Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_1

скорее всего это будет объединение и его следует считать субъектом конституционно-правовых отношений, а манифестацию — органи­ зационной формой их самовыражения.

Субъектами конституционных правоотношений могут быть рели­ гиозные группы и религиозные организации. С одной стороны, сущест­ вуют общие конституционные правоотношения «Российское госу­ дарство и религиозные объединения (церковь)», характеризующие политику государства в отношении указанных объединений и исход­ ные начала их положения в государстве. С другой стороны, возможны конкретные конституционные правоотношения с участием религи­ озных групп и организаций, в частности, обусловленные их создани­ ем и текущей деятельностью.

Круг субъектов конституционно-правовых отношений не является чем-то раз и навсегда данным. Он зависит от конкретной страны, ее строя и ценностных подходов к тем или иным конституционно-право­ вым явлениям и институтам, эволюции институтов власти.

Достаточно сказать, что в нашем государстве до определенного времени не было президентства, а потому и отсутствовали соответст­ вующие субъекты конституционно-правовых отношений на общего­ сударственном уровне и в субъектах Федерации. Теперь субъектами конституционных правоотношений являются Президент РФ, прези­ денты (главы) республик в составе Российской Федерации, губерна­ торы и иные главы исполнительной власти субъектов РФ.

Раньше тоже существовала двухпалатаость в высшем представи­ тельном органе государства — Верховном Совете СССР, но палаты того времени резко отличались от палат введенного потом профес­ сионального парламента, а тем более от сегодняшних Совета Федера­ ции и Государственной Думы — палат Федерального Собрания РФ (т.е. по факту существования как будто такие же субъекты, по сути — совсем другие). В советский период проект закона в высший предста­ вительный орган власти могли внести общественные объединения, в наши дни такого субъекта законодательного процесса на федераль­ ном уровне нет. До известного времени субъектом конституционных правоотношений была только одна политическая партия, затем поя­ вились другие политические партии, а ранее существовавшая партия потеряла свое привилегированное положение и стала обычным субъ­ ектом конституционных правоотношений. Не было института Упол­ номоченного по правам человека в Российской Федерации, Счетной палаты РФ.

На пути усиления защиты конституций сначала был учрежден институт конституционного надзора, в том числе и в Российской

Федерации. Однако довольно быстро было отдано предпочтение конституционному правосудию, и в Российской Федерации появил­ ся такой субъект конституционного права, как Конституционный Суд (а в последующем — конституционные, уставные суды субъек­ тов РФ).

Методом «проб» формируются аппараты Президента РФ и структура федеральной исполнительной власти. В результате сна­ чала появляются, затем исчезают одни органы, подразделения и по­ являются новые. Можно наблюдать динамику и обновление таких субъектов конституционных правоотношений, как советы и комис­ сии при Президенте РФ, различные подразделения и должностные лица Администрации Президента, федеральные министерства и ведомства.

Ощутимую эволюцию прошли субъекты избирательных правоот­ ношений. Как частично упоминалось, до определенного времени лю­ бые общественные объединения имели право выдвигать кандидатов, затем появилась категория «политические общественные объедине­ ния», а теперь лишь за политическими партиями оставлено данное право. Сначала возникли такие субъекты выдвижения кандидатов, как и ни циативные группы граждан, но по новому избирательному за­ конодательству Российской Федерации они уже не имеют права на выдвижение. Избирательное законодательство предусматривает воз­ можность выдвижения человеком самого себя в качестве кандидата (самовыдвижение), чего не было ни в советский период, ни в первые годы постсоциалистического развития. Введен новый субъект изби­ рательных правоотношений — наблюдатели.

В советский период элементом политической системы общества (см., например, ст. 8 Конституции СССР 1977 г.) были трудовые кол­ лективы. И они являлись субъектами многих конституционных пра­ воотношений, в частности, могли выдвигать кандидатов в депутаты. Сегодня трудовые коллективы не воспринимаются как элемент кон­ ституционного строя, играют довольно скром ную роль и могут высту­ пать субъектами лиш ь очень узкого круга конституционных правоот­ ношений, хотя можно говорить о повышении их активности в поли­ тических отношениях, ес отражении в конституционно-правовом ре­ гулировании.

