Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_1

альных норм, закрепляющих статус, права и обязанности участников конституционных правоотношений, и процессуальных норм, опре­ деляющих порядок (процедуру) их деятельности, т.е. реализации прав и обязанностей. В свое время ряд ученых (В.С. Основин, А.И. Ким и особенно B.G. Лучин) многое сделали для введения в государственное (конституционное) право категории «процессуальных норм». Она по достоинству заняла должное место в конституционном праве как еди­ ной отрасли права и, конечно, в науке конституционного нрава. Од­ нако в последние годы появились высказывания о целесообразности выделения «конституционного процессуального права» как отрасли, хотя и связанной с конституционным материальным правом, но все же самостоятельной.

Причем в отношении конституционного процессуального права есть два подхода. Один характерен для отечественных ученых и состо­ ит в предложении аккумулировать соответствующие процессуальные нормы в самостоятельную отрасль права. Другой ранее был известен по работам ученых зарубежных стран, но теперь имеет сторонников и в России и заключается в предложении именовать конституционным процессуальным правом все то, что связано с деятельностью консти­ туционных судов.

Полагаем, что ни тот, ни другой подходы не имеют перспективы. Выведение прЬцессуальных норм в отдельную отрасль невозмож­

но по той причине, что материальные и процессуальные нормы в дея­ тельности субъектов конституционного права настолько переплете­ ны, что одно не существует без другого. В самом деле, нельзя же всерь­ ез рассматривать, например, право назначать выборы в рамках мате­ риального конституционного права, а порядок принятия этого решения — в рамках процессуального права. Полномочия Централь­ ной избирательной комиссии РФ — это материальные возможности, а процедура ее деятельности — процессуальные. В рамках единого конституционного права они рассматриваются вместе, но как же одно отделить от другого при разделении отрасли? У Государственной Думы — много материальных полномочий и для каждого есть свой порядок осуществления. Отделив одно от другого, все равно придется в той же «процессуальной» отрасли сначала повторять материальное право, а затем рассматривать процедуру его реализации Государствен­ ной Думой. Искусственность подобного расслоения норм на матери­ альное и процессуальное право более чем очевидна. И достаточно ясно, что в рамках одной отрасли можно говорить как о наличии ма­ териальных и процессуальных норм, так и об их взаимном совершен- 'тновании. если это необходимо.

Что касается предложения считать конституционным процессу­ альным правом лишь порядок работы конституционных судов, это неубедительно, поскольку процессуальных аспектов в работе палат парламента, избирательных комиссий и т.д. не меньше, а то и больше. Поэтому даже при обособлении процессуального конституционного права от материального, если с этим на мгновение согласиться, нет оснований для сведения его лишь к процедурам конституционного правосудия.

§4. Методы конституционно-правового регулирования

иих специфика

Литература

Витчеико А.М. Метод правового регулирования социалистических обще­ ственных отношений Саратов. 1974; Демин А.А. Соотношение методов пра­

вового регулирования: административно-правового, гражданско-правового и метода восходящего подчинения в правовой системе Российской Федера­ ции // Российское правовое государство. Итоги формирования и перспекти­ вы развития. Ч. 3. Воронеж, 2004: Дмитриев Ю.А., Мухачев И,В. Понятие,

предмет и метод конституционного права Российской Федерации — от исто­ рических истоков к современности. М., 1998; Ломовский В.Д О методе кон­

ституционного регулирования // Журнал российского права. 1998. № 4/5; Маврин С П. О роли метода правового регулирования в структурировании и развитии позитивного права // Правоведение. 2003. № I; Миронов О.О. Мето­ ды конституционного регулирования // Правоведение. 1980. № 2; Пеш­ ков А В. Проблемы административно-правового регулирования обществен­ ных отношений, Иркутск, 1974; Процевский А.М. Метод правового регулиро­ вания трудовых отношений. М., 1972; Сорокин В.Д. Метод правового регули­ рования. Теоретические проблемы. М., 1976; Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень).'СПб., 2003; Яков­ лев В.Ф. Гражданско-правовой1 метод регулирования общественных отноше­

ний. Свердловск, 1972.

Методы правового регулирования — это совокупность приемов и средств воздействия права на общественные отношения. Соответствен­ но методы конституционно-правового регулирования есть совокуп­ ность приемов и средств воздействия конституционного права на поли­ тические общественные отношения. составляющие предмет конститу­ ционного права.

