Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_1

Текущее регулирование общественных отношений в развитие норм конституций необходимо. Обычно конституции инициируют текущее регулирование, используя для этого разные приемы, наце­ ленные на принятие нормативных актов, развивающих ее положения. Так, Конституция РФ делает это следующими методами:

прямо указывает виды федеральных конституционных законов и многих федеральных законов, требуемых для подробного регулирова­ ния определенных вопросов. Конституция конкретно предусматри­ вает принятие федеральных законов — о гражданстве (ст. 6), о воен­ ной службе (ст. 59), об альтернативной гражданской службе (ст. 59), о статусе столицы Российской Федерации (ст. 70), об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государ­ ственной власти в субъектах РФ (ст. 77), о порядке выборов Прези­ дента РФ (ст. 81) идр.;

использует указание на то, что определенные общественные отно­ шения регулируются «федеральным законом», не называя конкрет­ ный по наименованию или содержанию акт. Так, согласно ч. 3 ст. 36, закрепляющей право частной собственности на землю, «условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона». В соответствии с ч. 5 ст. 37, где закреплено право граждан на отдых, «работающему по трудовому договору гарантируются установ­ ленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск». В Конституции как бы подчеркивается, что регулированию общест­ венных отношений посредством закона (в данном случае — феде­ рального закона) отдается предпочтение перед иными видами норма­ тивных актов; что касается внешней формы акта, Конституция в этом отношении не категорична — приведенные выше положения реально нашли отражение в кодексах (земельном, трудовом), но они являются лишь разновидностью федеральных законов;

говорит о необходимости дополнительного регулирования обще­ ственных отношений либо закрепления гарантий для их участников в акте текущего законодательства, оставляя на последующее разреше­ ние вопроса о виде акта и принимающем его органе. Например, со­ гласно ст. 43 Конституции РФ, посвященной праву граждан на обрашиание, Российская Федерация «устанавливает федеральные госу­ дарственные образовательные стандарты»; ясно, что для этого пона­ добится соответствующий нормативный акт;

зачастую содержит такие формулировки статей, из текста которых очевидна обязательность последующего текущего нормативного ре- | улирования, обеспечивающего применение Конституционной нор-

мы. Так, согласно от. 46 Конституции РФ «решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного са­ моуправления, общественных объединений и должностных лиц мо­ гут быть обжалованы в суд»; очевидно, что применение нормы без специального закона невозможно.

Конституция во многих случаях говорит о том, что права и интере­ сы граждан гарантируются либо охраняются законом, а соответст­ вующие действия органов и должностных лиц регулируются законом, подразуме пая не акт в форме закона, а всю гамму правовых норм, необ­ ходимых для соответствующего случая. Например, ч. ) ст. 35 гласит: «Право частной собственности охраняется законом»; здесь имеются в виду не просто отдельный акт в виде закона, а любые правовые сред­ ства, лишь бы они служили защите данного права.

Таким образом, проблема соотношения конституции и текущего законодательства довольно многогранна, и она решается с учетом как роли конституционных норм и идей, так и формально-правовой за­ висимости от конституции иных правовых актов.

4. Особый порядок принятия и изменения

Конституцию характеризует и такое юридическое свойство, как особый порядок принятия и изменения.

Принятие конституции проходит в обстановке гласности и повы­ шенного интереса со стороны общества. Как отмечалось ранее, проек­ ты конституций публикуются на страницах газет с большим тиражом и издаются отдельными брошюрами.

Особый порядок принятия может состоять и в специальной орга­ низации массового (всенародного) обсуждения проекта конституции, в вынесении проекта конституции на всенародное голосование (референ­ дум). Результаты референдума являются обязательными и означают принятие либо непринятие конституции народом. В случае принятия она приобретает государственно-обязательную сачу, хотя это и не ис­ ключает официального провозглашения принятия конституции и вступления се в силу парламентом, либо президентом государства, либо центральной избирательной комиссией.

В некоторых зарубежных странах особый порядок принятия кон­ ституции связывают со сложностью процесса рассмотрения и принятия проекта. В этом случае к одобренному парламентом данного созыва проекту конституции возвращаются по истечении определенного (и не маленького) срока (обычно не ранее шести месяцев); дополни­ тельным требованием может быть проведение в этот период выбором

нового парламента, с тем чтобы обсуждением проекта занялся обнов­ ленный состав депутатов.

