Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_1

___________ jj 6. Структура конституционного права России_______________________S3

об обеспечении деятельности членов Совета Федерации, принятое палатой я 1996 г., стало действующим на многие годы).

3. По правовой форме, используемой для установления норм. По это­ му признаку нормы конституционного права делятся на содержащие­ ся в перечислявшихся ранее источниках права, т.е. в Конституции РФ, законах о поправках к Конституции РФ, федеральных конститу­ ционных законах, федеральных законах, указах Президента РФ, кон­ ституциях и уставах субъектов РФ и т.д. Как показано ранее, в консти­ туционном праве есть своеобразные правовые формы источников, содержащих нормы этой отрасли права, — декларации, внутригосу­ дарственные договоры, регламенты, положения, утверждаемые зако­ нами, указами, постановлениями, и др.

4.По субъектам правотворчества. Нормы конституционного пра­ ва могут исходить от народа (решения референдумов), от парламента (законы государства, нормативные акты парламента или его палат), от президентов (указы и распоряжения), от правительств (постанов­ ления и распоряжения), порой от министерств и ведомств, регио­ нальных органов государственной власти, органов местного само­ управления.

5.По юридическому значению. По данному критерию, иначе гово­ ря, пр роли в регулировании общественных отношений нормы кон­ ституционного права можно подразделить на следующие четыре группы:

материальные — закрепляют статус, компетенцию, т.е. полно­ мочия (правомочия, права и обязанности — в данном случае это равнозначные понятия) участников конституционных правоотно­ шений;

процессуальные (или процедурные) — устанавливают порядок реали­ зации материальных норм. Для конституционного права характерно наличие больших групп таких норм, для их оформления используют­ ся как нормативные акты, определяющие положение соответствую­ щих органов, так и акты регламентно-процедурного характера — Рег­ ламенты Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, Конституционного Суда РФ, Центральной избирательной ко- миесии РФ, законодательных (представительных) органов государст­ венной агасти субъектов РФ и других органов;

методические — определяют правила применения и материаль­ ных, и процессуальных норм (например, Бюджетный кодекс опреде­ ляет, как состаатяется проект бюджета, какие позиции в него включа­ ются и т.д.; Государственная Дума определяет, какие требования предъявляются к тем документам, которые вместе с проектом закона представляются в Думу);

технико-юридические — отражают описание документов и пара­ метров некоторых действий, имеющих конституционно-правовое значение (например, описание удостоверения и знака депутата, рег­ ламентация порядка оформления проездных документов депутата

ит.п.).

6.По характеру регулятивного воздействия. Этот квалификацион­ ный признак весьма распространен в праве и связан со спецификой влияния правовых норм на общественные отношения и их субъектов. Мы частично касались данного вопроса в связи с характеристикой методов конституционно-правового регулирования и говорили о том, что конституционное право использует методы дозволений, предписа­ ний и запретов в регламентации общественных отношений. Соответ­ ственно в конституционном праве можно выделить:

управомочивающие нормы, символизирующие дозволение (напри­ мер, ч. 1 ст. 104 Конституции РФ определяет круг субъектов права за­ конодательной инициативы, т.е. тех органов и лиц, которые имеют право внести проект федерального закона на рассмотрение Государ­ ственной Думы — следовательно, она управомочивает их на соответ­ ствующие действия);

обязывающие нормы, более всего напоминающие предписания (например, п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции предусматривает, что Пра­ вительство представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; тем самым норма обязывает Правительство подготовить и представить в Думу соответствующий документ);

запрещающие нормы (например, вч. 5 ст. 13 Конституции РФ гово­ рится: «Запрещается создание и деятельность общественных объеди­ нений, цели и действия которых направлены на насильственное из­ менение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, на­

циональной и религиозной розни»).

