Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_1

избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Рос­ сийской Федерации» расформирование избирательной комиссии, комиссии референдума производится судом по обращению назван­ ных в Законе субъектов права в случае нарушения избирательных прав граждан, повлекших признание недействительными итогов го­ лосования либо результатов выборов. В ходе избирательной кампа­ нии возможны такие санкции, как досрочное прекращение полномочий доверенных лиц по решению кандидата, избирательного объединения, определивших этих лиц. Допускается подобное решение и в отноше­ нии наблюдателей темп объединениями и лицами, которые их назна­ чили. Предусмотрено удаление из помещения для голосования члена из­ бирательной комиссии, наблюдателя в случае нарушения ими изби­ рательного законодательства, которое повлияет на объективные ре­ зультаты голосования. Мера применяется соответствующей участковой избирательной комиссией.

Меры, принимаемые в связи с деятельностью органов государствен­ ной власти и местного самоуправления, а также депутатов и должно­ стных лиц.

Это могут быть меры, в результате которых деятельность органа прекращается, он ликвидируется либо формируется в новом составе.

Хорошо известны такие меры конституционно-правовой ответствен­ ности, как роспуск, прекращение полномочий, расформирование, пере­ формирование органа, прекращение полномочий (освобождение, отреше­ ние от должности) соответствующего лица.

Например, Конституция РФ предусматривает возможность рос­ пуска Государственной Думы Президентом РФ. Асам Президент мо­ жет быть отрешен от должности Советом Федерации на основании обвинения, выдвинутого Государственной Думой.

Роспуск законодательного органа власти субъекта РФ осуществ­ ляется на основании акта высшего должностного лица субъекта. В со­ ответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис­ полнительных органов государственной власти субъектов Россий­ ской Федерации» указанное лицо вправе принять решение о досроч­ ном прекращении полномочий законодательного (представительно­ го) органа в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоре­ чащих Конституции РФ, федеральным законам, если такие противо­ речия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

что при аналогичных явлениях меры ответственности законодатель­ ного (представительного) органа субъекта может инициировать Пре­ зидент РФ — для этого он может внести в Государственную Думу про­ ект федерального закона о роспуске указанного органа; принятие подобного федерального закона о роспуске явилось бы санкцией в от­ ношении органа. При изменении Закона 11 декабря 2004 г, были уси­ лены позиции Президента РФ. Установлено: если неисполнением ре­ шения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государ­ ственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом инте­ ресы юридических лиц, Президент сначала выносит предупреждение законодательному (представительному) органу субъекта РФ (в форме указа). Если влечение трех месяцев со дня вынесения предупрежде­ ния указанный орган не принял мер по исполнению решения суда, Президент вправе распустить законодательный (представитель­ ный) орган субъекта РФ. Таким образом, теперь ему не надо вносить в парламент проект закона о роспуске,

У Президента есть право отрешить от должности высшее долж­ ностное лицо субъекта РФ по сходным основаниям (см. об этом разд. 11).

Решением соответственно законодательного органа власти или главы исполнительной власти субъекта РФ досрочно прекращаются полномочия представительного органа местного самоуправления, от­ решается от должности выборное должностное лицо местного само­ управления.

Переформирование одним органом состава другого органа (напри­ мер, Президент — Правительство) или своего органа (например, дума — президиум, если он создан) может быть и обычной реформой, и санкцией при негативной опенке деятельности органа.

Помимо этого возможно временное отстранение от должности.

Например, Президент по представлению Генерального прокурора может отстранить от должности главу исполнительной власти субъек­ та РФ. Судьба такой меры зависит от последствий—либо она отменя­ ется, и должностное лицо возвращается к исполнению обязанностей, либо уступает место отрешению от должности, уходу в отставку, пре­ кращению полномочий в связи с обвинительным приговором суда в отношении данного лица.

Не исключена и такая мера ответственности, какупразднениеоргана. Это может быть форма прямой или скрытой отрицательной оцен-

ки его деятельности. Например, Президент может ликвидировать лю­ бой федеральный орган исполнительной власти, кроме Правительст­ ва. При отрицательной оценке деятельности органа это будет мера конституционной ответственности.