Особый порядок изменения конституции — это специально услож­ ненные процедуры представления проектов, обсуждения и принятия законов о внссет-1 и в нее изменений.

В том случае, если закон об изменениях и дополнениях конститу­ ции принимается парламентом, это обычно сопровождается требова­ нием квалифицированного большинства голосов в пользу такого закона.

Например, для изменения Конституции СССР 1977 г. закон должен был получить не менее двух третей голосов от общего числа депутатов в каждой палате Верховного Совета СССР (для принятия обычного закона достаточно было простого большинства). И зменение и допол­ нение Конституции РСФСР 1978 г. после учреждения (1989 г.) такого верховного органа государственной власти, как Съезд народных де­ путатов РСФСР, производилось законом, принятым Съездом, боль­ шинством не менее двух третей от общего числа депутатов (ст. 185).

Дополнительные требования могут обусловливаться разными фак­ торами. Один из них — учет интересов субъектов Федерации. Так, при конституционной реформе в Российской Федерации 1992 г. важней­ шими моментами было отражение в Основном Законе Федеративного договора и признание субъектами Федерации не только республик, но также автономных и территориальных образований. Поэтому в ст. 185 Конституции включили дополнение: изменения и дополнения статей Конституции РФ, касающихся федеративного устройства, не могут быть осуществлены Съездом в одностороннем порядке и производятся по согласованию с республиками, краями, областями, автономной об- 1лстыо, автономными округами, городами Москвой и Санкт-Петер­ бургом в лице их Советов народных депутатов.

Особый вариант специальных требований — сделать так, чтобы ■ мпало само желание изменять конституцию и тем самым обеспечи- и.Iлась ее стабильность. В этом случае к повышенной жесткости изме­ нения конституции еще добавляют требование о том, что при жела­ нии скорректировать определенные части конституции нельзя пойти путем текущих реформ и придется принимать новую конституцию.

Наглядный тому пример — процедуры изменения Конституции ГФ, предусмотренные в гл. 9 «Конституционные поправки и пере- - мотр Конституции». Согласно ст. 134 предложения о поправках и пе- I" смотре положений Конституции РФ могут вносить Президент, Со- (»• I Федерации, Государственная Дума, Правительство, законодатель­ ные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа чис- и миостью не менее одной пятой членов Совета Федерации или и<Ч1утатов Государственной Думы.

Положения гл. 9 с точки зрения порядка изменения Конституции поделены на четыре части.

Первая часть — это положения гл. I «Основы конституционного строя», гл, 2 «Права и свободы человека и гражданина» и самой гл. 9 «Конституционные поправки и ггересмогр Конституции». Согласно ст. 135 Конституции эти положения не могут быть пересмотрены са­ мим Федеральным Собранием — парламентом Российской Федера<- цйи. Если предложение о пересмотре положений глав 1,2 и 9 Консти­ туции РФ будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (т.е. не одной, а обеих палат), то в соответствии с федеральным конституци­ онным законом созывается Конституционное Собрание. Оно либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ, который принимается Конституци­ онным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всена­ родного голосования Конституция РФ считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более полови­ ны избирателей.

Вторая часть — это поправки к главам 3—8 Конституции (те. к ее остальному тексту). В соответствии со ст. 136 они принимаются в по­ рядке, предусмотренном для принятия федерального конституцион­ ного закона (напомним, что по ст. 108 Конституции для принятия та­ кого закона требуется квалифицированное большинство голосов — не менее трех четвертей в Совете Федерации и двух третей в Государ­ ственной Думе). Принятые поправки вступают в силу после их одоб­ рения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ,

Говоря об источниках конституционного права, мы уже указыва­ ли, что в постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 говорится: поправки к главам 3—8 принимаются в форме особого правового акта — закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ. Такой акт принят — это Федеральный закон от 6 февраля 1998 г. «О порядке принятия и вступ­ ления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».

Третья часть — это изменения ст. 65 Конституции РФ, касающие­ ся состава субъектов РФ. Согласно ч. 1 ст. 137 они вносятся на основа­ нии федерального конституционного закона о принятии в Россий­ ской Федерации и образовании в ее составе нового субъекта, об изме­ нении конституционно-правового статуса субъекта РФ. Федераль-

ный конституционный закон от 17 декабря 2001 г, «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе ново­ го субъекта Российской Федерации» не касается вопроса об измене­ нии статуса субъекта РФ.