Мы частично касались этого вопроса в связи с методами и еще раз подчеркнем, что не следует понимать данное классификационное ос­ нование буквально. Не всегда можно найти в норме слова «управомо­ чить» («наделить правом»), «обязать», «запретить». Смысл и характер воздействия нормы на общественные отношения предопределяется сутью предписания, а оно может содержать в себе одновременно все три начала, даже избегая тех или иных терминов. Например, приве­ денное выше положение ст. 114 Конституции РФ о представлении Правительством РФ отчета об исполнении федерального бюджета в Государственную Думу в равной мере можно толковать не только как

таться субъекты Федерации — в данном случае рекомендательными нормы и акты будут скорее формально, чем по существу. Например. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» го ­ ворит о том, что срок полномочий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления устанавливается субъектами РФ, но он не может быть более пяти лет. Это правило од­ новременно категорическое и рекомендательное, поскольку предла­ гает субъектам не выходить за пределы пятилетнего срока, но дает свободу выбора конкретной продолжительности полномочий орга­ нов внутри этого периода. «Рекомендации» как вид нормативного акта распространены в практике Центральной избирательной комис­ сии РФ, однако чаще всего это лишь форма «облачения» соответст­ вующих предписаний, на которые субъекты избирательных правоот­ ношений, прежде всего нижестоящие избирательные комиссии, не­ укоснительно опираются в своей работе.

8. По значимости для регулирования и возникновения конституцион­ ных правоотношений. Этот критерий классификации норм права, в том числе конституционного, используется не всеми учеными. Те, кто выступает за его применение, предлагают выделять основные и донолнцтельные нормы права.

Основными являются нормы, содержащие ключевое правило, но для его реализации нужны дополнительные нормы. Например, в Конституции есть основная норма — Президента РФ можно отре­ шить от должности. А вот как это делать — определяется дополни­ тельными нормами, включенными в регламенты Государственной Думы и Совета Федерации. Или: Государственная Дума принимает федеральные законы — основная норма. А нормы Регламента Госу­ дарственной Думы о порядке внесения и обсуждения законопроектов есть совокупность дополнительных норм по отношению к указанной норме.

Таким образом, основная норма предопределяет появление до­ полнительных норм и линию регулирования в них общественных от­ ношений. Вместе с тем не следует, во-первых, считать, что дополни­ тельные нормы имеют второстепенное значение. Каждая норма игра­ ет свою роль. Подчиненный характер дополнительных норм не озна­ чает меньшую меру их обязательности. Наоборот, отсутствие дополнительных норм может свести на пет и само генеральное прави­ ло (например, в Конституции СССР была предусмотрена в качестве основного правила возможность отзыва депутата; но законы об отзы­ ве нс принимались вплоть до 60-х годов, а значит и реально отзыв нс

использовался). Во-вторых, нельзя понимать так. что основные нор­ мы — материальные, а дополнительные — процессуальные. Зачастую так оно и есть. Однако иногда одна основная материальная норма вы­ зывает ряд дополнительных также материальных норм (например, из основного положения Конституции о том, что Россия есть федера­ тивное .государство, вытекают многие другие материальные нор­ мы, регулирующие статус Российской Федерации и ее субъектов). В-третьих, в зависимости от отношения норма может из основной превратиться в дополнительную и наоборот. Например, примени­ тельно к праву Государственной Думы рассмотреть проект федераль­ ного бюджета норма об обязанности Правительства РФ внести зако­ нопроект о бюджете будет дополнительной. Однако применительно к статусу Правительства и его отношениям с органами, представляю­ щими материалы к формированию бюджета, эта норма, в свою оче­ редь, будет основной. Или еще пример: применительно к праву Сове­ ла Федерации назначать судью Конституционного Суда РФ норма о представлении кандидатуры на должность судьи Президентом РФ может считаться дополнительной. Но для статуса Президента это ос­ новная норма, в свою очередь она дополняется нормами о круге субъ­ ектов, имеющих право предложить Президенту свои кандидатуры на пост судьи.

9. По структуре. Классические подходы теории права предлагают находить в структуре правовой нормы три элемента — диспозицию, ги­ потезу и санкцию. Диспозиция — основное содержание нормы, пра­ вило поведения; гипотеза — условия, лри которых правило применя­ ется; санкция — неблагоприятное последствие, наступающее для тех, кто не следует правилу данной нормы. В конституционном праве нет таких классических по структуре норм.