Вконституционном праве возможна и такая мера, как приоста­ новление деятельности органа. Она может прямо предусматриваться законодательством либо вытекать из общего права на создание и фор­ мирование соответствующих органов, а также контроля за ихдеятельностью.

Вцелом же в отношении названных санкций, связанных с упразд­ нением, прекращением и приостановлением деятельности, расфор­ мированием органов, более подходит вариант, когда они все-таки прямо устанавливаются нормами права, а нс просто подразумевают­ ся, Кроме того, надо непременно определять основания применения санкций. Ведь иначе следуют споры о компетенции тех, кто приме­ нил санкции, возникает определенная напряженность, соответст­ вующие действия признаются незаконными. Например, Президент РФ Указом от 21 сентября 1993 г, прекратил деятельность Съезда на­ родных депутатов и Верховного Совета РФ как якобы препятствую­ щих демократическому развитию страны на новом этапе; когда Кон­ ституционный Суд дал отрицательную оценку Указу, Президент Ука­ зом от 7 октября 1993 г. приостановил деятельность Конституционно­ го Суда РФ. Это были конституционно-правовые санкции, но с тех пор обсуждается вопрос о конституционности их применения.

Разновидностью конституционно-правовой санкции являются

недоверие Правительству со стороны парламента, отказ в доверии.

В реализации этой меры ответственности могут быть разные вари­ анты:

только выразить недоверие, от чего юридические последствия мо­ гут возникнуть или нс возникнуть. Например, согласно ч. 3 ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству, но Президент может не принять это во внимание, и оно будет работать далее. Если же Дума в течение трех месяцев вновь выразит недоверие Правительству, Президент должен выбрать — либо отправить Правительство в отставку, либо распустить Думу и на­ значить новые выборы (и то, и другое тоже станет санкцией);

выразить недоверие и освободить от должности (в нашей стране представительные органы, как правило, такой возможности не имеют);

выразить недоверие и тем самым вынудить должностное лицо, ор­ ган уйти в отставку. Этот вариант предусматривался Федеральным за-

коном от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законо­ дательных (представительных) и исполнительных органов государст­ венной власти субъектов Российской Федерации» — глава исполни­ тельной власти, правительство субъекта, которым выражено недоверие парламента субъекта РФ, были обязаны прекратить свои полномочия уходом в отставку. Правда, в новой редакции Закона от 11 декабря 2004 г. решение о недоверии доводится до сведения Прези­ дента РФ, и он решает судьбу главы исполнительной власти субъекта РФ — может отрешить его от должности.

Некоторые ученые склонны считать, что выражение недоверия Правительству не есть санкция, это вопросы политических отноше­ ний соответствующих государственных органов. С этим трудно согла­ ситься. Не видя конкретных правонарушений в деятельности испол­ нительной власти, депутаты исходят из общих конституционных принципов — необходимости результативности в этой деятельности, а также учета требований, выражаемых парламентом как одной из ветвей в системе разделения властей. В этом плане негативная оценка деятельности Правительства есть своеобразная реакция парламента, она «отягощает» Правительство и Президента необходимостью све­ жих действий; она также «отягощает» парламент тем, что необосно­ ванность его требований либо несогласие с ними главы исполнитель­ ной власти может повлечь досрочное прекращение полномочий са­ мого парламента,

С учетом сказанного отставка Правительства может выглядеть как санкция, а может и не быть таковой. Мерой конституционно-пра­ вовой ответственности может быть и отставка отдельного члена Пра­ вительства, а также руководителя органа исполнительной власти, не входящего в состав Правительства. Как правило, решение об отставке Правительства или отдельного его члена, руководителя отраслевого органа исполнительной власти принимает глава государства. Но это­ му может предшествовать обращение самого Правительства или со­ ответствующего лица с просьбой об отставке. Недобровольная от­ ставка, да еше и в связи с претензиями к качеству деятельности Пра­ вительства, соответствующего руководителя или проводимой ими политике тем более выглядит как санкция.