Четвертая часть — изменения, касающиеся наименования субъ­ екта РФ. В ч. 2 ст. 137 Конституции указано: в случае изменения на­ именования республики, края, области, города федерального значе­ ния, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта РФ подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ. Консти­ туционный Суд РФ в постановлении от 28 Ноября 1995 г. по делу о тол­ ковании ч. 2 ст. 137 Конституции определил, что изменения наимено­ вания субъекта включаются в текст ст. 65 указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им (Субъектом) порядке. В спорных случаях Президент использует согла­ сительные процедуры, в случае недостижения согласованного реше­ ния может передать разрешение спора на рассмотрение соответст­ вующего суда.

В связи с принятием и изменением Конституции РФ имеется не­ мало проблем. Многие из них рассмотрены в главе 7, посвященной действующей Конституции РФ. Рекомендуем при подготовке данно­ го вопроса обязательно посмотреть соответствующие страницы книги.

Г л а в а 4 КРАТКАЯ ИСТОРИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО

РАЗВИТИЯ РОССИИ

Литература

Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М., 2000; Альхименко В., Евтеева М. Истоки российского конститу­ ционализма // Право и жизнь. 1994. № 5, 6, Брежнев Л.И. О проекте Консти­ туции (Основного Закона) Союза Советских Социалистических Республик и итогах его всенародного обсуждения. Доклад на внеочередной седьмой сес­ сии Верховного Совета СССР девятого созыва. 4 октября 1977 г. // Конститу­ ция общенародного государства. М., 1978; Гайдуков ДА. Развитие Конститу­ ции СССР // Развитие советского государственного права. М, 1959; Гур- вич Г.С История Советской Конституции. М., 1923; История Советской Кон­ ституции (в документах). 1917—1956 гг. / Под рея. С.С. Студеникина. М., 1957; Кистяковский Б.А. Страницы прошлого. К истории конституционного движения в России. М., 1912; Конституционализм: исторический путь Рос­ сии к либеральной демократии; Сб. документов/ АВт.-сост. А. В Гоголевский, Б.Н. Ковалев. М.,2000; Конституционная система развитого социализма. М., 1980; Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 1—22. М., 1995; Конституция общенародного государства. Вопросы тео­ рии / Под ред. Л.Ф. Ильичева, Д.А. Керимова, М., 1979: Конституция разви­ того социализма. Исторические предпосылки и значение. Институт истории АН СССР. М., 1981; Конституция СССР: Политико-правовой коммента­ рий/ Под ред. Б.Н. Пономарева. М., 1982; Копейчиков В.В. Конституция раз­ витого социализма: теоретические основы, сущность, функции. Киев, 1979: КоМляревский С.А. Юридические предпосылки русских основных законов. М., 1912; Кравчук С.С. Первая Советская Конституция (к 60-летию со дня принятия) // Сов. государство и право. 1978. № 7; Кукушкин Ю.С., Чистя­ кове).И. Очерк истории Советской Конституции. М., 1987; Курицын В.М. Си ветская союзная Конституция 1924 года: разработка и основные принципы // Сов. государство и право. 1975. № 1; Нольдё Б.Э. Законы основные в русском праве //Труды юридического общества при Императорском Санкт-Петер­ бургском ун-те. Т. VII. СПб., 1913; Особенности и значение Конституции

СССР 1977 года. Воронеж, 1979; Палиенко Н.И. Основные законы и формы правления в России. Юридическое исследование. Харьков, 1910; Порт нов В.И, Славин М.М. Этапы развития Советской Конституции. М., 1982; Рахманина Т.Н. Всенародное обсуждение проекта Конституции СССР /У Ipv

ды ВНИИ советского законодательства. Вып. 15. М., 1979; Рейсиер М.А. Осно­ вы Советской Конституции. М., 1920; Ронин С.Л. К истории Конституции

СССР 1924 года. М., 1949; Ронин С.Л. Конституционные проекты Временного правительства // Сов, государство и право. 1949. №4; Ронин С.Л. Конституция

СССР 1936 года. М., 1957; Русский конституционализм; от самодержавия к к о ист нту ци он но-парл а м е! ire кой монархии; Сб. документов / Авт.-сост. А.В. Гоголевский, Ь.Н. Ковалев. М., 2001; Русский конституционализм в пе­ риод думской монархии: Сб. документов / Авт.-сост. А.В. Гоголевский,

