Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_1

устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Выхо­ дит, наша действующая Конституция — как бы де идеолог из и ров эн­ ный документ, и неправомерно писать о какой-то идеологической функции конституции? Это не так.

Действительно, идеологическая функция конституции может за­ ключаться в закреплении постулатов какого-то политического уче­ ния в качестве господствующих. Такими были все предшествующие советские конституции. Так, не просто правовым актом, но и типич­ ным документом научного коммунизма являлась Конституция СССР

1977 г., она исходила из построения всей жизни в стране на постулатах теории и практики социалистического и коммунистического строи­ тельства, а в преамбуле Конституции содержалась характеристика су­ ществовавшей в стране общественной системы как развитого социа­ лизма. Такой вариант идеологического предназначения конституции и исключает Конституция РФ 1993 г.

Однако в ином плане конституция не может быть не идеологиче­ ским — в смысле мировоззренческим — документом. Ведь практически каждое ее слово, все закрепленные институты выражают видение же­ лаемой социально-политической системы страны. Разве не очевидна одна идеология в категорическом отрицании частной собственно­ сти — это делали советские конституции, и совсем противополож­ ная — в конституционном закреплении частной собственности и во­ обще многообразия форм собственности в стране (Конституция РФ

1993 г.)!

Или закрепление в Конституции СССР 1977 г. однопартийной системы с руководящей ролью КПСС и, наоборот, политического плюрализма в Конституции РФ 1993 г. и равенства всех общественных объединений перед законом — здесь ведь тоже видны не только поли­ тико-организационные, но и идейные основы общественно-государ­ ственной жизни.

Прямо различные воззрения воплощены в принципе верховенст­ ва представительных органов в системе государственной власти, под­ отчетности им всех других государственных органов (прежние кон­ ституции) и в принципе разделения властей, возможностях их взаим­ ного влияния друг на друга (Конституция РФ).

Перечень примеров можно было бы продолжить, но вывод очеви­ ден — каждая конституция закрепляет свою систему общественных ценностей (в какой мере они отражают общечеловеческие идеалы —

•то другой вопрос) и нацелена на то, чтобы на ее основе воспитыва­ лись соответствующие воззрения каждого члена общества.

5. Юридическая функция

Суть этой функции конституции заключается в том, что она: становится основой новых правовой системы и правопорядка в

стране (или нового этапа в их развитии, если они существуют и в принципе сохраняются);

сама регулирует общественные отношения и как документ прямо­ го действия может быть исходной почвой для их возникновения;

дает импульс развитию законодательства и принятию большого массива новых нормативных юридических актов, воплощающих об­ щие идеи и отдельные положения конституции.

Сказанное в полной мере относится к действующей Конституции РФ — она является «заглавным» документом создаваемой в России правовой системы, для детализации Конституции нужны около 600 нормативных актов, частично принятых, частично — еще подго­ тавливаемых. Достаточно актуальна и задача обеспечения прямого действия Конституции — об этом свойстве Основного Закона забыва­ ют и нередко смотрят на нее как на правовую библию, которой надо молиться на словах, но совсем не требуется следовать в делах, и в том числе потому, что она содержит набор благих идей, но не норм непо­ средственного юридического действия.

§ 3. Причины появления новых конституций

Частично читатель получил ответ на вопрос о причинах появления новых конституций из предшествующего анализа сути и функций конституций. И все-таки это не исключает специального обобщения разных причин появления новых основных законов, которые в целом всегда обусловлены ситуацией в конкретной стране на соответствую­ щем этапе ее развития. Ими являются:

1) возникновение нового государства. Разумеется, при этом отнюдь не остаются в стороне факторы, связанные с политическим и соци­ ально-экономическим развитием той общности людей, которая жи­ вет на территории, получающей статус государства. Но все-таки в формальном плане можно говорить о том, что первопричиной стало именно создание Государства.