Можно представить также и «добровольное» сложение полномочий депутатом представительного органа под давлением обстоятельств и обвинений. Подобная мера будет выглядеть как конституционно-пра­ вовая ответственность, в этом плане она созвучна с вынужденной по­ дачей в отставку Правительства, министра.

Есть в конституционном праве и отзыв депутата, выборного долж­ ностного лица избирателями. Характер этой меры как вида конститу­

ционно-правовой ответственности мало у кого вызывает сомнения, Больше дискуссий о другом — может она существовать в демократи­ ческом правовом государстве или нет. Практика России говорит о том, нто с окончанием эпохи советского государства имел место отказ от отзыва. Одна ко по мере развития общественных отношений отзыв снова стал востребованным. Качество деятельности (невыполнение обязанностей) и нарушения законодательства стали главными моти­ вами возвращения к институту отзыва, а отнюдь не идеологические мотивы.

Законодательство предусматривает прекращение полномочий депу­ тата, выборного должностного лица на основе вступившего в законную силу обвинительного судебного приговора по решению соответствующе­ го представительного органа. В данном случае также можно говорить о конституционно-правовой санкции. Дело здесь не в том, что осуж­ денное лицо лишено свободы, тем более что есть уголовные наказа­ ния, по которым изоляция не обязательна. Вопрос в другом: лицо, осужденное судом за совершение преступления и отбывающее нака­ зание, не может оставаться во власти. К сожалению, этот принцип сейчас нарушается. Но рано или поздно он получит однозначное ре­ шение — не в пользу этих лиц.

Не исключена и такая санкция, как прекращение полномочий депу­ тата по решению представительного органа, если депутат не должным образом исполняет свои полномочия. Эта санкция может применяться,

если она предусмотрена конституцией, уставом, актом о представи­ тельном органе или его депутатах. На практике есть примеры подоб­ ных решений. Так, Государственная Дума приняла постановление от 6 октября 1995 г., которым на основании п. «б» части второй ст. 4 и час­ ти второй ст. 6 Федерального закона «О статусе члена Совета Федера­ ции и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Рос­ сийской Федерации» 1994 г. досрочно прекратила полномочия одного из депутатов Государственной Думы «в связи с нарушением им усло­ вий осуществления депутатской деятельности».

Есть и процессуальные санкции, вытекающие из деятельности пред­ ставительных органов. Это могут быть предупреждение, замечание де­ путату, лишение его слова при выступлении не по теме или с исполь­ зованием оскорбительных выражений, отключение микрофона, удале­ ние из зала заседаний. Те же меры могут применяться в отношении иных лиц, участвующих в заседании или присутствующих в зале засе­ даний.

В палатах Федерального Собрания РФ есть свои, специфические санкции. Например, по решению Совета Федерации функции пред-

седательетвуюшего на заседании палаты, если он нарушает положе­ ния Регламента о порядке ведения заседаний, могут быть переданы другому лицу до завершения рассмотрения обсуждаемого вопроса (п. 6 ст. 47 Регламента Совета Федерации 2002 г). Исключение из депу­ татского объединения (фракции, депутатской группы) его решением

предусмотрено в Регламенте Государственной Думы 1998 г. (п. 1 ст. 18), причем ничего не сказано о мотивах исключения.

В парламенте допустимо наказание депутата в виде лишения депу­ татского вознаграждения за определенный срок. В Государственной Думе такая мера применялась однажды за систематическое неучастие депутата в заседаниях палаты.

Конституционно-правовой санкцией может быть отмена решения одного органа другим органом. Например, согласно ч. 3 ст 115 Консти­ туции РФ Президент РФ вправе отменить постановление или распо­ ряжение Правительства, противоречащее Конституции РФ, феде­ ральному закону, указу Президента.

Санкцией является отмена органом акта своего руководителя. На­ пример, Государственная Дума, Совет Федерации вправе отменять распоряжения Председателя соответствующей палаты.