Б.Н. Ковалев. М., 2003: Семидеркин Н.А.. Чистяков О. И. Конституция РСФСР 1925 года // Сов. государство и право. 1976. № 1: Сталин И. В. О проекте Кон­

ституции СССР. Доклад на Чрезвычайном VIII Съезде Советов Союза ССР // Сталин И.В. Вопросы ленинизма. М., 1952; Степанов И.М. Развитие Совет­ ской Конституции. М., 1957; Степанов И.М. Конституция развитого социа­

лизма: социальная ценность и основные функции // Сов. государство и пра­ во. 1978. № 12; Таранов А. П. Конституция общенародного государства. Киев, 1980; 'Гопорню Б.Н, Конституция СССР 1977 года — Основной закон общена­

родного государства // Конституция СССР: проблемы государствоведения и советского строительства. М., 1980; Чистяков О.И. Проблемы демократии и федерализма в первой Советской Конституции. М.. 1977; Чистяково й. Кон­ ину имя РСФСР 1918 года. М., 1984; Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. V!.. 2003; Чистяков О.И. Конституция СССР 1924 года. М.. 2004;

Чугаев Д. Первая Конституция Советской Республики. 1918. М., 1949.

История конституции в любой стране неотъемлема от истории об­ щее гва и государства. Каждый очередной этап их развития характерн­ еется новыми моментами в социально-экономических и политичс- i ких отношениях, осуществлении функций государства, изменении Формы правления и тл. Принятие конституции имеет задачей отра­ вив все подобные качественно новые явления.

Характеризуя конституционное развитие России, надо учитывать все сказанное. Важен еще один момент: нельзя сводить конституци- ■н I юс развитие лишь к появлению актов, формально именуемых конппуциями. Следует учитывать совокупности актов конституцион­ ного уровня и значения, исходя из сказанного выше — они вместе представляли образ конституции для своего этапа. С учетом этого

иижно говорить о существовании конституционного регулировании (о ш его начал) в России во все периоды отечественной истории.

§ 1. Акты конституционного значения до окт ября 1917 г.

Паси конституции и конституционализма известны России с

...... I.» XiX в., они отражались в высказываниях или конституцион- ш-« \ проектах многих известных деятелей и ученых, а также в офи-

циальных документах. Например, Свод законов Российской Импе­ рии открывался Сводом основных государственных законов — со­ вокупностью основных правил устройства государства, а второй раздел — «Учреждение о императорской фамилии*-. Ряд актов цар­ ского правительства, принятых на разных этапах, носил характер государственных реформ (в частности, освобождение крестьян от крепостного права, судебные реформы, введение земских учрежде­ ний и др.).

Даже если считать, что официально власть была против конститу­ ции как единого текста (хотя это не бесспорно, поскольку проекты конституции или актов, именуемых иначе, но по смыслу являвшихся Конституцией для России, разрабатывались по указанию или с благо­ воления некоторых царей), отрицать конституционное значение по­ добного рода актов бессмысленно. Таким образом, акты принципи­ ального характера, кардинально предопределявшие развитие России, появлялись на разных этапах ее истории. Другое дело, можно ли, беря их в совокупности, полагать, что тем самым создавалась конституци­ онная основа развития России. Ведь акты исходили от монарха, а вы­ борного представительного учреждения не существовало. В конце концов, это дело вкуса: в Великобритании акты различного времени в совокупности представляются как неписаная Конституция этого го­ сударства;.

Вместе с тем первые.шаги по пути учреждения конституционализ­ ма Россия сделала именно в начале XX в. — если исходить из того, что он связан с документами, которыми закрепляются: а) общий строй государства; б) система государственной власти; в) возможность (сво­ бода?) политической деятельности и общественных объединений; г) общие основы положения всех граждан (а не отдельных их групп), в том числе их личной и политической свободы.

Социальные потрясения вызвали ряд основополагающих доку­ ментов, на базе которых Россия пошла по пути перехода от монар­ хии абсолютной к конституционной, создания парламентских уч­ реждений, политических партий различной направленности, про­ ведения выборов, провозглашения многих основных прав и свобод граждан.

