Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_1

В регламентации деятельности государственных органов Консти­ туция РСФСР во многом следовала союзной Конституции. Однако и здесь имелись особенности. Например, был устаноыен твердый чис­ ленный состав Верховного Совета РСФСР — 975 депутатов. Довольно полно определена компетенция Верховного Совета, Президиума Верхов­ ного Совета и Совета Министров Республики. В Конституции СССР

одна глава о местных органах государственной власти и управления, в республиканской Конституции — две главы: «Местные Советы на­ родных депутатов» и «Исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов».

Конституция РСФСР 1978 г. включала раздел о государственном плане и государственном бюджете, состоявший из двух глав. Подобного раздела в Конституции СССР 1977 г. нет (напомним, что в Конститу­ ции РСФСР 1937 г. была гл. IX «О бюджете РСФСР»),

Конституция РСФСР стала основой для совершенствования рес­ публиканского законодательства. В соответствии с нею были разра­ ботаны и приняты в 1978 г. также конституции автономных респуб­ лик, входивших в РСФСР.

Гла ва 5 КОНСТИТУЦИОННЫЕ РЕФОРМЫ В РОССИИ

1988-1992 гг.

Литература

Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000; Бутько Л.В Конституционная реформа: теоретико-правовой ана­ лиз: Дисс. ...докт. юрид. наук. СПб., 1998; Зорькин Б. Конституция — это ком­ промисс интересов // Конституционный вестник. 1993. № 6; Ильинский И.М. Что стало с нашей Конституцией? // Народный депутат. 1992. № 10; Какой видится концепция новой Конституции Союза ССР (предложения Институ­ та государства и права АН СССР) // ) 1ародный депутат. 1990. № 4; Конститу­ ционная реформа в СССР: актуальные проблемы: Сб. статей. М., 1990; Кон­ ституционные реформы в государствах Содружества: Сб. статей / Под ред. Ю.А. Тихомирова. СПб., 1993; Котелевская И. Последние изменения на пути

к новой Конституций России // Народный депутат. 1993. N° 2; Кудрявцев В., Топорная Б. К новой Конституции СССР// Народный депутат. 1990, № 1; Но­ вая Конституция для новой России: «круглый стол» // Народный депутат. 1992. № 13; Паскотин М. Новая Конституция нужна как можно быстрее // Народный депутат. 1992. № 10; Румянцев О.Г. Зачем нужна новая Конститу­ ция // Конституционный вестник. 1991. № 8; Румянцев О. Конституционная реформа в Российской Федерации//Народный депутат, 1993. Ms 9, 10, 11; То­ порный Б.Н. Какой видится концепция новой Конституции Союза ССР // На­ родный депутат. 1990. № 4; Шаблинский И. Г, Пределы власти. Борьба .за рос­ сийскую конституционную реформу (1989—1995 гг.). М., 1997.

§ 1. Немного о предпосылках

Конституция СССР 1977 г., конституции союзных и автономных республик сыграли свою роль — во многом положительную и конст­ руктивную — в социально-экономическом и политическом движе­ нии страны. Однако не следует иметь иллюзий: даже отражая благие намерения, наши конституции не становились главным определяю­ щим фактором в развитии общества и государства. К тому же объек­ тивные неувязки в создании концепций переплетались с субъектив­ ными моментами в методах руководства.

В-шестых, немаловажным фактором, без учета которого трудно понять рад последующих событии, явился и кризис в самой правящей Коммунистической партии. Члены политбюро ЦК. КПСС, многие другие ответственггые функционеры достигли преклонного возраста и толи не хотели, то ли уже не могли принимать радикальные реше­ ния, изменить стиль руководства. К тому же внутри КПСС сформи­ ровалась партийная элита, которая оторвалась от рядовых членов, не ахти как руководила делами, но зато нс забывала о собственном мате­ риальном благополучии.