Пожалуй, нет другого такого неясного и дискуссионного вопроса в правовой науке, как вопрос о методах. И теоретики права, и предста­ вители отраслевых наук много написали по данному поводу, но суть проблемы мало прояснилась. Одни авторы пишут о едином правовом

методе, общем для всего права, который может лишь иметь специфи­ ку проявления в той или иной отрасли. Другие говорят о наличии не­ скольких (многих) правовых методов, причем одни проявляются — и по-своему — в соответствующей отрасли права, другие в той же отрас­ ли права могут вообще не проявляться. Разновидностью второго под­ хода можно считать утверждения о наличии в каждой отрасли своих методов, в чем-то сходных с аналогичными методами в иных отрас­ лях, в чем-то — своих, специфических.

Нет возможности обсуждать все аспекты проблемы в учебном кур­ се. Обозначим лишь два исходных момента:

во-первых, поскольку главный путь воздействия права на общест­ венные отношения — их нормативное регулирование, лучше гово­ рить о методах правового регулирования, а не о методах права;

во-вторых, мы не видим перспективы в выявлении какого-то ге­ нерального метода, являющегося определяющей характеристикой той или иной отрасли права. Если по предмету отрасли права разли­ чать не сложно, то по методам регулирования — трудно, поскольку многие (а то и все) отрасли права пользуются одними и теми же мето­ дами, только со своей спецификой. Более оправдано, на наш взгляд, видеть общие методы правового регулирования, характерные для пра­ ва в целом, и особенности их проявления в соответствующей отрасли права.

Однако и в толковании общих методов есть подходы, которые трудно принять, по крайней мере с позиций конституционного права. Наиболее уязвимой является попытка ограничить построение кон­ цепции методов сочетанием трех первичных компонентов, состав­ ляющих смысл регулирующего воздействия права на общественные отношения: дозволения, предписания и запрета. Отсюда выделяют три типа правового регулирования — гражданско-правовой, админи­ стративно-правовой и уголовно-правовой, обусловленные различ­ ным соотношением данных компонентов, доминирующей ролью того или иного из них. Соответственно с дозволением связан граж­ данско-правовой, с предписанием — административно-правовой, с запретом — уголовно-правовой методы.

С таким подходом трудно согласиться. Дозволения, предписания, строты распространены во всех отраслях права, и при всей условно­ сти научных классификаций весьма спорно по принципу доминиро­ вания связывать метод с одной отраслью права и говорить о его наличии — в подобном понимании — в других отраслях (например, странно звучало бы утверждение о том, что конституционное право, в котором хватает запретов, использует уголовно-правовой метод за-

претов!). В толковании методов в названном подходе за основу взят лишь один критерий, связанный схарактером норм, адругие оставле­ ны без внимания.

Полагаем, что в характеристике методов правового регулирования определяющими должны быть следующие моменты.

Прежде всего, понять методы регулирования можно лишь во взаимо­ связи с предметом. Чтобы регулировать общественные отношения, надо четко представлять, что следует охватить нормами права, а это и есть предмет правового регулирования как совокупность обществен­ ных отношений, которые должны быть «облачены в правовые одеж­ ды», существовать далее как правовые отношения. Но тут возникает вопрос о том, как надо регулировать, т.е, о методах регулирования. Иначе говоря, придя к выводу о необходимости правового регулирования тех или иных общественных отношений, компетентный орган должен решить, какими приемами и средствами воздействовать на них.

Соотношение между ними можно понимать как соотношение со­ держания (это будут сами общественные отношения) и его оформле­ ния (оно отражается категорией методов правового регулирования). Можно достичь, образно говоря, их идеального сочетания, а можно допустить ошибки и перекосы при выборе приемов и средств регули­ рования, и это навредит самим общественным отношениям, станет тормозом в их развитии. Чем-то положение сходно с естественной средой: например, выбор методов обработки металла зависит прежде всего от его собственных свойств; природа почвы обусловливает кон­ струкцию орудий для ее обработки, создаваемых человеком.

Методы не мо1ут встать вровень с предметом регулирования. Од­ нако они в состоянии помочь общественным отношениям как пред­ мету правового регулирования полнее раскрыться, или же помещать этому, исказить и (или) изменить соотношение элементов предмета, задержать развитие общественных отношений. Образно говоря, предмет — это «стратегия» регулирования, а метод — его «тактика». И все же методы занимают (должны занимать) подчиненное положе­ ние в сопоставлении с предметом регулирования.

