношений в целом. Речь идет о создании условий для благополучного развития субъектов РФ, об оказании им поддерж­ ки со стороны Федерации, об учете интересов субъектов на федераль­ ном уровне, о налаживании нормальных отношений между органами власти Российской Федерации и ее субъектов, а также между самими субъектами.

Президент заботится о создании необходимых структур исполни­ тельной власти на федеральном уровне, а также в соответствующих субъектах РФ или в группах субъектов. В целях увязки интересов Рос­ сийской Федерации и субъектов, их взаимодействия, согласованного функционирования подразделений федеральных органов и органов власти субъектов Президент ввел в 2000 г. систему федеральных окру­ гов и своих полномочных представителей в этих округах.

Конституция РФ (ч. 1 ст. 85) возлагает на Президента важную зада­ чу: он «может использовать согласительные процедуры для разреше­ ния разногласий между органами государственной власти Россий­ ской Федерации и органами государственной власти субъектов Рос­ сийской Федерации, а также между органами государственной власти различных субъектов Российской Федерации».

Во-вторых, с участием Президента решаются вопросы принятия и образования нового субъекта в составе Федерации.

В-третьих, Президент призван заботиться в целом о развитии ре­ гиональной и национальной политики в стране, о внимательном от­ ношении к нуждам больших наций и малых этносов, о национальных меньшинствах.

В-четвертых, Президент предлагает представительному органу власти субъекта РФ кандидатуру на пост главы исполнительной вла­ сти субъекта РФ, при необходимости досрочно освобождает это лицо от должности.

В-пятых, в определенных случаях Президент вынужден думать и о радикальных средствах наведения порядка в федеративных отноше­ ниях. От него тогда исходят так называемые непопулярные, но необ­ ходимые меры.

Конституция РФ в ч. 2 ст. 85 предусматривает, что Президент впра­ ве приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае, если они противоречат Конституции РФ, фе­ деральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушают права и свободы человека и гражданина, — до решения этого вопроса соответствующим судом. К сожалению, только этого оказалось недостаточно, тем более, что в Конституции речь идет лишь об органах исполнительной власти, а незаконные акты могут исходить и от законодательной власти субъектов РФ. По­ этому федеральным законодательством было определено, что при по­ явлении подобных актов Президент РФ принимает меры к их отмене. При уклонении органа законодательной власти субъекта РФ от ис­ правления положения Президенту первоначально давалось право внести в Государственную Думу проект федерального закона о рос­ пуске такого органа, а с декабря 2004 г. Президент вправе его распус­ тить принятием своего указа. Для главы исполнительной власти субъ­ екта РФ в аналогичных ситуациях возможна такая мера, применяемая Президентом, как отрешение от должности.

Вопросы внутреннего устройства субъектов РФ решаются самими субъектами. Вместе с тем закрытые административно-территориаль­ ные образования (ЗАТО) создаются и упраздняются Президентом РФ по предложению, вносимому Правительством РФ.

3.Полномочия в области внешней политики

Вобласти внешней политики Президент РФ помимо определения

ееоснов и решения кадровых вопросов обладает еще рядом важных полномочий.

Прежде всего, согласно п. «а* ст. 86 Конституции, Президент «осу­ ществляет руководство внешней политикой Российской Федерации», т.е. непосредственным ее проведением. Это означает, что Президент и сам лично осуществляет необходимые мероприятия в области внешней политики, направляет в соответствующем направлении дея­ тельность компетентных государственных органов.

В соответствии с Конституцией РФ Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации (п. «б» ст. 86), подписывает ратификационные грамоты (п. «в»), т.е. докумен­

318 Глава 25, Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

ты, означающие, что заключенные Россией договоры вступают в силу и действуют на ее территории.

Более подробно соответствующие вопросы, в том числе и дейст­ вия Президента, регулирует Федеральный закон от 15 июля 1995 г. «О международных договорах*. Он предусматривает (ст. 11), что ре­ шения о проведении переговоров и о подписании международных до­ говоров Российской Федерации принимаются: а) в отношении дого­ воров, заключаемых от имени Российской Федерации, — Президен­ том, а в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, по вопросам, относящимся к ведению Правительства, — Правительством; б) в отношении договоров, заключаемых от имени Правительства, — Правительством. Президент принимает решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства РФ, если это вызывается необходимостью.

Президент как глава государства представляет Российскую Феде­ рацию в международных отношениях и в соответствии с Конституци­ ей РФ и международным правом ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации без необходимости предъявления полномочий (ст. 12). Президент РФ может предоста­ вить полномочия на ведение переговоров и на подписание междуна­ родных договоров в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации.