Как отмечалось ранее, в выделении (появлении) субъектов кон­ ституционных правоотношений существенную роль могут играть и концептуальные подходы. К примеру, в период разработки Федераль­ ного закона «Об общих принципах организации местного самоуправ­ ления в Российской Федерации» шла дискуссия о том, какими поня-

тпями лучше обозначить совокупность граждан как субъекта местно­ го самоуправления — население, территориальное сообщество, тер­ риториальный коллектив. Эти понятия нашли воплощение в разных официальных проектах федерального закона, а из них «перекочева­ ли» в законы субъектов РФ о местном самоуправлении, которые были приняты ранее данного Федерального закона (в зарубежных моделях местного самоуправления тоже используются различные варианты). Однако при принятии указанного Закона победила все же концепция населения как субъекта местного самоуправления. Но это не мешает ученым называть субъектами конституционных правоотношений территориальные сообщества и территориальные коллективы — на базе того, что обозначено в законах субъектов РФ.

Завершая разговор о субъектах, отметим, что многие из них специ­ фичны только для конституционно-правовых отношений. Напри­ мер, если Государственная Дума обсуждает и принимает федеральный закон, это всегда конституционное правоотношение. При рассмотре­ нии вышестоящей избирательной комиссией жалобы на решение ни­ жестоящей избирательной Комиссии между ними возникают консти­ туционно-правовые отношения.

Зачастую наличие соот ветствующего субъекта в правовом отно­ шении уже есть основание для оценки отношения в качестве консти­ туционно-правового, что не исключает одновременного возникнове­ ния и иных, уже отраслевых, отношений. Так, если Государственная Дума рассматривает обращение Генерального прокурора РФ о лише­ нии депутата неприкосновенности в связи с совершенным уголов­ ным преступлением, возникает конституционно-правовое отноше­ ние, хотя в соответствующих действиях есть и элемент уголовно-про­ цессуального отношения.

Естественно, во многих случаях важен и предмет общественного отношения. Например, если депутат по вопросам своей депутатской деятельности обратился к прокурору, отношение между ними будет конституционно-правовым. Но если возбуждено уголовное дело, в рамках которого депутат дает свидетельские показания или привле­ чен к уголовной ответственности, конституционно-правовых отно­ шений не возникает.

§ 3. Дискуссия о наименовании и предмете отрасли

Пожалуй, ни в какой иной отрасли права и соответствующей ей науке нет таких споров о наименовании и предмете, как в конститу­ ционном праве.

46Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России

1.Дискуссии о наименовании отрасли

Литература

Белкин А.А. Наименование отрасли: государственное или конституцион­ ное право // Правоведение. 1997. № 4; Ким А.И. Еще раз о государственном

праве как отрасли советского права // Вопросы теории права и государствен­ ного строительства. Томск, 1978: Коток В.Ф. О предмете советского государ­ ственного права // Вопросы советского государственного права. М, 1959; Ка­ ток В.Ф. О предмете и источниках конституционного права социалистиче­ ских стран //Конституционное право социалистических стран. М., 1963; Ко­ ток В.Ф. Содержание конституционного права // Сов. государство и право. i971, № 2, Кравчук С.С, Государственно-правовые отношения в советском со­ циалистическом государстве // Сов. государство и право. 1956. N? 10; Кута­ фий О. Е. Предмет конституционного права. М.. 2001; Лепешкин А. И. К вопро­

су о понятии советского государственного права // Сов. государство и право. 1959. № 6; Лепешкин А.И. Курс советского государственного права. Т. 1. М., 1961; Лепешкин А. И. Соотношение советского государственного права и норм Советской Конституции // Сов. государство и право. 1971. М> 2; Лепеш­ кин А.И. О так называемом «конституционном праве» и предмете советского

