Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_1

ципу был положен конец, плюрализм и многопартийность поднима­ лись на конституционный уровень. Тем более, что ст. 51 Конституции

СССР, посвященная праву на объединение, 14 марта 1990 г. получила новую редакцию. В ее ч. 1 говорилось, что граждане СССР имеют пра­ во объединяться в политические партии, общественные организации, участвовать в массовых движениях, которые способствуют развитию политической активности и самодеятельности, удовлетворению их многообразных интересов.

Во-вторых, существенные изменения коснулись социально-эко­ номической жизни страны и собственности. Из Конституции СССР

исключается положение о том, что основу экономической системы

СССР составляет социалистическая собственность в форме государ­ ственной (общенародной) и колхозно-кооперативной. Теперь гово­ рится о том, что экономическая система СССР развивается на основе собственности советских граждан, коллективной и государственной собственности. Государство создает условия для развития разнообраз­ ных форм собственности и обеспечивает им равную защиту (сг. 10). Гражданину предоставляется возможность иметь в собственности лю­ бое имущество потребительского и производственного назначения, самостоятельно вести хозяйственную и иную не запрещенную зако­ ном деятельность (ст. 11).

В-третьих, учреждается пост Президента СССР, Он определяется в ст. 127 Конституции СССР как глава Советского государства. Прези­ дентом мог быть избран гражданин СССР не моложе 35 и не старше 65 лет. Срок его полномочий — пять лет. Одно и то же лицо не могло быть Президентом СССР более двух сроков. Предусматривались все­ общие выборы Президента. Однако первый Президент СССР изби­ рается Съездом народных депутатов СССР.

Весной 1990 г. многие союзные республики настоятельно заявля­ ют о необходимости расширения их прав, усиления самостоятельно­ сти. Возникают общественные движения — народные фронты. Были среди них и откровенно националистические, настроенные против

СССР, они скрывали свои взгляды, но позже стали во главе действий по выходу республик из СССР.

2 апреля 1990 г. Верховный Совет СССР принимает Закон «Об уси­ лении ответственности за посягательства на национальное равнопра­ вие граждан и насильственное нарушение единства территории Сою­ за ССР». Соответствующая деятельность любых объединений граж­ дан является противозаконной и подлежит запрету. Устанавливаются меры уголовной и административной ответственности за подобные публичные призывы и деяния. А 3 апреля 1990 г. принимается Закон

СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР». Он предусматривает необходимость референ­ дума республики по вопросу о выходе и — при утвердительном исходе референдума — установление Съездом народных депутатов СССР пе­ реходного периода, не более пяти лет, для разрешения всех вопросов, связанных с выходом.

10 апреля 1990 г. Верховный Совет принимает Закон «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных рес­ публик». Акт имеет конституционное значение. Определяя компе­ тентно СССР в экономической области, он относит к его ведению установление законодательных основ хозяйственной деятельности

СССР и функционирования общесоюзного рынка, определение стратегии социально-экономического развития, обеспечение нало­ гового и финансово-кредитного единства. К ведению СССР отнесено теперь управление только общесоюзными транспортными, энергети­ ческими, коммуникационными и информационными системами, другие объекты союзной собственности должны определяться зако­ нодательством СССР и его соглашениями с союзными республика­ ми. Резко расширялись экономическая самостоятельность, права республик, автономий и территориальных единиц в экономической сфере. В том числе союзные и автономные республики могли обра­ щаться к Президенту СССР с ходатайством о приостановлении актов Правительства СССР, противоречащих экономическим интересам республик, а их высшие органы управления могли опротестовывать в Совет Министров СССР акты подведомственных ему органов и при­ останавливать действие опротестовываемых актов на время их рас­ смотрения.