В истории нашей страны есть соответствующий пример — образо­ вание в 1922 г. Союза ССР первоначально было оформлено Деклара­ цией и Договором об образовании СССР, принятыми I Съездом Сове­ тов СССР 30 декабря 1922 г. Затем была разработана и в 1924 г. вступи­ ла в действие Конституция СССР. Она была посвящена в основном статусу нового государства и его органам, а в вопросах социально-

экономической природы строя и статуса личности исходила из поло­ жений, прежде уже отраженных в конституциях республик, вошед­ ших в Союз ССР, в том числе и в Конституции РСФСР 1918 г

Возникновение нового государства может быть также импульсом для принятия новых конституций государств, объединившихся в это государство. Так, после образования Союза ССР и появления его Конституции 1924 г, союзные республики обновили свои основные законы, приведя их в соответствие с союзной Конституцией и отразив факт своего вхождения в СССР (в РСФСР это было сделано Консти­ туцией 1925 г.);

2) оформление нового социально-экономического и политического строя в соответствующем государстве, даже если формально оно воз­ никает как новое и приходит на смену ранее существовавшему на дан­ ной территории государству.

Например, Конституция РСФСР 1918 г. в формальном плане была Основным Законом нового государства, возникшего на части терри­ тории бывшей Российской империи. Но прежде всего это была Кон­ ституция государства, провозгласившего новый социально-экономи­ ческий и политический строй — социализм, который связывался с властью рабочих и крестьян, отстранением от власти капиталистов и помещиков, с приверженностью общественной собственности, отме­ ной частной собственности и т.д.

Можно говорить о той же причине и применительно к Конститу­ ции РФ 1993 г. — это оформление перехода от социалистической сис­ темы к нссоциалистическому общественному строю, в котором про­ возглашена демократическая организация общества и государства, в особенности связанная с наличием многих форм собственности, га­ рантированностью для человека частной собственности, с политиче­ ским многообразием, многопартийностью, наличием общегосудар­ ственного парламента, палаты которого работают на постоянной ос­ нове, и т.д.;

3) изменение формы государства, формы правления, политического режима. Например, государство было монархией, а стало республи­ кой — это основа для принятия новой конституции; может иметь ме­ сто и обратное — превращение республики в монархию либо рестав­ рация монархии. Государство было ун итарным, а преобразовано в фе­ дерацию; могут иметь место и обратные процессы. Парламентарная республика стала президентской; наоборот, на смену президентской республике пришла парламентарная; возможны и смешанные формы правления. Без конституционных реформ при этом не обойтись. Кстати говоря, экономические и социальные основы системы при

этом могут вообще не меняться либо измениться в самой малой сте­ пени.

Влияние изменения политического режима на принятие новой конституции иногда может быть связано одновременно со сменой формы государства, правления, с новым «раскладом** взаимоотноше­ ний властей. Однако в принципе политический режим автоматически отнюдь не связан с этими категориями. Это означает, что демократи­ ческими или авторитарными могут стать разные монархии, республи­ ки с формально президентскими либо парламентарными вариантами организации государственной власти и т.д.; нахождение у власти од­ ной партии может иметь место в условиях официальной однопартий­ ности либо же формальной 'многопартийности, причем как видимой (с очень ограниченными возможностями иных партий), так и вполне развитой. Поэтому пришедшие к власти силы просто полагают, что посредством новой конституции они лучше укрепят основы государ­ ственности;

4) факторы эволюционного свойства и окончание периода действия конституции. У каждой конституции есть задачи конкретного харак­ тера. Если они выполнены, а конституция не изменена или не замене­ на новой, она может быть малополезной для общественного разви­ тия, а то и превратиться в тормоз.