Особый вариант санкций — признание акта противоречащим Кон­ ституции с последующей отменой самим издавшим органом, а если он этого не сделал — то вышестоящим органом. Например, Комитет кон­ ституционного надзора СССР имел право признавать законы и иные акты противоречащими Конституции СССР. Издавший орган должен был отменить акт. Если он этого не делал, Комитет мог обратиться к вышестоящему органу с предложением отменить акт. Конституцион­ ный Суд РФ вправе признать ряд актов уровня Федерации и ее субъ­ ектов не соответствующими Конституции РФ, тем самым акты или их нормы становятся недействующими с момента вынесения решения Конституционного Суда, а также подлежат отмене принявшим их ор­ ганом.

Можно в целом представить такую конституционно-правовую санкцию: отмена судом решения государственного органа или органа местного самоуправления. Но с этой санкцией нет полной ясности в теории конституционного права. С одной стороны, не только кон­ ституционные, но и обычные суды вправе признавать соответствую­ щие акты недействующими, а их положения утратившими силу. С другой стороны, Конституционный Суд выразил позицию, смысл которой состоит в том, что негативная оценка акта судом не есть от­ мена им акта. Решение об отмене должен принять орган, издавший акт. Это правило было отражено в новеллах, внесенных в Федераль­ ный конституционный закон о Конституционном Суде РФ в 2001 г.

Такой подход вызывает споры и создает определенные проблемы на практике.

4. Проблема субъектов конституционно-правовой ответственности и вины

Субъектом конституционно-правовой ответственности являются почти все субъекты конституционно-правовых отношений. Однако остается несколько субъектов данных отношений, по которым трудно сделать вывод о том, что к ним могут применяться меры указанной от­ ветственности. Эго народ, нация, государство.

Вне сомнения, они несут позитивную конституционно-правовую ответственность первого вида, т.е. ту, в основе которой лежит осозна­ ние субъектом конституционного права своей ответственности за судьбы власти, страны, людей. Но трудно предположить их позитив­ ную ответственность перед другим субъектом конституционно-пра­ вовых отношений, и уж тем более негативную конституционно-пра­ вовую ответственность. Выше упоминалась такая мера, как депорта­ ция наций (народов), и отмечалось, что юридически она может быть оформлена. Однако это была незаконная мера, и ее применение в рамки цивилизованной конституционно-правовой ответственности не укладывается.

В последнее время ряд авторов говорят об ответственности госу­ дарства. Ссылаются на отдельные решения Конституционного Суда РФ, которыми такая ответственность признана возможной. Однако здесь есть два момента.

Во-первых, Конституционный Суд как орган государства вряд ли вправе устанавливать ответственность самого государства. Это может сделать Конституция государства, принятая либо самим народом, либо соответствующим уполномоченным органом власти — парла­ ментом, учредительным (конституционным) собранием, действую­ щим от имени народа и государства.

Во-вторых, возникает вопрос о том, какую ответственность несет государство? Есть ответственность по материальным обязательствам, но при чем здесь конституционно-правовая? Есть ответственность и санкции, применяемые в международном праве, это опять же между­ народно-правовая, а не внутренняя конституционно-правовая ответ­ ственность. Поэтому разговор об ответственности государства сводит­ ся к провозглашению им собственной позитивной ответственности за свою политику, свои обязательства, да и за деятельность своих органов.

Актуальна проблема вины при применении мер конституционно­ правовой ответственности.

Первый ее аспект —- наличие вины у субъекта ответственности, представленного индивидом. Здесь в одних случаях вина может иметь место в виде конкретного умышленного и юридически оцениваемого дея­ ния (глава исполнительной власти субъекта РФ издал акт, признан­ ный судом как противоречащий Конституции РФ, не отменяет его, в том числе и по предложению Президента РФ, в результате может быть Президентом отрешен от должности). В других случаях деяние есть,