Надо отметить и еще один важный момент. В период, когда появ­ ляется Закон, не только союзные республики объявляют о своих пре­ тензиях на самостоятельность, но и многие автономные республики заявляют свое несогласие с тем, что они являются республиками как бы «второго сорта», настаивают на уравнении своих прав с союзными республиками. Союзное руководство вынуждено с этим считаться. К тому же, идя навстречу автономным республикам, оно неизбежно получало в них союзников при урегулировании своих отношений с союзными республиками. И в Законе от 10 апреля 1990 г. все полно­ мочия и гарантии по обеспечению экономической самостоятельно­ сти закрепляются для союзных и автономных республик одинаково и в одних и тех же статьях Закона.

26 апреля 1990 г. Верховный Совет Союза ССР принимает Закон

СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъек-

тами Федерации». Союзные республики определяются как суверен­ ные государства, добровольно объединившиеся в СССР. Вместе с тем уже четко обозначено то, к чему была создана предпосылка в Законе от 10 апреля: по новому акту автономные республики — государства, «являющиеся субъектами Федерации — Союза ССР» (ст. 1). Правда, тут же сказано, что автономные республики входят в состав союзных республик. Эта конструкция «двойного статуса» породила позже мно­ го вопросов, споров и недоразумений. Согласно Закону от 26 апреля в области экономического и социально-культурного строительства ав­ тономная республика имеет те же права, что и союзная республика, за исключением тех, которые по соглашению между ними относятся к ведению союзной республики.

Болес подробное освещение всего спектра союзных акгов данного периода можно найти в монографических изданиях. Однако и приве­ денная информация свидетельствует о сложности времени, когда на­ чинали работать новые высшие органы государственной власти РСФСР.

После выборов весной 1990 г. I Съезд народных депутатов РСФСР заседал 16 мая — 2:2 июня 19.90 г.

Первое изменение Конституции РСФСР принято им 31 мая 1990 г.,

но оно незначительно: в п. 9 ч. 3 ст, 104, где ранее предусматривалось избрание Первого заместителя и (одного) заместителя Председателя Верховного Совета РСФСР, число последних было увеличено до грех.

12 июня 1990 г. Съезд принимает Декларацию о государственном су­ веренитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики». Вне сомнения, это акт конституционного значения, хотя в Конституцию он включен не был. 12 июня 1990 г. позже был объяв­ лен государственным праздником — сначала Днем независимости, далее — Днем России. Декларация завершается словами о том, что она является основой для разработки новой Конституции РСФСР, за­ ключения Союзного договора и совершенствования республикан­ ского законодательства (п. 15).

В Декларации РСФСР провозглашается суверенным государст­ вом. Признается вхождение ее в состав обновленного Союза ССР. Вместе с тем объявляется полнота власти РСФСР при решении всех вопросов государственной жизни, за исключением тех, которые ею добровольно передаются в ведение Союза ССР. Устанавливается вер- ховенство Конституции и законов РСФСР на всей территории РСФСР; действие законов СССР, вступающих в противоречие с еуве- репными правами РСФСР, приостанавливается республикой на сво-

ей территории. Провозглашается право народа на владение, пользо­ вание и распоряжение национальными богатствами России.

Подчеркивая суверенные права РСФСР, Декларация говорит о полномочном представительстве РСФСР в других союзных респуб­ ликах и зарубежных странах; о территориальном верховенстве РСФСР, невозможности изменения ее территории без референдума народа; объявляется об установлении на всей территории РСФСР республиканского гражданства, с сохранением гражданства СССР, обеспечением гражданам РСФСР защиты и покровительства Респуб­ лики за ее пределами.

В качестве важных приоритетов внутреннего развития Деклара­ ция называет необходимость существенного расширения прав авто­ номий и территориальных единиц в' РСФСР; гарантированность гра­ жданам и лицам без гражданства, проживающим в России, всех прав и свобод, предусмотренных Конституцией и общепризнанными нор­ мами международного права; равные возможности участвовать в управлении государственными и общественными делами для всех граждан, политических партий, общественных организаций, массо­ вых движений и религиозных организаций. Декларация также уста­ навливает, что разделение законодательной, исполнительной и су­ дебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства.