В этом плане новая конституция может знаменовать новый этап в развитии данного общества и государства, тем более если это проис­ ходит естественным, так называемым эволюционным (т.е. в целом мирным и спокойным) путем. Так, Конституция СССР 1936 г. знаме­ новала, по. мнению ее создателей, полную победу социализма в стра­ не, отсутствие эксплуататорских элементов, господство обществен­ ной собственности, расширение социально-экономических прав гра­ ждан и т.д. Не касаясь вопроса о реальном политическом режиме в стране, отметим, что государство действительно укрепилось, государ­ ственная собственность выросла не столько за счет экспроприации частной собственности, сколько за счет строительства новых заводов и фабрик; была введена общественная система хозяйствования в сельской местности и т.д.

Конституция СССР 1977 г. связывается с дальнейшим укреплени­ ем экономической базы социализма, перерастанием государства дик­ татуры пролетариата в общенародное, укреплением политической системы общества, единства социальных слоев общества и т.д.

Что касается периода действия конституции, можно видеть два подхода. Один является, строго говоря, формально-юридическим, т.е. в самой конституции можно установить срок ее действия, что и

приведет к разработке нового основного закона. Правда, это всего лишь отвлеченный тезис, в реальности исключительно редко можно представить четкий срок действия конституции.

Более распространенной в теории конституционного права и в практике государственного строительства является категория «пере­ ходный период». Под таким периодом понимается время, в течение которого будут решены генеральные задачи, заложенные в основном законе, и реализован так называемый потенциал конституции. А по­ сле этого, следуя логике самих слов о «переходном периоде», казалось бы, надо принимать новую и уже постоянно действующую конститу­ цию. Однако тут-то и кроется неопределенность и условность катего­ рии «переходный период». Сторонники сохранения принятой кон­ ституции могут растянуть этот период на длительное время, утвер­ ждая, что все еще происходит формирование новых общественных отношений. Появилась даже теория так называемого «преобразова­ ния» действующей конституции, когда ее нормы сами по себе остают­ ся нетронутыми, но текущими актами и политической практикой приспосабливаются к новым реалиям.

В этом как раз и состоит опасность: ведь на протяжении всего «пе­ реходного периода» общество живет в состоянии неустроенности. Можно ждать стабилизации политических и экономических отношений несколько лет. Но если всё затягивается на десятилетия, налицо не «переходный период», а элементарная попытка «под маркой» тако­ го периода сохранить в чем-то нежизненные общественные отноше­ ния или же формальное действие ставшей уже в сильной степени фиктивной конституции.

Названные выше причины появления новых конституций могут: действовать сообща, переплетаться; проявляться в принятии нс но­ вой конституции, а изменений и дополнений, вносимых в действую­ щую конституцию, — или же это делается как первые шаги, а затем уж принимается новая конституция, по сути вбирающая в себя многие из прежних реформ.

Тем не менее принятие новой конституции — Отнюдь не формаль- ный шаг, даже если ока и повторяет положения ранее проведенных конституционных реформ. Принятие новой конституции является ра­ дикальной политической и идеологической акцией тех, кто ее готовил, и имеет целью укрепить существующий общественный строй, государст­ во, веру граждан в новый порядок, закрепленный конституцией, его ста­ бильность и незыблемость. Как бы ни говорили о том, что основное со­ держание новой конституции подготовлено предшествующими ре­ формами, в сознании людей они будут связываться именно с этой — новой конституцией.

§ 4. Предмет и пределы конституционного регулирования. Содержание и структура конституций

Предмет конституционного регулирования, как и в целом право­ вого регулирования — общественные отношения. Конституционные нормы воздействуют на участников (субъектов) отношений, устанав­ ливая основы их статуса, предпосылки, а то и достаточно определен­ ные правила функционирования.

По политическим целям конституция должна и отразить сего­ дняшнюю политическую организацию (политическую систему) стра­ ны, и стать основой ее дальнейшего развития. Но будучи документом юридическим, конституция достигает указанных целей специфиче­ скими средствами, присущими ей как правовому акту, закону.