Есть нормы, состоящие только из основного правила — диспози­ ции. Например, это правило ст. 94 Конституции РФ: «Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является предста­ вительным и законодательным органом Российской Федерации».

Есть нормы, содержащие диспозицию — основное правило и ги­ потезу — условие ее применения. Причем порой можно найти слово «если», но часто правило «если — то» выводится путем толкования нормы. Например, согласно ч 5 ст. 105 Конституции РФ: «В случае Несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации за­ кон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Госу­ дарственной Думы». Здесь очевидны несколько «если»: Государствен­ ная Дума не согласна с решением Совета Федерации; онадолжна про­

вести повторное голосование; при этом ее решение должно получить не менее двух третей голосов депутатов. А вот в ч. 1 ст. 107 Конститу­ ции читаем: «Принятый федеральный таком в течение пяти дней на­ правляется Президенту Российской Федерации для подписания и об­ народования». Правило «если» здесь связано со словом «приня­ тый» — только такой закон можно направить Президенту РФ. На практике возникает немало споров по поводу того, был ли процессу­ ально правильно принят соответствующий закон, поступивший Пре­ зиденту.

В конституционном праве много санкций, но часто они формули­ руются в виде правила, для применения которого надо найти основа­ ния в реальном фактическом поведении субъекта конституционного права.

Обеспечение действия норм конституционного права достигается разными путями. Это организаторская работа, создание материаль­ ных условий и предпосылок. Но немаловажную роль играет и такая категория, как конституционно-правовая ответственность.

§ 7. Конституционно-правовая ответственность

Литература

Авакьян С.А. Санкции в советском государственном праве // Сов, государ­ ство и право. 1973. № 11; Авакьян С.А. Государственно-правовая ответствен­ ность // Сов. государство и право. 1975. N9 10; Авакьян С.А., Арбузкин А.М., Аринин А.Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестник Московского ун-та. Серия И. «Право». 2000. № 6; Барцин И.Н. Федеративная ответственность: Конституционно-правовые аспек­ ты. М., 1999; Боброва И.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гаран­

тий конституционных норм (государственно-правовые аспекты). Воронеж, 1985; Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М,, 2000; Виноградов В.А. Понятие и особенности

конституционно-правовой ответственности: проблемы России, опыт зару­ бежных стран. М., 2003; Виноградов В.А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. М., 2005; Завьялов Д.Ю. Конституционная ответст­

венность как особый вид юридической ответственности: Автореф. дисс. ...

канд. юрид. наук. Волгоград, 2002; Зражевская Т.Д. Ответственность по со­ ветскому государственному праву. Воронеж, 1980; Колосова Н.М. Конститу­

ционная ответственность в Российской Федерации. Ответственность орга­ нов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конститу­ ционного законодательства Российской Федерации. М., 2000; КондрашевА.А.

Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Крас­ ноярск, 1999; Конституционно-правовая ответственность: проблемы Рос-

сии, опыт зарубежных стран / Пол ред. С.А. Авакьяна. М., 2001; Лучин В.О. Конституционные деликты // Государство и право. 2000. Ns 1; Сергеев А.Л.

Конституционная ответственность в Российской Федерации // Конституци­ онное и муниципальное право, 2002. № 4; 2003. № 1; Сучилин А.С, Конститу­

ционная (уставная) ответственность органов государственной власти субъек­ тов Российской Федерации. Государственно-правовые вопроси. М., 2003; Штурнев А. Е. Конституционно-правовая ответственность за избирательные

правонарушения в Российской Федерации. Иркутск, 2004.

7. Общие подходы

Ранее бытовало мнение, что реализация норм конституционного (государственного) права осуществляется организационными сред­ ствами. Но в самой этой отрасли права нет санкций; выполнение ее предписаний обеспечивается, если такое требуется, санкциями дру­ гих отраслей права — уголовного, административного, частично гра­ жданского. Такой подход был в принципе ошибочен даже тогда, когда вообще было мало норм конституционного (государственного) пра­ ва, тем более содержащих меры ответственности, санкции), хотя и в то время они существовали. Если есть отрасль права, она должна обес­ печивать реализацию своих норм прежде всего собственными средства­ ми, в том числе и мерами ответственности, санкциями, а уж затем ме­ рами других отраслей права.