Именно на фоне всего сказанного к руководству партией и стра­ ной пришли относительно молодые и энергичные политики во главе с М.С. Горбачевым. Они хотели изменить страну, отказаться от командно-административной системы, как была ими охарактеризо­ вана предшествующая организация руководства государством и об­ ществом, повернуть страну к демократии, провести крупные поли­ тические, социальные и экономические реформы. Начался тот этап развития страны, который получил во всем мире название «пере­ стройка».

Реформаторы не отказались от социалистической идеи, и на пер­ вых порах перестройки речь шла о строительстве в СССР настоящего, демократического социализма, так сказать, «социализма с человече­ ским лицом». Однако, во-первых, сами руководители не имели чет­ кой концепции истинного социализма, и лучше представляли лишь негативные моменты прошлых этапов, от которых надо избавляться; во-вторых, довольно скоро руководство стало терять нити управле­ ния процессами, и в этой ситуации у существовавших и быстро воз­ никавших новых сил — и политических, и региональных — начади возникать диссонирующие с официальными оценки предшествовав­ ших этапов, иные идеи и предложения о путях развития страны. При­ чем смелость оценок приходила по мере развертывания перестройки; начиная с совершенствования социализма, многие затем пришли к его отрицанию и предпочтению других социально-политических формаций.

Эту эволюцию взглядов можно выразить в следующих позициях: сначала говорилось, что мы строили не тот социализм, настоящий

социализм Стадии подменил удобной для себя моделью; потом — сначала робко, но постепенно и более смело — стали высказываться утверждения о том, что у нас вообще никакого социализма и в помине не было, а 70 лет развития стали трагической исторической ошибкой;

появились высказывания — сначала публицистические, а затем и официозные — о том, что все это время наши общество и государство

являлись тоталитарными, а истинной демократии мы никогда не знали;

в части статуса личности от критики отдельных моментов доволь­ но быстро пришли к утверждению об отсутствии в стране свободы личности, настоящих политических свобод, и прежде всего свободы печати и слова; отсюда начался, образно говоря, полный «разгул сво­ боды» СМИ, а сами они стали претендовать на «четвертую власть» в обществе и государстве;

сначала появились осторожные высказывания о том, что нет необ­ ходимости в партийном проникновении в любой производственный коллектив, общественное объединение; но постепенно стал явствен­ нее звучать рефрен об узурпировании Коммунистической партией всей власти, превращении ее в государственную (или надгосударст­ венную) организацию, командующую всем в стране, опираясь на ст. 6 Конституции, в отношении которой все явственнее становились при­ зывы к ее исключению из Основного закона;

появился тезис: развитие плановой государственной экономики привело страну к хозяйственному краху, откуда выход и спасение — в рыночной экономике;

в столице и особенно в республиках стали звучать высказывания: наше государство, именуясь союзным и федеративным, на самом деле являлось гиперцентрализованным, не уважающим права наций; вы­ ход отсюда — в новой национальной политике и новой федерации (подспудно люди в некоторых республиках думали, вероятно, и об от­ делении, но были весьма осторожными в высказываниях на этот счет /ю определенного момента);

наконец, появился тезис: страна не имела настоящих парламента­ ризма и представительных органов власти народа, Советы были при­ датком КПСС, создававшим лишь видимость власти и парламент­ ской демократии; задачей становится, следовательно, преобразова­ ние Советов в подлинно представительные учреждения.

Все эти оценки, конечно, не сложились в одночасье. Поэтому как и вменения в обществе, так и конституционные реформы отражают ту гамму воззрений, которая имела место на момент принятия соотвст- < гиуюших решений.

Переходя непосредственно к конституционным реформам, под­ черкнем, что порой исследователи склоняются к тому, чтобы говорить I < >лько о происходившем в России. Методологически эго абсолютно in верно. Нельзя писать о периоде 1989—1991 гг.,т.е. в условиях суще- | I иования СССР, будто РСФСР была сама по себе, не упоминая о ре­ формах Конституции СССР. Это даст превратное представление о

конституционных реформах в России, ведь в то время они были либо под влиянием союзных шагов, либо в пику им. Поэтому, останавлива­ ясь в большей мере на российском материале, нс будем обходить из­ менений и дополнений, внесенных в Конституцию СССР.