строительства // Актуальные теоретические проблемы развития государст­ венного права и советского строительства. М., 1976; О предмете советского государственного права. Обсуждение доклада // Сов. государство и право. 1961 № 12; Ронан С.Л. К истории дискуссии о советском конституционном и

государственном праве // Проблемы государства и права на современном этапе. Выл. 6. М., 1973; Селезнёва М.А. Об итогах одного научного спора //

Проблемы государства и права на современном этапе. Вып. 6, М., 1973; Со­ ветское конституционное право / Под ред. С.И. Русиновой, В.А. Рянжина. Л., 1975; Фарбёров Н.П. О предмете конституционного или государственного

права й о наименовании этой отрасли права // Актуальные теоретические проблемы развития государственного права и советского строительства, М,, 1976; Щетинин Б. В. Проблемы теории советского государственного права.

М., 1969.

Прежде всего напомним читателю, что каких-нибудь 10-15 лет на­ зад наши отрасль и наука именовались государственным правом. Из­ вестные в советское время ученые: А.И. Ким, С.С. Кравчук, В.Ф. Ко­ ток, А.И. Лепешкин, А.Х. Махненко, В.С. Основин, В.А. Рянжин, Я.Р1. Ума некий, И.Е. Фарбер, Б.В. Щетинин и другие потратили не­ мало сил ка доказывание, что отрасль права должна именоваться со­ ответственно «государственным» или «конституционным» правом.

Учебный курс — не место для подробного освещения этой дискус­ сии, тем более, что сторонники одного и того же наименования зачас­ тую руководствовались отнюдь не совпадающими аргументами и тоже критиковали друг друга. Интересующихся проблемой мы адре­

суем к фундаментальной монографии О.Е. Кутафина, в которой под­ робно разбираются не только современные подходы, но и дискуссии предшествующих поколений государствоведов.

Обобщенно говоря, основные доводы сторонников «государственно­ го права» основывались на следующем. В обществе возникает и управ­ ление им осуществляет государство. Личность, общественные объе­ динения граждан существуют не вообще, а в государстве, государст­ венно Организованном обществе. Все общественные отношения так или иначе связаны с деятельностью государства, осуществлением го­ сударственной власти. Государственное право как раз и есть та от­ расль права, которая закрепляет устройство государства и государст­ венно организованного общества, правовое положение личности в этом государстве (значит, и в обществе), механизмы реализации .госу­ дарственной власти.

Позиция сторонников «конституционного права» состояла в сле­ дующем. Действительно, есть государство, его органы и механизмы осуществления государственной власти. Однако нельзя все сводить только к государству и осуществлению государственной власти его органами. Государство, общественные объединения, трудовые кол­ лективы, граждане объединяют свои усилия вдостижении задач более широкого масштаба., связанных с развитием институтов демократии в обществе в целом. Личность существует не только в государстве, но и в обществе. Конституционное право гарантирует в целом права и сво­ боды личности, обеспечивая учет ее интересов и как индивида, и как участника общественно-политических процессов. Основой объеди-. нения государственно-властных и общественно-политических начал в управлении обществом и обеспечении прав и свобод личности явля­ ется конституция. Отсюда и основания для наименования данной от­ расли права «конституционным правом».

В принципе особых расхождений по предмету отрасли между сто­ ронниками государственного и конституционного права не было.

Однако первые, связывали государственное право преимуществен­ но с институтами государства и государственной власти. При большом желании можно увидеть, что вольно или невольно общественно-поли­ тические институты, неизбежные в любом обществе, здесь становятся как бы придатками государства, облекаются в государственно-право­ вую форму. Кстати, на этой основе несколько позже появилась даже интерпретация государственного права как отрасли, связанной с авто­ ритарным режимом и даже тоталитарной системой.