Ряд международных договоров Российской Федерации подлежит ратификации, т.е. утверждению парламентом путем принятия феде­ рального закона. Международные договоры, решения о подписании которых были приняты Президентом, вносятся в Государственную Думу на ратификацию Президентом. Международные договоры, ре­ шения о подписании которых были приняты Правительством, вно­ сятся в Государственную Думу на ратификацию Правительством. В случае необходимости Правительство вправе представить Прези­ денту предложение о внесении на ратификацию международного до­ говора, решение о подписании которого было принято Правительст­ вом. Принятый Федеральным Собранием федеральный закон о рати­ фикации международного договора направляется в соответствии с Конституцией РФ Президенту для подписания и обнародования.

В соответствии с Федеральным законом 1995 г. помимо ратифика­ ции согласие Российской Федерации на обязательность для нее меж­ дународного договора может выражаться также путем утверждения, принятия договора, присоединения к договору, применения любого другого способа выражения согласия, о котором условились догова­

ривающиеся стороны. При утверждении либо принятии международ­ ных договоров по кругу вопросов, определенных данным Законом, это осуществляется в форме федерального закона, в отношении иных договоров, заключаемых от имени Российской Федерации — Прези­ дентом, в отношении договоров, заключаемых от имени Правитель­ ства, — Правительством. Однако Президент принимает решения об утверждении, о принятии международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства, если это вызывается необхо­ димостью. Такой же порядок действует и при присоединении Россий­ ской Федерации к международным договорам.

Президент и Правительство принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров Российской Фе­ дерации. Прекращение (в том числе денонсация) и приостановление действия международных договоров Российской Федерации осуще­ ствляются в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность международного договора для России. Президент принимает, если это вызывается необходимостью, решения о прекра­ щении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации, согласие на обязательность которых для Рос­ сии давалось Правительством РФ.

Действие международного договора, решение об обязательности которого для России принималось в форме федерального закона, мо­ жет быть приостановлено Президентом в случаях, требующих приня­ тия безотлагательных мер, с обязательным незамедлительным ин­ формированием Совета Федерации и Государственной Думы и внесе­ нием в Государственную Думу проекта соответствующего федераль­ ного закона.

Президент не только назначает дипломатических представителей

Российской Федерации в других государствах и международных орга­ низациях, но и принимает верительные и отзывные грамоты аккреди-

туемых при нем дипломатических представителей (п. «г» ст. 86).

Президент является участником международных усилий по поддер­ жанию мира и безопасности. Помимо его постоянных встреч с лидера­ ми других государств, участия в международных конференциях и дру­ гих мероприятиях при необходимости Президент РФ принимает ре­ шение о направлении российского воинского контингента за пределы территории России. Конституция РФ предусматривает, что принци­ пиальное решение о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами нашей территории принимается Советом Федера­ ции. Но проект такого решения на рассмотрение Совета Федерации

320 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

вносится Президентом РФ, при положительном решении Совета Фе­ дерации именно на Президента возлагается осуществление соответ­ ствующей акции. Федеральный закон от 23 июня 1995 г. «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восста­ новлению международного мира и безопасности* предусматривает, что решение о направлении за пределы территории Российской Фе­ дерации отдельных военнослужащих для участия в миротворческой деятельности принимается Президентом (ст. 6). Президент определя­ ет район действий указанных военнослужащих, их задачи, подчинен­ ность, срок пребывания и порядок замены, а также устанавливает в соответствии с федеральными законами дополнительные гарантии и компенсации указанным военнослужащим и членам их семей. Пре­ зидент принимает решение об отзыве указанных военнослужащих, если в связи с изменением международной военно-политической об­ становки дальнейшее их участие в миротворческой деятельности ста­ новится нецелесообразным.

Решение о направлении за пределы территории Российской Феде­ рации воинских формирований Вооруженных Сил РФ для участия в миротворческой деятельности принимается Президентом на основа­ нии постановления Совета Федерации о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории страны. Предложе­ ние, вносимое Президентом в Совет Федерации, должно включать сведения о районе действий указанных воинских формирований, об их задачах, общей численности, о типе и составе вооружений, подчи­ ненности, сроке пребывания или порядке его продления, порядке за­ мены и об условиях вывода, а также об устанавливаемых в соответст­ вии с федеральными законами дополнительных гарантиях и компен­ сациях военнослужащим воинских формирований и членам их семей.

Президент принимает решение об отзыве указанных воинских формирований, если в связи с изменением международной военно­ политической обстановки дальнейшее их участие в миротворческой деятельности нецелесообразно.

Опринятых решениях Президент информирует Совет Федерации

иГосударственную Думу.

Помимо воинского контингента для участия в миротворческой деятельности за пределы территории Российской Федерации на доб­ ровольной основе может направляться гражданский персонал. Реше­ ние о направлении принимается Правительством РФ. Последнее принимает решение об отзыве указанного гражданского персонала, если в связи с изменением международной военно-политической об-