§ 2. Реформы 1988—1989 гг.

Первая конституционная реформа на уровне СССР приходится на

1 декабря 1988г., она выразилась в принятии Закона об изменениях и дополнениях Конституции СССР и Закона о выборах народных депута­ тов СССР Если говорить обобщенно, основные новые решения — как мы увидим позже, оказали прямое влияние и на первую российскую конституционную реформу. Они состояли в следующем.

1. В качестве высших органов государственной власти СССР вме­ сто одного Верховного Совета СССР учреждалась «связка» двух орга­ нов — Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР. Съезд являлся высшим органом государственной власти и был право­ мочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отне­ сенный к ведению Союза ССР (ст. 108). Верховный Совет СССР оп­ ределялся как постоянно действующий законодательный и контроль­ ный орган государственной власти СССР, избираемый Съездом из числа народных депутатов СССР и ему подотчетный (ст. 111).

Съезд народных депутатов СССР состоял из 2250 депутатов (ст. 109): 750 избирались от территориальных избирательных округов; 750 — от национально-территориальных избирательных округов (от каждых: союзной республики — 32, автономной республики — 11, ав­ тономной области — 5, автономного округа — 1); 750 — от общесоюз­ ных общественных организаций (избирались их высшими руководя­ щими органами).

Верховный Совет СССР состоял из двух палат — Совета Союза и Совета Национальностей — равных по численному составу и по пра­ вам (ст. 111). Совет Национальностей избирался из числа депутатов от национально-территориальных округов и от общественных органи­ заций. Он насчитывал 544 депутатов и реально мог быть постоянно действующим органом (прежний Верховный Совет СССР имел 1500 депутатов). Верховный Совет СССР ежегодно созывался на очеред­ ные — весеннюю и осеннюю — сессии продолжительностью каждая, как правило, три-четыре месяца (ст. 112). Для сравнения: ранее сес­ сии Верховного Совета созывались два раза в год и фактически дли­ лись нс более 3—4 дней, и даже если к этому приплюсовать проходив­ шие накануне заседания постоянных комиссий — все занимало мак­ симально 3—4 недели.

2.Создание регулярно работающего Верховного Совета СССР по­ зволяло реализовать посредством конституционной реформы еще одну цель — произвести перераспределение в его пользу полномочий на высшем государственном уровне. Верховному Совету были пере­ даны многие вопросы, которые до этого находились в ведении Прези­ диума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР. Таким образом, делался важный шаг в сторону повышения роли депутатско­ го корпуса в управлении государством.

3.Были предприняты важные шаги по реформе избирательной системы. Впервые выборы становились состязательны ми, с выдвиже­ нием нескольких кандидатов в депутаты на мандат. На состоявшихся весной 1989 г. союзных выборах на 1500 мест по территориальным и национально-территориальным избирательным округам был выдви­ нут 7531 кандидат, т.е. в среднем 5 на один мандат. И хотя в 384 округах было по одному кандидату, общей тенденции это не изменило.

Вводилось правило о несовместимости депутатского мандата и должности: лица, входившие в состав исполнительных органов (кро­ ме их председателей), руководители отраслевых органов управления, судьи и государственные арбитры не могли избираться депутатами Совета, которым они назначались или избирались на должность (ст. 96 Конституции). Таким путем предполагалось освободить пред­ ставительные органы власти от опеки государственной бюрократии и усилить контроль Советов в отношении аппарата.