Сторонники второго подхода считали себя более прогрессивны­ ми, поскольку видели назначение нашей отрасли права в способство­

вании формированию демократических общественных институтов, в освобождении общества от «пут» государства, в установлении образа жизни, при котором не личность является придатком государства, а государство служит обеспечению прав и свобод личности. Отсюда за­ мену наименования отрасли они связывали с принципиальным изме­ нением ее назначения. Кстати, они получали упреки в безбрежном расширении назначения отрасли, предмет которой становился рас­ плывчатым и неопределенным.

На самом деле наша отрасль права должна решать задачи и того, и другого направлений. Возникновение государства и превращение его в основной институт управления обществом ведет к тому, что регули­ рование общественных отношений осуществляется государством, а государственная власть действительно занимает главенствующие по­ зиции в системе народовластия.

Вместе с тем общество ни в коей мере не превращается в придаток государства. Возникают многообразные политические отношения, связанные с существованием и деятельностью различных обществен­ ных объединений, политической активностью личности. В совокуп­ ности все это означает движение к так называемому гражданскому об­ ществу, в котором (как идеал) обеспечиваются гласность и свобода мнений, свободные люди по своему желанию участвуют в обществен­ ной жизни', обсуждают животрепещущие проблемы и т.д. Таким обра­ зом, есть в определенной мере самостоятельная жизнь общества, она сопровождается рождением немалого числа стабильных правил, для оформления которых тоже нужны нормативные основы, воплощае­ мые в конституционном праве. И если это необходимо, институты об­ щества влияют на формирование и деятельность органов государст­ венной власти, органов местного самоуправления. В конечном счете нс исключено, что государство тоже станет элементом гражданского общества. Во всяком случае нельзя противопоставлять государство и общество. Вот это переплетение общественно-политического и сугу­ бо государственно-правового начал, отражение статуса человека и гражданина как индивида, общественного «существа» и участника го­ сударственной власти (формирования государственной воли) как раз и отражает наша отрасль права.

От наименования отрасли «государственным правом» не происхо­ дит огосударствления всех политических отношений. Создаются лишь государственно-правовые гарантии их свободного развития, да те рамки, которых следует придерживаться участникам соответствую­ щих отношений в интересах общего блага, А от наименования отрас­ ли конституционным правом не происходит «разбавления» государ-

ства и государственных институтов общественно-политическим со­ держанием.

Наименование «конституционное право» стадо преобладающим для нашей отрасли прара в последние годы по следующим причинам.

Во-первых, в последнее десятилетие XX в. в России произошла смена общественной формации преимущественно конституционным путем — внесением изменений и дополнений в Конституцию 1978 г., принятием новой Конституции 1993 г., а также множества норматив­ ных актов, традиционно являющихся источниками нашей отрасли права (законы о референдуме, об общественных объединениях, о по­ литических партиях, о профсоюзах и основных гарантиях их деятель­ ности, избирательные законы и др.). Таким образом, именно консти­ туционное право (т.е. воплощенное в нормах Основного закона и вы­ текающих из него актов) явилось основой соответствующих перемен.

Во-вторых, стал шире предмет конституционного регулирования за счет как государственных институтов (появились новые институ­ ты: президентство, профессиональный парламент, конституционное правосудие), так и общественных институтов (политический плюра­ лизм, общественные объединения, гражданские инициативы); мно­ гие элементы статуса личности определяются в нормах конституци­ онного права так, что они служат реализации ее возможностей и в государстве, и в обществе. Иначе говоря, сторонники конституцион­ ного права получили возможность утверждать: поскольку институ­ ционализация новых явлений в государственно-правовой и общест­ венно-политической жизни оформляется посредством Конституции и иных источников данной отрасли права, есть еще больше основа­ ний для наименования ее «конституционным правом».

В-третьих, именно в эти годы устаноален и проводится в жизнь принцип: «Конституция является действующим правом», обществен­ ные отношения возникаютна основе самой Конституции, а не только принятых в ее развитие актов. В этих условиях наименование «кон­ ституционное право» помогает укрепить назначение и роль данной отрасли права в становлении и развитии новых общественных отно­ шений.