Наконец, РСФСР заявляла о своей приверженности общепри­ знанным принципам международного права и готовности жить со всеми странами в мире и согласии, принимать все меры к недопуще­ нию конфронтации в международных, межреспубликанских и меж­ национальных отношениях, отстаивая при этом интересы народов России.

Декларация, говоря о развитии РСФСР в обновленном Союзе ССР, вцелом выдержана как документ государства, ориентирующего­ ся на свою независимость и самостоятельность. Несколько факторов при этом надо иметь в виду: довольно распространенное в то время мнение новых российских политиков о том, что РСФСР: не занимала должного места в СССР; будучи государством, не имела многих даже элементарных проявлений данного качества; новый, обновленный

СССР надо понимать как союз с ограниченным числом полномочий, откуда следует резкий рост возможностей самих республик — и в це­ лом, и по предотвращению неправомерного пренебрежения их инте­ ресами со стороны Союза.

Не последним было и то обстоятельство, что каждая из союзных республик не надеялась на Союз и искала свои пути обеспечения бу-

дущего. Наверное, не случайно через два дня после появления Декла­ рации, 14 июня 1990 г. Верховный Сове]’ СССР принял обращение «К высшим органам государственной власти союзных и автономн ых республик», в котором призвал: «Сегодня мы должны преодолеть едва ли не самый драматический рубеж в истори1 > нашего государства, ко­ гда реальной угрозой самому его существованию может стать соблазн поиска выхода из кризиса в одиночку, без учета интересов друг друга, а следовательно, и страны в целом».

Своеобразной реакцией на это обращение можно считать поста­ новление 1-го Съезда народных депутатов РСФСР от 22 июня 1990 г. «О разграничении функций управления организациями на террито­ рии РСФСР (Основа нового Союзного договора)». Съезд полагал, что функции непосредственного управления организациями, предпри­ ятиями и учреждениями на территории РСФСР должны осуществ­ лять лишь несколько союзных ведомств. В соответствующие мини­ стерства назначаются представители РСФСР в ранге министров. Ос­ тальные отрасли должны быть переданы в ведение РСФСР, причем с ориентацией на создание иных современных форм организации и деятельности самостоятельных предприятий. Российский республи­ канский банк реорганизовывался в Госбанк РСФСР, образовался Внешнеэкономический банк РСФСР. Следовало рассмотреть вопрос о создании таможенной службы РСФСР, отрегулировать с Комитетом государственной безопасности (КГБ) СССР проблемы взаимодейст­ вия, в том числе с созданием КГБ РСФСР и передачей ему всех орга­ низаций данной системы, находящихся на территории Республики. Намечалось также, чтобы Совет Министров РСФСР заключил ряд договоров с Советом Министров СССР, касающихся осуществления функций союзных ведомств на территории РСФСР; фи на псовых опе­ раций (включая перечисление Россией сумм в союзный бюджет, осу­ ществления ряда валютных операций Республикой); передачи ряда функций МИД СССР в республиканский МИД. Таким образом, с са­ мого начала был взять курс на усиление позиций РСФСР в рамках

СССР.

16 июня 1990г. I Съезд народных депутатов РСФСР принимает За­ кон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Зако­ на) РСФСР», который имеет кардинальное значение. Из Конституции ГСФСР исключаются положения о руководящей роли КПСС. Внеш­ не новая ст. 6 Конституции РСФСР вроде бы полностью повторяет ст. 6 Конституцию СССР, которая выше цитировалась. Однако в рос- си некой Конституции эта статья начинается просто со слов «Полити­ ческие партии...», т.е. нет никакого упоминания о КПСС, все партии синятся в равное положение перед законом.

тГлава 5. Конституционные реформы в России 1988—1992 гг.