4. Еще одним важным моментом того времени стало провозглаше­ ние приверженности идеям и принципам правового государства, их определенное отражение в союзной конституционной реформе. Осо­ бенно важны следующие меры: учреждение Комитета конституцион­ ного надзора СССР; увеличение срока полномочий судей с пяти до десяти лет, возложение на вышестоящие по уровню Советы полномо­ чий по их избранию на должность, тем-самым — освобождение судо­ производства от местных влияния и зависимости, от так называемого телефонного права.

Несмотря на то, что многие моменты первой союзной конститу­ ционной реформы были прямо сориентированы на ее продолжение в союзных республиках, тем не менее шаги последних не оказались очень скорыми. В марте 1989 г. проводились выборы народных депу­ татов СССР, кампания требовала времени и больших усилий, а после пого, конечно, следовало посмотреть, как поведут себя новые союз­ ные органы власти.

Однако не все нововведения союзной конституционной реформы однозначно воспринимались в союзных республиках. Например, со-

юзная Конституция предусматривала съездовскую систему на уровне , как СССР, так и союзных и автономных республик. Но они негативно отнеслись к учреждению Съезда, и кроме РСФСР, а из автономных республик — кроме Дагестана, везде был оставлен лишь один Верхов­ ный Совет в качестве высшего органа государственной власти. Боль­ шинство не поддержало избрание части депутатов от общественных организаций, полагая, что это ведет к неравенству избирательных прав — часть граждан получает не один голос на выборах, а два, три и т.д., в зависимости от того, в каком количестве руководящих орга­ нов общественных организаций состоит. И только две республики — Казахстан и Белоруссия — в ограниченном объеме ввели у себя выбо­ ры от общественных организаций.

Первая конституционная реформа РСФСР состоялась 27 октября 1989 г. Приняты законы об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР и о выборах народных депутатов РСФСР. В значительной сте­ пени российские новшества стали отражением аналогичных союз­ ных. Как уже сказано, Россия Оказалась единственной союзной рес­ публикой, которая учредила Съезд народных депутатов. Правда, кри­ тика в адрес выборов от общественных организаций здесь была при­ нята во внимание, и Конституция их не предусмотрела.

Съезд состоял из 1068 депутатов, из которых 900 избирались от территориальных избирательных округов, а 168 — от национальнотерриториальных. Причем 84 из них создавались в автономных обра­ зованиях (в каждых автономной республике — 4, автономной облас­ ти —2, автономном округе — 1), адругие 84 приходились на края, об­ ласти, города Москву и Ленинград. Съезд являлся высшим органом государственной власти РСФСР, мог принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР.

Важным новшеством российской конституционной реформы ста­ до придание второму органу — Верховному Совету РСФСР — черт, характерных для парламента федеративного государства. Напомним, что все предшествующее время высший орган государственной ата- сти РСФСР был однопалатным. И только при реформе 27 октября 1989 г. было предусмотрено, что Верховный Совет состоит из двух па­ лат — Совета Республики и Совета Национальностей. Согласно Кон­ ституции палаты были равны по численности и равноправны.

Совет Национальностей формировался из депутатов, избранных от национально-территориальных округов (правда, позже — 1 ноября 1991 г. — из-за нехватки депутатов предусмотрели частичное его по­ полнение также из числа депутатов, избранных в соответствующем регионе от территориального избирательного округа). 63 депутата

представляли автономные единицы (от каждых автономной респуб­ лики — три, автономной области и автономного округа — по одному), другие 63 — края, области, города Москву и Ленинград. Таким обра­ зом, в Совет Национальностей входило 126 депутатов. Следователь­ но, и в Совете Республики было 126 депутатов. Имелись также Пред­ седатель Верховного Совета, его первый заместитель и Заместитель (по реформе 31 мая 1990 г. — три заместителя). Были и народные депу­ таты РСФСР, не входившие в состав палат, однако перешедшие в Вер­ ховный Совет на постоянную работу. Всего на постоянной основе вы­ полняли функции около 460 депутатов.