Приемы и средства как проявление методов регулирования охва­ тывают:

выбор субъекта, регулирующего общественные отношения; пределы охвата общественных отношений при их нормативно-

правовом регулировании; учет специфики различных групп общественных отношений при

их регламентации;

5 4. Методы конституционно-правового регулирования и их специфика 57

использование различных по форме нормативных правовых актов в процессе регулирования;

сочетание разных групп предписаний в воздействии на обществен­ ные отношения;

выбор языка (стиля) оформления предписаний.

С учетом этого можно выделить следующие особенности проявле­ ния методов регулирования общественных отношений в конституцион­ ном праве.

1. Поскольку конституционно-правовые отношения — всегда публично-политические, их регулирование осуществляется от имени государства и посредством актов государственно-властного характе­ ра. В этом плане конституционное право, как и публичное право в це­ лом, принципиально отличается от частного права, которое допуска­ ет метод регулирования отношений волей сторон (договорное регу­ лирование), причем с выбором вариантов поведения, не отраженных в нормах права (при этом нельзя нарушать общие принципы и ущем­ лять интересы человека и гражданина). Естественно, выборы вариан­ тов поведения допустимы и в конституционном праве, но все они предусмотрены (должны быть предусмотрены) правом.

В конституционном праве практически исключаются ситуации, ко­ гда стороны отношения могли бы своим нормативным договором урегу­ лировать взаимоотношения вместо конституции или иного конститу­ ционно-правового акта. Конечно, конституционное право допускает до­ говорный метод регулирования общественных отношений, однако в огра­ ниченных пределах (далеко не во всех государствах разрешается договорный метод регулирования конституционных отношений). Самое главное — договоры между субъектами публично-правовых отношений заключаются в рамках, указанных конституцией или законом; они не за­ меняют регулирование, осуществляемое этими актами, а являются до­ полнением к нему. Увлечение частно правовыми методами в публич­ ном праве нежелательно. В свое время немецкий философ Гегель от­ мечал: «Привнесение договорного отношения, так же как и отноше- пни частной собственности вообще, в государственное отношение привело к величайшей путанице в государственном праве и действи- ГСЛ1 .мости»1.

Как указывает С.В. Дорохин2, современная тенденция развития '' и ктитуционного права позволяет говорить о его сближении с правом

См.'.Дорохин С. В. Деление права на публичное и частное: конституционно-пра-

........ . аспект: Автореф. лисе. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 4.

частным. Данная тенденция проявляется в расширении предмета пра­ вового регулирования конституционного права, в превращении его в отрасль, имеющую значительно большее, нежели а предыдущие годы, практическое применение и вторгающуюся во все более широкий круг общественных отношений. Об этой тенденции, полагает автор, также свидетельствует факт возникновения принципиально новых общест­ венных отношений, требующих нормативного регулирования со сто­ роны как конституционного права, так и отраслей частного права. Тен­ денция сближения конституционного и частного права становится особенно заметной в связи с внедрением в практику конституционного права договорного способа регулирования общественных отношений. По этим причинам восприятие конституционного права лишь как час­ ти права публичного уже не соответствует реалиям современного раз­ вития отрасли.

Полагаем, что автор допускает именно ту неточность в подходе к методам регулирования, о которой говорилось чуть ранее, а именно: приемы и способы регулирования могут быть внешне сходными в разных отраслях права, однако от этого отрасли не сближаются.

Болес того, когда методам, распространенным в одной отрасли права, начинают придавать смысл и назначение, более характерные ддя других отраслей права, возникают те недоразумения, о которых в свое время говорил Гегель. И в наши дни наглядно подтверждается его правота. В федеративных отношениях до недавнего времени широко применялся метод договорного ршулирования — заключались дого­ воры о разграничении предметов ведения и полномочий между орга­ нами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Как известно, договорный метод в гражданском нраве позволяет не только опираться на действующие правовые нормы, но и частично осуществлять регулирование в отклонение от них. И вот когда дого­ ворное регулирование в федеративных отношениях пошло по пуги отклонения от Конституции РФ и федеральных законов, когда субъ­ екты РФ стали навязывать Федерации свое разделение предметов ве­ дения, распределение полномочий, стало очевидно, что это ведет к дестабилизации Федерации, соответствующих конституционно-пра­ вовых отношений. И не случайно Федеральный центр, начиная с кон­ ца 2001 г., инициировал прекращение действия большинства из 46 двусторонних договоров (официально по взаимной воле сторон), а ряд договоров существенно скорректирован, Так что никакого осо­ бенного сближения методов регулирования не произошло, и договор в конституционном праве остался специфическим конституционноправовым договором.