Отметим еще один документ, принятый I Съездом, — постановле­ ние от 20 июня 1990 г. «О механизме народовластия в РСФСР». Говоря о том, что государственная власть в РСФСР осуществляется народом непосредственно или через представительные органы власти в центре и на местах, постановление далее гласит: «В РСФСР не допускается совмещение должности руководителя государственного органа вла­ сти или управления с любой другой должностью, в том числе в поли­ тических или общественно-политических организациях» (п. 2). Ина­ че говоря, указанное постановление было одним из первых шагов по разделению функций и деятельности государственных и партийных органов.

[ Съезд народных депутатов РСФСР постановлением от 16 июня 1990 г. образует Конституционную комиссию в количестве 102 народ­ ных депутатов РСФСР и принимает постановление «О подготовке предложений об изменениях Конституции (Основного Зако­ на) РСФСР», которым поручает Конституционной комиссии с уче­ том поступивших от депутатов предложений «подготовить и внести на рассмотрение Съезда народных депутатов РСФСР проект Закона РСФСР об изменениях Конституции (Основного Закона) РСФСР». Таким образом, у Конституционной комиссии было как бы две стра­ тегические задачи: разрабатывать новую Консти туцию и одновремен­ но готовить текущие изменения действующего Основного закона.

15 декабря 1990 г. Съезд народных депутаток принимает Закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР».

Реформа была радикальной как по характеру решений, так и по их на­ правленности — российские законодатели делают первые шаги по ис­ ключению из конституционной материи понятийного аппарата и лексикона социалистической ориентации.

1 Резко сокращена преамбула Конституции, в которой давался обзор пути, пройденного Россией при советской власти. Теперь текст преамбулы звучит лаконично: Съезд народных депутатов, сознавая историческую ответственность за судьбу России, свидетельствуя ува­ жение к правам всех народов, входящих в СССР, выражая волю наро­ дов РСФСР, подтверждает государственный суверенитет РСФСР на всей ее территории и заявляет о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного СССР.

2. Изменена характеристика РСФСР и власти в РСФСР. Согласно новой редакции ст. 1 РСФСР «есть суверенное государство, созданное исторически объединившимися в нем народами». Напомним, что по прежней редакции это было социалистическое общенародное госу­ дарство, выражающее волю и интересы рабочих, крестьян и интелли-

генции. трудящихся всех наций и народностей республики. Таким об' разом, характеристики государства как «советского» и «социалисти­ ческого» остались лишь в его названии РСФСР

В ст. 2 подтверждена принадлежность власти народу — с добавле­ нием слова «многонациональному». Существующий текст, говоря­ щий о том. Что народ осуществляет государственную власть через Со­ веты народных депутатов, составляющие политическую основу РСФСР, был дополнен словами «и непосредственно». Таким образом,

. многократно высказывавшаяся ранее — и при обсуждении проекта Конституции СССР 1977 г., и даже при подготовке проекта Конститу­ ции СССР 1936 г. — идея прямого народовластия народа (а не только через государственные органы) нашла конституционное вопло­ щение.

3. Претерпели существенные изменения нормы Конституции, по­ священные экономической системе и собственности. Так же, как и в Конституции СССР (при реформе в марте 1990 г.) исключено упоми­ нание о социалистической собственности как основе экономической системы. Сказано о том, что право собственности в РСФСР призна­ ется и охраняется государством. Государство создает условия, необхо- димыс для развития разнообразных форм собственности, и обеспечи­ вает равную защиту всем'формам собственности (ст. 10). Вместо лич­ ной собственности Конституция говорит просто о «собственности граждан», предусматривая ее создание и приумножение различными законными путями.