Первым в этом ряду стоит царский Манифест от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка». Царь даровал населению «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов». 6 августа 1905 г. были опубликованы Ма­ нифест об учреждении Государственной думы, Закон об учреждении

______________ § I. Акты конституционного значения до октября 1917 г.____________181

Государственной думы и Положение о выборах в Думу1. При этом из выборов исключались многие слои населения — женщины, моло­ дежь, военнослужащие, деревенская беднота, рабочие и др. Мани­ фест 17 октября объявлял: не останавливая предназначенных выбо­ ров в Государственную думу, привлечь к участию в Думе «те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав». Но­ вый избирательный Закон был подписан 11 декабря 1905 г., он преду­ смотрел четыре избирательные курии — землевладельческую, город­ скую, крестьянскую и рабочую, однако сохранял разные нормы пред­ ставительства, более сложную многостепенную систему избрания де­ путатов рабочими и крестьянами, неучастие в выборах женщин, молодежи, военнослужащих и народностей, ведущих кочевой образ жизни.

Манифестом также провозглашалось: «Установить как незыбле­ мое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобре­ ния Государственной думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономер­ ностью действий поставленных от нас властей». Таким образом, из совещательного органа, как устанавливалось Законом от 6 августа 1905 г., Дума становилась законодательным органом. Но не единст­ венным — созданному еще в 1810 г. Государственному совету, одно­ временно с Думой получившему законосовещательные функции, также было дано право участия в законодательстве1 2.

Таким образом, учреждался как бы двухпалатный российский пар­ ламент. «Как бы» — поскольку официально это были два самостоя­ тельных государственных органа. Юридически они являлись равны­ ми, законопроект, принятый одним органом, подлежал одобрению другим. Фактически Государственный совет был более консерватив­ ным органом, к тому же наполовину состоял из назначенных царем сановников, а другой половиной были избранные представители от православного духовенства, дворянства, земства, науки, торговли и промышленности.

Учреждение законодательных органов и предоставление Думе права контролировать производный от царя исполнительный аппа­

дарственного совета и пересмотре учреждения Государственной думы», указ «О пере­ устройстве учреждения Государственного совета», «Учреждение Государственной Думы» // Государственная дума в России в документах и материалах / С’ост. Ф. И. Кали-

пычев. М., 1957. С. 103.

рат можно считать первыми шагами по пути введения конституцион­ ной монархии в России.

С учетом указанных актов требовалось внести изменения в Основ­ ные государственные законы. Причем царю надо было сделать это до начала работы Государственной думы, чтобы подчеркнуть и зафикси­ ровать незыблемость монархической власти. Ведь от Думы можно было ожидать радикальных предложений и шагов по изменению го­ сударственного строя. Если бы Дума утвердила Основные государст­ венные законы, она получила бы и право определять в них роль мо­ нарха (кто утверждает документ, тот и «освящает» власть). Немало­ важно было вообще, от кого исходит документ, это существенно отра­ жается на его назначений.

Поэтому в значительно переработанном виде «Основные государ­ ственные законы» были утверждены царем 23 апреля 1906 г. (Дума от­ крылась 27 апреля)1. Они имели следующую структуру: преамбула; глава первая «О существе верховной самодержавной власти»; глава вторая «О правах и обязанностях российских подданных»; глава тре­ тья «О законах»; глава четвертая «О Государственном совете и Госу­ дарственной думе и образе их действий»; глава пятая «О Совете ми­ нистров, министрах и главноуправляющих отдельными частями».

В преамбуле подчеркивалось, что Основные государственные за­ коны — документ, исходящий от царя, принимаемый «в вилах укреп­ ления основ обновляемого государственного строя», подлежащий из­ менению лишь по его «почину». «Государство Российское едино и не­ раздельно», Великое княжество Финляндское во внутренних делах управляется особыми установлениями на основании особого законо­ дательства. Русский язык есть язык общегосударственный и обязате­ лен в армии, во флоте и во всех государственных и общественных ус­ тановлениях, а употребление местных языков и наречий в государст­ венных и общественных установлениях определяется особыми зако­ нами.

В главе первой говорилось, что Императору всероссийскому при­ надлежит верховная самодержавная власть. «Повиноваться власти его, не только за страх, но и за совесть, сам бог повелевает» (п. 4).

Государь Император осуществляет законодательную власть в еди­ нении с Государственным советом и Государственною думою (п. 5).

1 В литературе Основные государственные законы оцениваются как октроиро­ ванная (т.е. дарованная монархом) конституция. См. об этом, например: Пахолеико Н.Б. К характеристике «думского периода» в истории Российского государства. См : Становление конституционного государства в поспотачитарной России: Сб. статей. Выв. 1 / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1996. С. 88,