§4. Методы конститушонно-правового регулирования и их специфика 59

2.Спецификой конституционно-правового регулирования явля­ ется сочетание методов общего нормирования (общих установлении) для одних и подробного регулирования для других политических обществен­ ных отношений,

В советский период было распространено суждение о том, что го­ сударственно-правовое (конституционное) регулирование общест­ венных отношений характеризуется методом общих установлений. В отличие от других отраслей права наша отрасль не склонна исчер­ пывающим образом регулировать общественные отношения, а лишь устанавливает для них общие основы. Иначе говоря — это обобщен­ ное регулирование, в чем и есть одна из особенностей метода данной отрасли права. В подтверждение подобной характеристики метода обычно ссылаются на то, что главный источник отрасли — конститу­ ция — является документом общего и обобщающего характера, со­ держит общерегулятивные правила и т.п.

Помимо этого обращалось внимание и на то, что в государствен­ ном праве того времени имелось довольно мало источников, данное направление регулирования общественных отношений было весьма небольшим по объему, многие акты вообще отсутствовали, а имею­ щиеся, как правило, отражали лишь главные моменты («сюжет») об­ щественных отношений.

По этому поводу надо сказать следующее: роль отрасли никак нель- i>i определять по реальному объему регулирования. Действительно, на определенных этапах советского периода имелось небольшое по объ- '■'IV государственно-правовое регулирование. Тому были две причи­ ны Первая: концепция государственного права того времени мсклго- ■|.| та необходимость для страны ряда институтов, которые были в дру- | их странах, например, у нас отсутствовали многопартийность, про- Ф'-ссиональный, работающий на постоянной основе парламент, политический плюрализм, президентство, конституционное право- 1 ■ тс. Вторая причина заключалась в том, что даже там, где можно | ил in принять соответствующие акты и, следовательно, гораздо шире Ч|г| улировать общественные отношения, стоящие у власти люди не и I ш в этом потребности, поскольку какие-то черты общественных -•no«пений не допускались, для каких-то применялся не государст- ||' tiiibiii, а партийный механизм урегулирования (причем зачастую официально скрытый). Например, Конституция СССР 1936 г. преду-

• и привала возможность отзыва депутатов, но соответствующие за- появились лишь в 1959—1960 гг., причем небольшие по объему, |н« > ощ.ку возникшие претензии кдепутагам правящая партия «гаси-

Вй* чепутата заставляли лучше работать либо подать заявление о

досрочном сложении своих полномочий; более того, если и доходило до отзыва, то все равно обходились без разветвленных правил. Конеч­ но, в этой ситуации немногочисленные правила об отзыве вольно или невольно выглядели как общее нормирование.

С возникновением в советский период новых для нашей страны конституционно-правовых институтов (например, двухпалатный Верховный Совет СССР, работающий дважды в год по 3—4 месяца на постоянной основе, Президент СССР Комитет конституционного надзора СССР), тут же появилось и соответствующее нормативное регулирование. А когда стало ясно, что возможны некоторые нежела­ тельные отношения, и их не удастся урегулировать «кабинетным» пу­ тем, были разработаны необходимые нормативные акты. Например, право союзных республик на выход из СССР декларировэлось с мо­ мента образования СССР, но ни одна из Конституций СССР (1924, 1936,1977 гг.) не регулировала порядок осуществления данного права, и норма невольно имела общий характер. Когда же угроза выхода от­ дельных республик стала явной, незамедлительно был разработан и принят Закон СССР от 3 апреля 1990 г. «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР», правда, он не помещал развалу Союза ССР

В современной России конституционно-правовое регулирование стало обширным и названный выше субъективный фактор призна­ ния метода общего нормирования — «краткость» регулирования — отпал сам собой.

Однако в принципе метод общих установлений в конституцион­ но-правовом регулировании все-таки существует, но по иным причи­ нам и в сочетании с подробным регулированием. Как говорилось выше, одна из задач конституционного права — установить общие ос­ новы существования и развития всех политических отношений. Есте­ ственно, что решение данной задачи возможно именно методом об­ щего нормирования, т.е. принятием актов и норм основополагающе­ го характера. Но метод общих установлений вызывает далее метод де­ тального регулирования — в одних случаях Отраслевой, в других — конституционно-правовой.

3. Конституционно-правовое регулирование общественных отно­ шений опирается на широкое использование метода установления статусов.

Некоторые авторы считают особенностью методов конституцион­ но-правового регулирования то, что в сопоставлении с иными отрас­ лями права наша отрасль — преимущественно статутное (или статус­ ное) право, или органическое право, так как закрепляет статусы орга­

14. Методы конституционно-правового регулирования и их специфика 61

нов государства и органов местного самоуправления как субъектов конституционных правоотношений.