Итак, не надо иметь иллюзий: и конституционное, и государст­ венное право исходит от государства, и предмет отрасли здесь тожде­ ствен. Пределы регулирования отраслью права общественных отно­ шений зависят не от ее названия, а от характера этих отношений и объективной потребности только в установлении их правовых основ шбо также и в детальном правовом оформлении.

50Глава I. Понятие и предмет конституционного права России

2.Дискуссии о предмете отрасли

Литература

Дорохин С. В. Дискуссия о предмете конституционного права // Конститу­ ционное и муниципальное право. 2002. № 3; Коток В,Ф. Содержание консти­ туционного права// Con. государство и право. 1971. № 2; Кутафин О.Е. Пред­ мет конституционного права. М., 2001; Лепешкин А.И. Курс советского госу­ дарственного права. Т. 1. М., 1961; Лепешкин А.И. Соотношение советского

государственного права и норм Советской Конституции // Сов, государством право. 1971. № 2; Лепешкин А Н., Махненко А.Х., Щетинин Б.В. О понятии,

предмете и источниках государственного права // Правоведение. 1965, N° 1; Лунин В.О. Процессуальные нормы в советском государственном праве. М, 1976; Овсепян Ж. И. Конституционное судебно-процессуальное право: у исто­

ков отрасли права, науки и учебной дисциплины // Правоведение. 1999. N° 2; Овсепян Ж. И. Конституционный процесс, Критерии и виды отраслевого са­

моопределения а: системе российского права // Ученые записки; Сб. науч. трудов РГУ. Ростов-н/Д., 2000; Основан В С. Советские государственно- правовые отношения. М., 1965; Основин В.С. Процессуальные отношения в

советском государственном праве // Сов. государство и право. 1982. № 8; Парламентское право России: Учеб, пособие / Под ред, Т.Я, Хабриевой. М, 2003; Силикон М.С. Конституционно-процессуальное право как наука, от­ расль права и учебная дисциплина // Право и политика. 2000. Ns 4; Сади­ ков М.С. Предмет к он ституц и он но-процессуального права Российской Фе­ дерации // Российский юридический журнал. 2000. № 1: Салшсов М.С. О не­

обходимости создания курса «Конституционно-процессуальное право Рос­ сийской Федерации» // Совершенствование методики преподавания и организации процесса обучения в юридических вузах России: Материалы Всероссийской учебно-метод. конференция (16—17 ноября 2000 г.). Екате­ ринбург, 2000; Сашков М.С. Конституционное судебное процессуальное пра­

во — подотрасль конституционного процессуального права // Конституци­ онная юстиция в Российской Федерации: Сб статей. Екатеринбург, 2002; Са­ диков М.С. Парламентское процессуальное право — подотрасль конституци­

онного процессуального права // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции. М., 21—23 марта 2002 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2003.

В последнее время появились попытки расслоения единой отрас­ ли права на несколько отраслей.

1. Разделение материального предмета. Суть этого подхода связана с назначением конституционного права как отрасли, устанавливаю­ щей основы всех политических отношений и регулирующей механиз­ мы осзчцествлсния государственной власти н местного самоуправле­ ния. Поскольку у конституционного права столь многоплановое на-

значение, то, по мнению некоторых исследователей, ее можно разде­ лить на несколько отраслей.

Название «конституционное право» предлагается сохранить для отрасли^ назначение которой суживается до установления основ всех общественных отношений. Иначе говоря, конституционное право тогда надо воспринимать как так называемое базовое (или «рамоч­ ное») право для всех политических отношений, связанных с устройст­ вом общества, государства, организацией власти и статусом лич­ ности.