В российской Конституции не воспроизводится норма, включен­ ная в союзную Конституцию при реформе в марте 1990 г., отдающая приоритет собственности граждан и ставящая се на первое место. Вместе с тем РСФСР по этой реформе отказывается от ориентации гражданина на общественное производство. В Конституцию включа­ ется положение о том, что «гражданину принадлежит исключитель­ ное право распоряжаться своими способностями к производительно­ му и творческому труду» (ст. 14). Но при этом РСФСР создает условия и поощряет хозяйственную инициативу, направленную на динамич­ ное развитие производства, рост производительности труда и повы­ шение благосостояния общества и каждого труженика. Впервые на конституционном уровне появляется норма о том. что государство регулирует хозяйственную деятельность, обеспечивает развитие ры­ ночного механизма, не допускает монополизма, защищает интересы трудящихся (ст. 17).

4. Не только в статьях о социально-экономической системе, но и в ряде статей об основных правах и свободах граждан сняты так назы­

ваемые идеологизмы, т.е. указание на служение этих прав и свобод «интересам народа», целям «укрепления и развития социалистиче­ ского строя», «коммунистического строительства» (ст. 37, 45, 48, 49). Статья 57 — об обязанности граждан соблюдать Конституцию и зако­ ны — скорректирована: на первое место поставила Конституцию РСФСР, добавлено указание на конституции и законы республик в составе РСФСР. Вместе с тем исключены из круга норм, которые гра­ жданин обязан соблюдать, «правила социалистического общежи­ тия», а также положение о том, что он должен «с достоинством нести высокое звание советского гражданина». Из Конституции исключена обязанность граждан «беречь и укреплять социалистическую собст­ венность» (ст. 59).

Получила новую редакцию ст. 50 Конституции — о свободе совес­ ти и вероисповеданий. Прежняя статья делала упор на право отправ­ лять религиозные культы или вести атеистическую пропаганду. Те­ перь о последней нет даже упоминания и, наоборот, закрепляется право каждого человека «свободновыбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения».

5. В Конституцию включен ряд важных новелл в области нацио­ нально-государственного устройства.

В развитие Декларации о государственном суверенитете от 12 июня 1990 г. теперь уже и в Конституцию (ст. 76) включено положе­ ние о том, что «действие актов Союза ССР на территории РСФСР, ущемляющих суверенные права РСФСР, приостанавливается РСФСР».

Упраздняется категория союзно-республиканских мшгистсрств и госкомитетов РСФСР; все министерства и госкомитеты становятся в РСФСР исключительно республиканскими органами, даже если и есть «нависающие» над ними органы СССР. Согласно новой редак­ ции ст. 129 министерства и госкомитеты РСФСР руководят поручен­ ными им отраслями, «подчиняясь Совету Министров РСФСР».

До этой конституционной реформы состоявшие в РСФСР авто­ номные области входили в края, а автономные округа — в края или области. Теперь исключается из ст. 82 указание о вхождении автоном­ ной области в край, теперь она напрямую входит в РСФСР. Что каса­ ется автономного округа, появляется причудливая формула — он «на­ ходится в составе РСФСР и может входить в край или область» (ст. 83); в итоге и по сей день нет ясности в статусе того округа, кото­ рый входит в состав края, области.

6. Так и не созданный в РСФСР Комитет конституционного над­ зора упраздняется, вместо него учреждается Конституционный суд.

7. Вводится должность Генерального прокурора РСФСР и при этом наносится еще один удар по существующей федеративной орга­ низации СССР: напомним, что ранее прокурор союзной республики назначался Генеральным прокурором СССР и даже не требовалось официального согласования кандидатуры с республикой, так же на­ значались прокуроры автономных республик, краев, областей; лишь прокуроры автономных округов, районов и городов назначались про­ курором РСФСР и утверждались Генеральным прокурором СССР. Те­ перь Генеральный прокурор РСФСР назначается Верховным Сове­ том РСФСР, утверждается Съездом народных депутатов РСФСР и им подотчетен. Прокуроры республик, входящих в РСФСР, назначаются по согласованию с высшими органами власти республик Генераль­ ным прокурором РСФСР; иные прокуроры на территории РСФСР назначаются Генеральным прокурором РСФСР.