Такой подход можно принять, но с существенным уточнением: лучше говорить о том, что нормы конституционного права закрепля­ ют статусы как соответствующих органов, так и институтов. К при­ меру, статусный (статугный) характер имеют не только специальный акт о конституционном суде, но и законы о нормативных актах, по­ рядке их опубликования и вступления в силу, о референдуме, об отзы­ ве депутатов и т.д. Отсюда вытекает и другой важный фактор — статус­ ный характер носят не только акты типа законов о соответствующих органах, положений о них, но и акты общерегулятивного свойства, посвященные многим органам и институтам (и прежде всего консти­ туции).

И еще одно: конституционное право не замыкается на методе ус­ тановления статусов; зачастую это общее регулирование, распростра­ няемое на всех, кто станет субъектом соответствующих отношений, причем с попутным (если надо) определением их статуса (в качестве примера можно назвать Федеральный конституционный закон 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацшо и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»),

Таким образом, поскольку в конституционно-правовых отноше­ ниях имеется большой круг участников (субъектов), можно говорить 0 таком проявлении данной особенности метода регулирования: в од­ них случаях регулирование идет «от субъекта к отношению», в дру­ гих — «от отношения к субъекту (субъектам)».

4. Спецификой методов конституционно-правового регулирова­ ния является использование актов более высокой и более значимой пра­ вовой формы — конституции, закона. В источники конституционного права входит большой круг иных нормативных актов, в том числе, указы президентов, постановления правительств и др. Но главенст­ вующую роль среди источников играют конституции (уставы) и зако- пы. И это понятно — политические отношения являются важнейшей частью общественных отношений, и их закрепление в нормах осно­ вополагающих актов способствует упрочению отношений и их дли­ тельному существованию.

Исторически сложилось так, что в регулировании конституцион­ ных правоотношений ограниченно используется форма кодексов, но 1 го не имеет принципиального значения. Хотя кодексы распростра- пгпы для гражданских и уголовных материальных и процессуальных правоотношений, вряд ли их можно связать со спецификой метода регулирования именно в названных отраслях права. Достаточно ска-

зать, что форма кодекса получила распространение и в иных отраслях права — назовем трудовой, лесной, водный, воздушный и другие ко­ дексы.

Кроме того, надо принять во внимание следующее. Во-первых, по юридической силе кодексы равны законам. Во-вторых, вопрос о ко­ дексе возникает там, где есть большой объем родственных общест­ венных отношений, которые надо систематизировать и объединить в одном документе. В этом плане сама по себе форма кодекса не чужда конституционному праву, й на практике она используется. Так, более десятки субъектов Федерации вместо нескольких избирательных за­ конов по различным видам выборов приняли избирательные кодексы, объединив нормы этих законов по схеме: общие принципы и правила применительно ко всем видам выборов, проводимых в субъекте, и главы но особенностям отдельных видов выборов. Более того, именуя кодекс избирательным, в ряде субъектов в него включили нормы, по­ священные всем видам голосований, т.е. не только выборам, но и ре­ ферендумам, а также отзыву депутатов и выборных должностных лиц в данном субъекте РФ..,

Использование основополагающих актов — конституций (уста­ вов), законов для регламентации политических общественных отно­ шений не следует понимать как пренебрежение к иным формам права либо недооценку их. Речь идет о том, что просто надо соблюдать логи­ ку: во-первых, наиболее важные отношения или аспекты отношений следует выделять из общей массы, поскольку они обусловливают все иные отношения, и регулировать их актами более высокой силы, пре­ жде всего основополагающими; во-вторых, надо соблюдать иерархию

врегулировании и не допускать в нем хаоса.

5.Конституционно-правовое регулирование строится на методе единства материального и процессуального начал. М ы касались данно­ го вопроса выше в связи с дискуссией о характере нашей отрасли пра­

ва, не будем повторяться. Однако отметим, что данный метод имеет вариации применения в зависимости от видов конституционных пра­ воотношений, когда материального и процессуального будет соответ­ ственно больше или меньше. Так, при установлении конституцион­ ных общих основ политических отношений гораздо больше матери­ альных и очень мало процессуальных норм. Но в других ситуациях он активно применяется, когда речь идет о подробном конституционно­ правовом регулировании отдельных видов общественных отноше­ ний. Причем о процессе можно говорить в двух аспектах: как о поряд­ ке (процедуре) осуществления субъектом конституционного право­ отношения своих полномочий; как об урегулированное™ материалы-