Еще менее популярным является тезис о том, что санкции в праве являются как бы внеотраслевыми, имеют универсальный характер, предотвращают’ нежелательное поведение либо наказывают за него. Так, материальная ответственность сама по себе не дает оснований для оценки соответствующего деяния как общественно опасного. Уголовная ответственность не может наступить за несоблюдение гра­ жданско-правового договора или попытку зарегистрироваться кан­ дидатом в депутаты без соблюдения требований избирательного зако­ нодательства.

Вывод о том, что действие норм конституционного права обеспе­ чивается санкциями других отраслей права, не учитывал и того, что последние применяются не за конституционно-правовые составы правонарушений (или деликты, как сегодня принято говорить). На­ лицо было фактически два вида правонарушений — за первое насту­ пала конституционно-правовая ответственность, за второе — отрас­ левая. Например, подлог на выборах вызывает такие меры конститу­ ционно-правовой ответственности, как признание выборов недейст­ вительными, расформирование избирательных комиссий. А для виновных лиц может наступить административная или уголовная от-

встственность. То есть можно говорить о так называемых совмещен­ ных составах правонарушения, которые вызывают два вида ответст­ венности, Причем речь идет не о двух наказаниях, применяемых к од­ ному и тому же субъекту. Для тех же выборов признание их недействи­ тельными имеет адресатом избирательные комиссии, кандидатов и т.д. - всех тех, кто не обеспечил законности проведения выборов. Вторая же мера — административное или уголовное наказание - применяется к конкретному лйцу за соответствующее его деяние, квалифицируемое как административный проступок или уголовное преступление.

Еще одна причина, по которой не признавалось наличие консти­ туционно-правовой ответственности и санкций — это очень ограни­ ченное развитие самих конституционно-правовых отношений. Вопервых, в условиях строгой партийно-государственной дисциплины трудно было представить поведение, не соответствующее конститу­ ционным нормам. В частности, просто было невозможно создание общественных объединений с целями, не соответствующими офици­ альной идеологии, или не соблюдающих норм права. К чему бы тогда, спрашивается, иметь нормы о запрете «неподобающих» обществен­ ных объединений и тем самым невольно вызывать мысль о возмож­ ном политическом плюрализме, Во-вторых, даже если возникали си­ туации, когда можно было ставить вопрос об ответственности, когда сама конституционно-правовая (или государственно-правовая, как тогда было более принято говорить) санкция существовала, на прак­ тике не доходило до официального оформления конституционного деликта и применения такой санкции. Например, формально сущест­ вовала ответственность депутатов б виде отзыва их избирателями. Од­ нако если на практике дело доходило до отзыва депутата, его вынуж­ дали писать заявление об уходе по собственному желанию. Иначе ведь соответствующим партийным органам прищлось бы признать ошибочность подбора кандидатуры. Правда, иногда дело доходило ао отзыва, по скорее это была как бы демонстрация показной борьбы за торжество права и демократии.

В современных условиях вопрос о конституционно-правовой от­ ветственности стал актуальным в силу великого множества консти­ туционно-правовых отношений и необходимости обеспечения должного поведения их участников. Например, с признанием института прези­ дента встал вопрос одоерочном прекращении полномочий президен­ та, в том числе и путем отрешения его от должности. Если появился принцип разделения властей, а значит и определенная их конкурен­ ция, то можно говорить и о роспуске палат парламента, и об отправле­ нии правительства в отставку как конституционно-правовых санкци­

ях. Если появился конституционный суд, и он вправе признавать не­ действующими акты государственных органов, это также говорит о конституционно-правовой ответственности.

2. Что есть конституционно-правовая ответственность?