Нормы права, регулирующие решение других, более конкретных, задач политических отношений, могут быть поделены еще между ря­ дом отраслей. Например, нормы, содержащие характеристику сущ­ ности государства и его устройства, можно в совокупности назвать «государственным правом». Нормы, касающиеся общественных объ­ единений, можно выделить в отрасль с условным названием «право общественных объединений (и политических партий)». Можно обо­ собить отрасль, которая объединяет исходные конституционно-пра­ вовые нормы о статусе личности, но пока для нее не придумали назва­ ния (говорить о «личностном праве» не решаются из-за терминолш и- ческой неудобоваримости), авторы в наименовании своих изданий предпочитают использовать слова «права человека». Совокупность норм о выборах депутатов и выборных должностных лиц давно уже называется «избирательным правом». То, что касается деятельности представительных органов государственной власти, предлагается на­ зывать «парламентским правом» (хотя в строгом смысле слова парла­ мент есть на уровне всего государства, возможно — на уровне субъек­ та федеративного государства, но на уровне местного самоуправле­ ния это просто представительный орган) или же «правом народного представительства» (не совсем ясно при этом, куда относить референ­ думы, отзыв депутатов и других выборных лиц — с одной стороны, по процедуре эти институты близки к выборам, с другой, по сути связа­ ны с народным представительством).

В период, когда появилось предложение о делении единого кон­ ституционного права, еще не было институтов президентства в Рос­ сийской Федерации и ряда республик в се составе; теперь, по логике сторонников такого подхода, видимо, надо выделять и подобную от­ расль — вот только как ее называть («президентское право», «губерна­ торское право» — звучит неестественно). Появление Конституцион­ ного Суда РФ и конституционных, уставных судов в субъектах РФ породило предложения о «конституционно-судебном праве», «кон­ ституционном судебном процессуальном праве». А нормы конститу-

ционного права, обращенные к местному самоуправлению, стали на­ зывать «муниципальным правом».

Такое понимание предмета конституционного права и его дробле­ ние на несколько отдельных отраслей права, по нашему мнению, безперспективно. Дело в том, что соответствующие общественные отно­ шения взаимообусловлены и тесно переплетены. Определенное их деление внутри конституционного права, естественно, имеет место (об этом позже), но размежевание на самостоятельные отрасли права невозможно. Разве могут существовать в виде отдельных отраслей права государство и организация государственной власти? Как отде­ лить характеристику общественных объединений, особенно полити­ ческих партий, от государства, если в ряде отношений их деятель­ ность переплетается? Можно ли говорить об органах государственной власти и органах местного самоуправления в рамках одних отраслей права, а о порядке избрания депутатов и выборных должностных лиц — в рамках другой отрасли. Так называемое право народного представительства не сможет ограничиться лишь деятельностью пар­ ламентов и иных представительных органов, поскольку в части из­ брания депутатов оно связано с избирательным правом (а куда в этом случае отнести отзыв депутата как меру его конституционной ответст­ венности?). Многие стороны деятельности различных органов нераз­ рывно связаны. Например, законодательный процесс официально осуществляется в парламенте — Федеральном Собрании РФ, но в нем участвуют Президент РФ, Правительство РФ, другие субъекты, да и юридичееккую силу закон приобретает после подписи Президента.

Единственным, что сегодня существует отдельно, по крайней мере, формально — стало муниципальное право. Однако предмет данной отрасли является комплексным и формируется путем «вовле­ чения» в него норм как конституционного права, так и частично дру­ гих отраслей права — гражданского (муниципальная собственность), финансового (местный бюджет, налоги и сборы), земельного и при­ родоохранительного нрава (муниципальные земельные и природо­ охранные отношения) и т.д. И те, кто пишет о муниципальном праве как об отдельной науке, учебной дисциплине, при характеристике от­ расли не забывают, откуда взяты соответствующие правовые нормы и не случайно считают муниципальное право так называемой вторич­ ной отраслью права.

2. Разделение материальных и процессуальных норм. Говоря о дис­ куссионных моментах применительно к предмету конституционного права, стоит остановиться и на категории «процессуальных норм». Конституционное право построено на принципе единства матери-