Кроме того, важную роль играют соображения целесообразности в соотношении с природой конституции. Первое означает: политиче­ ских целей у общества^ по разумению тех, кто предлагает ему новую конституцию, может быть много, средств их реализации — еще боль- яге. Значит, возникает проблема выбора, поскольку конституция об­ ращена лишь к основному. А учитывая второе обстоятельство, кон­ ституция все должна отражать в концентрированной и лаконичной форме.

Таким образом, каждая конституция — продукт переплетения объективного и субъективного. Объективного, что онадолжна закре­ пить социально-экономические устои общества, структуру государ­ ства, основы статуса человека и гражданина, политические механиз­ мы власти, причем в сжатой форме. Субъективно то, что конкретные люди и на данном отрезке развития страны, общества будут формули­ ровать основной закон.

/. Определяющие факторы в отношении предмета и пределов конституционного регулирования

В обобщенном виде можно назвать несколько исходных факто­ ров, влияющих на содержание конституций и элементы предмета конституционного регулирования.

1. Прежде всего это политические воззрения на природу собственно­ сти, власти, назначение тех или иных ее институтов. Здесь можно, в

свою очередь, выделить две группы факторов.

Первая группа факторов напрямую связана с социально-эк он оми­ ческим (раньше бы сказали «классовым») восприятием соответст­ вующих институтов общества, их приемлемости либо неприемле­ мости.

Например, на отрицании частной собственности как экономиче­ ской основы общества (не путать с возможностью самого существова­ ния частной собственности!) построена марксистская и особенно ле­ нинская теория общественного развития. Частная собственность считалась первопричиной бедственного положения рабочих и кре­ стьян, эксплуатации человека человеком. Открывающей путь в свет­ лое, справедливое будущее была объявлена общественная собствен­ ность, находившаяся в руках всего народа и управляемая от его имени государством или самими коллективами трудящихся. Соответствую­ щие лозунги стали определяющими для революции 1917 г. и нашли отражение в первых актах советской власти конституционного значе­ ния, Конституции 1918г., многих декретах об экспроприации (нацио­ нализации) частной собственности.

Воснове противоположного подхода — стремление положить в основу общества и государства лишь частную собственность, подчи­ нить этому фактору все общественные отношения и всё конституци­ онное регулирование.

Вусловиях противостояния подобных подходов рождается нечто среднее — призывы к социальному миру, гармонии, плюрализму форм собственности и экономической деятельности. Последнее луч­ ше всего достигается закреплением в конституциях сложных, сме­ шанных институтов — например, в ст. 8 действующей Конституции

РФ записано, что в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности, признаются и защищаются равным об­ разом частная, государственная, муниципальная и иные формы соб­ ственности.

Однако иногда побеждает какой-то один подход, причем не ис­ ключены и ожесточенные столкновения, вплоть до вооруженных, ради победы какого-то воззрения. И не стоит иметь иллюзий будто данная группа факторов по мере развития цивилизации обречена на исчезновение. Они могут модернизироваться, нс выглядеть как при­ зывы к юридическому отстранению от власти каких-то слоев общест­ ва, тем более их физической изоляции. Но тем не менее и в предшест­ вующие годы, и в наши дни, и на будущее надо иметь в виду, что пред­ метом конституции может быть: открыто декларируемый фактор принадлежности власти определенным социальным слоям и отраже­ ние в конституции как этого фактора, так и обеспечивающих данную власть социально-политических институтов; закрепление демокра­ тического строя, обеспечивающего власть народа и учет его интересов н организации экономической жизни общества; внешнее провозгла­ шение только что названных предпосылок при реальной принадлеж-

ности как власти, так господства в экономике олигархической про­ слойке общества и ее представителям.

Таким образом, фактор глобальной роли ряда социальных инсти­ тутов является предопределяющим для содержания консти туции. На первом месте стоит, конечно, само государство. Убедительный при­ мер тому — гиперболизация роли государства в условиях советской власти, когда оно стало орудием и управления собственностью, и удовлетворения социальных й бытовых потребностей людей, и управ­ ления обществом. Обобщенно это обозначается как патернализм го­ сударства. Всему этому была создана конституционная база. После­ дующий отказ от патернализма государства привел и к введению плю­ рализма форм собственности, и к необходимости соединения в удов­ летворении нужд граждан мер государства и их собственных усилий, и

ксочетанию государственных средств управления с самоуправлением

вобществе и по месту жительства граждан. Эта концепция стала со­ держанием современной российской Конституции.