Что есть юридическая ответственность в целом? Какова мера са­ мооценки субъектом права своей роли в обеспечении какого-то дела, решении задачи и т.д. (по типу «я осознаю свою ответственность»)? Какое существует средство спросить с другого за выполнение возло­ женных на него задач? Или же только используется наказание (санк­ ция) как следствие, скажем так, нежелательного или более четко — противоправного поведения? Каждый из этих трех вариантов связан с использованием многозначного слова «ответственность».

В теории ответственности выделяют три аспекта: 1) внутреннее отношение субъекта права к своему долгу в части выполнения требова­ ний норм права; 2) ответственность перед кем-то, предполагающая возможность спросить с данного субъекта права отчет за его дейст­ вия; 3) применение санкций (наказания) к субъекту права в связи с оцен­ кой его поведения. Варианты 1 и 2 трактуются как проявление так на­ зываемой позитивной ответственности, вариант 3 — негативной от­ ветственности.

Позитивная ответственность — ответственность перед своей со­ вестью либо перед кем-to, кто может оценить поведение данного субъекта права. То есть спрашивают за поведение, в целом соответ­ ствующее закону, за его исполнение, поэтом)' и ответственность назы­ вается позитивной.

Если поведение оценивается как нарушающее определенные нор­ мы, т.е, как негативное, наступает черед применения санкций за такое поведение. Это и будет негативная ответственность, ее еще называ­ ют ретроспективной (обращенной назад), т.е. наступающей за ранее совершенные действия.

Не все ученые признают выделение позитивной ответственности наряду с негативной. Однако многое зависит от конкретной отрасли права. Например, в уголовном праве более естественно говорить об ответственности как наказании за совершенные деяния, это негатив­ ная ответственность. Но в конституционном праве есть основания :1ЛЯ выделения позитивной ответственности. Вероятно, еще можно отказаться от понятия ответственности,.при котором его критерием является восприятие индивидом, иным субъектом права меры своего долга за решение задачи (первый аспект). Но нельзя уйти от того, что и государстве, во властных отношениях существует ответственность

92 Глава I. Понятие и прслчет кингтитупиотюго права России

кого-то перед кем-то, к она дает право одному спросить с другого за исполнение его функций (второй аспект). Типичным примером такой

ной Думе (п. «а» ч. i ст. И4 Конституции), Позитивная ответствен­ ность может быть конструктивным элементом взаимоотношений в системе органов государственной власти и местного самоуправления.

Но, безусловно, важнейшей проблемой конституционно-право­ вой ответственности является негативная ответственность, т.е. по­ следствия недолжного поведения. Здесь много проблем.

Прежде всего: что есть должное поведение. Очень хочется сказать, что это поведение, соответствующее норме права. Но поведение уча­ стников конституционно-правовых отношений отнюдь не предопреде­ ляется лишь правовыми нормами, оно часто обусловлено политическими соображениями, оценками и критериями. Безуспешно работающее

правительство, нс нарушая ни одной правовой нормы, будет отправ­

лено в отставку. И успешно работающее правительство тоже кого-то не устроит, и его отправят в отставку. Кстати, это и настораживает в

тегории и далее считать ответственность наступившей за нарушение таких норм, т.е, за правонарушения. Например, зафиксируем обязан­ ность правительства работать «хорошо», «успешно» и тп. А затем, от­ правляя его в отставку, провозгласим, что оно, мол. нарушило данное конституционное предписание. Или, к примеру, полномочия главы исполнительной власти субъекта РФ прекращаются досрочно в слу­

чае утраты доверия Президента РФ. Следовательно, норма требует от главы так работать, чтобы «быть в доверии» у Президента. Отправляе­ мого в отставку по данному критерию можно считать нарушившим правовую норму. Но для совершенствования конституционно-право­ вой ответственности это ничего не даст. Все равно на первом плане будут соображения делового или политического характера. Таким об­ разом, конституционно-правовая ответственность — зачастую есть политическая ответственность, всего лишь сопровождаемая консти­ туционно - правовой формой.

Кстати, в радикальные периоды истории соответствующие поли­