В российской Конституции с учетом проблем взаимоотношений двух союзных органов более четко обозначены отношения Съезда и Верховного Совета. Согласно ст. 107 Верховный Совет — орган Съез­ да, подотчетный ему, постояп i1 о действующий законодательный, рас­ порядительный (позже эта характеристика была исключена) и кон­ трольный орган государственной власти РСФСР. Конституция наде­ лила Съезд и Верховный Совет важными полномочиями по руковод­ ству делами государства. Если судить по последующим годам, работали оба органа в достаточном контакте и взаимопонимании — возможно, еще и потому, что в обострившихся вскоре их отношениях с Президентом РФ они должны были сообща отстаивать позиции, ко­ торые считали соответствующими Конституции.

В остальном новеллы российской Конституции были официаль­ ным включением в се текст положений, о которых уже говорилось применительно к союзной Конституции: в РСФСР вводились анало­ гичные правила избирательной системы; учреждался Комитет кон­ ституционного надзора; устанавливался 10-летний срок полномочий судей и т.п.

§ 3. Реформы 1989—1990 гг.

На весну 1990 г. назначаются выборы народных депутатов РСФСР и местных Советов. И это событие становится для РСФСР главным на всю первую половину 1990 г. А на союзном уровне продолжается при­ нятие важных законодательных актов, олицетворяющих изменения в | юществе. Это нужно учитывать, если мы хотим понять последующие итоги самой РСФСР.

Сначала — о двух союзных конституционных реформах.

Одна из них приходится на декабрь 1989г. Вопрос о соотношении но шций Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета про- ьчокает быть актуальным. В Конституции появляется уточнение:

очередные заседания Съезда проводятся не «один раз в год», а «не реже одного раза в год» (cr. 110) — тем сам мм Съезд резервирует за со­ бой возможность собираться чаще и непосредственно обсуждать про­ блемы нового государственного строительства. Но и позиции Верхов­ ного Совета нс ослабляются — в частности, закрепляется его право вырази ть недоверие Правительству СССР (ст. 130).

С учетом того, что республики не захотели создавать съезды на­ родных депутатов, их учреждение было оставлено на усмотрение са­ мих республик. Исключены из Конституции СССР нормы об избра­ нии народных депутатов СССР от общественных организаций.

Получает новую редакцию ст. ! 25 Конституции — о Комитете кон­ ституционного надзора СССР и принимается Закон о конституцион­ ном надзоре в СССР. На норме Конституции и на тексте Закона ска­ залась борьба «за» и «против» расширения роли Комитета в отноше­ нии союзных органов и законодательства республик. В частности, из перечня актов, действие которых приостанавливается на основании соответствующего заключения ККН, констатирующего их несоот­ ветствие Конституции СССР, исключены законы СССР, принятые Съездом, и конституции союзных республик. Ослаблены позиции Комитета в отношении конституции и законов республик — теперь он не вправе их оценивать по своей инициативе. Правда, Конститу­ ция расширила силу действия заключений ККН, установив, что «акт или его отдельные положения, которые по заключению Комитета на­ рушают права и свободы граждан, теряют силу с момента принятия такого заключения». Это его право было распространено и на акты республик. Однако на практике Комитету так ничего и не удалось сде­ лать в данном направлении.

Знаменательной является вторая союзная конституционная ре­ форма того времени — 14 марта 1990 г. Она содержала три блока крупных решений.

Во-первых, после бурных дебатов из преамбулы и ст. 6 Конститу­ ции СССР исключались положения о руководящей и направляющей роли КПСС. Сторонникам радикального реформирования этих норм не удалось добиться полного исключения упоминания о КПСС из Конституции. Статья 6 гласила: «Коммунистическая партия Совет­ ского Союза, другие политические партии, а также профсоюзные, молодежн ые, иные общественные организации и массовые движения через своих представителей, избранных в Советы народных депута­ тов, и в других формах участвуют в выработке политики Советского государства, в управлении государственными и общественными дела­ ми». Однако в целом однопартийности как конституционному прин-