Вторая группа факторов обусловлена политико-правовой оценкой

эффективности тех или иных конкретных конституционных инсти­ тутов. Здесь социальный подход как бы отодвигается на задний план.

Например, учредить ли парламентарную или президентскую рес­ публику; иметь сильного или слабого президента; поставить его во главе правительства или же существовать последнему обособленно от президента с наличием главы правительства; быть ли парламенту двухпалатным или однопалатным; создать ли конституционный суд и какими полномочиями его наделить — по всем подобным вопросам общества, относящиеся к одному типу демократии, принимают за­ частую различные решения. Эти решения зачастую становятся про­ дуктом борьбы между сторонниками и противниками определенного типа общественного строя и политических отношений, а нередко — и сторонниками какого-то их вида.

Типичный пример — эволюция учреждения органов конституци­ онного надзора и контроля в нашей стране. В СССР формирование положительного отношения к самой идее создания таких органов происходило в борьбе с позицией тех, кто считал, что данную функ­ цию должен выполнять сам парламент. Следовательно, парламент это в состоянии делать в отношении актов других органов, а его собствен­ ные акты — на базе идеи верховенства парламента — выводятся изпод какого-либо надзора и контроля. И все же постепенно станови­ лось очевидным, что парламент не в состоянии в полной мере выпол­ нять задачи конституционного надзора и контроля, и идея специали­ зированных органов восторжествовала. Итогом стало учреждение ко-

Во-нторых, некоторые институты попросту не могут «сложиться» на практике. Формируется лишь убеждение в их необходимости, и не более того. Сами же институты появляются только с включением в конституцию соответствующих статей, глав, разделов. Как, напри­ мер, представить без конституционных норм трансформацию одно­ палатного парламента в двухпалатный, учреждение президентства, конституционного суда и т.п.?

В-трстьих, включение в конституцию соответствующих положе­ ний — это в немалой степени и программирование общественного раз­ вития. И вот если это самое программирование хотя и выполнено языком конституционных положений, но больше напоминает стиль политических программ и деклараций, это ставит вопрос о подмене назначения конституций.

Говоря о том, что конституция соответствует фактическим услови­ ям в обществе и является документом, программирующим предстоя­ щее развитие, надо ответить и на такой вопрос: в каких пропорциях должны быть «сущее» и «должное»? Или скажем иначе: какой про­ цент реальности должен быть, чтобы правило включить в конститу­ цию; а если правило уже имеется в конституции, какой объем возни­ кающих общественных отношений говорит о том, что оно реально действующее?

Во многих случаях определить даже приблизительно, какой про­ цент от заложенных в конституции общественных отношений реаль­ но существует, очень сложно. Скорее всего, речь может идти о такой конституционной .запрограммированности соответствующих отно­ шений, при которой предполагается, что они в принципе существуют, раз предусмотрены конституцией. Но насколько отношения мас­ штабны, исчерпаны они или нет, определить трудно, а то и просто не­ возможно.

Как уже говорилось, зачастую бывает так: сначала надо записать что-то в конституцию, затем обеспечить возникновение соответст­ вующих отношений. А уж сколько их реально появится — это предмет заботы тех, кто ответствен за реализацию конституции. Например, в Конституции РФ сказано, что местное самоуправление осуществля­ ется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного само­ управления. На практике непосредственное участие граждан в осуще­ ствлении задач местного самоуправления незначительно, больше этим занимаются органы и должностные лица местного самоуправле­ ния. Однако конституционная норма нацелена на полный объем со­ ответствующих общественных отношений.