Через две недели, 26 декабря 1990 г, грядет очередная реформа Конституции СССР, Ее основной мотив — усиление власти Прези­ дента СССР. Теперь предусматривается, что он возглавляет систему органов государственного управления и обеспечивает их взаимодей­ ствие с высшими органами государственной власти СССР. Прави­ тельство СССР подчиняется Президенту, он представляет Верховно­ му Совету для назначения кандидатуру премьер-министра, осталь­ ных членов Правительства назначает «по согласованию» с Верхов­ ным Советом, может отменять акты Кабинета министров СССР. Создается Совет безопасности СССР. Учреждается пост Вице-пре­ зидента СССР. В интересах объединения усилий республик выделя­ ются в отдельную главу и расширяются нормы о Совете Федерации, возглавляемом Президентом СССР и призванном теперь координи­ ровать деятельность высших органов управления Союза и рес­ публик.

Мы не случайно упоминаем об этих новеллах. Ведь на март 1991 г. намечались союзный референдум по вопросу о сохранении Союза ССР и референдум РСФСР об учреждении поста Президента РФ. По- <гому все союзные модели так или иначе влияли на результаты реше­ ний, принимавшихся в республиках.

§ 4. Реформы 1991 г.

17 марта 1991 г. состоялись референдумы СССР и РСФСР. На пер­ вом подавляющее большинство голосов отдано за сохранение Союза ( СР. На российский референдум был вынесен вопрос о введении по­ ла Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием.

242Глава 5. Конституционные реформы в России 1988—1992 гг.

Сучетом итогов 24 апреля 1991 г. Верховный Совет РСФСР при­ нимает Закон о Президенте РСФСР. А 24мая 1991г. Ill Съезд народных депутатов РСФСР принимает Законы «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» и «Об изменениях и дополне­ ниях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой мест­ ного самоуправления». Основные позиции данной конституционной реформы состоят в следующем.

1.Конституция дополняется гл. 13‘ «Президент РСФСР». Вот. 1211 определено, что Президент является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в РСФС Р. Возраст — не моложе 35 и не старше 65 лет. Срок полномочий — пять лет; одно и то же лицо не мо­ жет быть Президентом РСФСР более двух сроков подряд.

Президент обладает правом законодательной инициативы, под­ писывает и обнародует законы РСФСР, налагает на них вето; пред­ ставляет не реже одного раза в год Съезду народных депутатов докла­ ды о выполнении принятых Съездом и Верховным Советом социаль­ но-экономических и иных программ, о положении в РСФСР, обра­ щается с посланиями к народу, Съезду и Верховному Совету.

Президент руководит Советом Министров — Правительством РСФСР, назначает его Председателя с согласия Верховного Совета, а членов Правительства назначает и освобождает от должности по представлению Председателя Правительства, принимает отставку Правительства с согласия Верховного Совета. Президент отвечает за обеспечение государственной и общественной безопасности, воз­ главляет Совет безопасности, объявляет чрезвычайное положение, может вести переговоры и подписывать от имени РСФСР договоры и т.д.

Вместе стем Съезд народных депутатов и Верховный Совет имели определенные возможности влияния на него. Например, Съезд мог потребовать внеочередного доклада от Президента (п. 3 ст. 1215), от­ менить его акты (ч. 3 п. 14ст. 104), отрешить Президента от должности в случае нарушения Конституции и законов РСФСР, а также данной им присяги (ст. 121s).

2.Был учрежден на конституционном уровне пост вице-президен­ та РСФСР, призЕШшого осуществлять по поручению Президента от­ дельные его полномочия и замещать последнего в случае его отсутст­ вия (ст. 1217).

3.Конституция определила Совет Министров — Правительство РСФСР как орган исполнительной власти, подотчетный Президенту.

4.Произведены, как сказано в Законе от 24 мая 1991 г, «термино­ логические изменения в тексте Конституции РСФСР»; слова «авто-