но трудно найти вину в правовом смысле. Например, депутат старается,

но плохо справляется с выполнением депутатских обязанностей. Можно закрепить в законодательстве норму об отзыве за плохую ра­ боту. Можно и отказаться от подобного основания отзыва — и к мукам одного неудачника добавить мучения сотен и тысяч его избирателей. Или, к примеру, такая ситуация: депутат был избран как член одной партии, а затем вышел из нее и перешел в другую партию. Юридиче­ ски этого нельзя запретить, но можно квалифицировать его действия как основание для конституционно-правовой ответственности в виде отзыва избирателями округа, где он избран, поскольку его политиче­ ская платформа была одним из решающих факторов его предпочте­ ния перед другими кандидатами, либо решения парламента (его пала­ ты) о прекращении полномочий депутата, избранного по списку пар­ тии, если он вышел из ее фракции. ,

Второй аспект — как быть с виной при ответственности коллективного субъекта? К примеру, при отмене незаконного акта представитель­ ного органа власти уже само его принятие есть незаконное действие. И можно говорить о коллективной вине тех, кто принял акт. Более того, возможна и санкция как «расплата» — роспуск органа, если де­ фектный акт не отменяется или не исправляется. Но факт принятия незаконного акта не влечет — сам по себе и автоматически — индиви­ дуальной ответственности тех, кто имел отношение к его появлению.

Третий аспект — как быть с виной, если санкция наступает при строго правомерном поведении субъекта? Например, Государственная Дума, трижды не дающая согласия на назначение Председателя Пра­ вительства, распускается Президентом РФ согласно ч. 4 ст. 111 Кон­ ституции РФ. За что? Что:она нарушила? Или еще: дважды выразив недоверие Правительству РФ строго по ч. 3 ст. 117 Конституции РФ, Государственная Дума опять же выносит приговор себе - она может быть распущена Президентом РФ. Вопрос тот же — за что? Конечно, не за нарушение Конституции, а за последствия своей политической линии. Выше говорилось о том, что субъект конституционного права, действуя определенным образом и вызывая к жизни соответствую­ щие правоотношения, должен предвидеть для себя их последствия — причем вытекающие из политической оценки его поведения. Иначе

говоря, остается извечным вопрос о соотношении политической и правовой ответственности, о применении мер юридической ответст­ венности за строго политические действия.

Четвертый аспект — как быть с виной, если санкция применяется к одному субъекту, а последствия ощущают на себе иные субъекты? На­ пример, по вине избирательных комиссий и части избирателей вы­ боры признаны недействительными. А последствия сказываются на всех избирателях. Правда, в этом случае всегда можно сказать: вы виноваты уже тем, что косвенно попустительствовали возникнове­ нию соответствующих ситуаций (например, вы, избиратели, не сде­ лали всё так, чтобы не только на ваших конкретных избирательных участках, но и на соседних не было нарушений законодательства о выборах). Но натяжка здесь очевидна — никто же не привлекает к уголовной ответственности родителей, если их дети совершили тяж­ кие преступления; можно привести доводы и применительно к кон­ ституционному праву, например, не запрещают ведь партию, чьи кандидаты фальсифицировали выборы в конкретных избиратель­ ных округах.

Пятый аспект — мы уже говорили ранее о том, что не всякое небла­ гоприятное последствие не только не порождает вины, но и не рассмат­ ривается как санкция. Это заставляет еще раз задуматься над соотно­ шением «репрессивного» фактора и просто отрицательных последст­ вий в конституционно-правовых отношениях.

§8. Место конституционного права в системе права Российской Федерации. Роль и перспективы

конституционного права в современных условиях

Литература

Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М., 1961; Кокотов А. Н. Конституционное право в российском праве: понятие, назначение и структура // Правоведение. 1998. № 1; Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001; Основин В С. Место и роль советского го­ сударственного права в системе права // Правоведение.1972. № 5.

Конституционное право занимает ведущее место в системе права Российской Федерации. Обусловлено это прежде всего тем, что нор­ мы конституционного права являются исходными в оформлении конституционного строя России, роли государства, становлении и развитии гражданского общества, закреплении статуса человека и гражданина, осуществлении народовластия. Иначе говоря, конститу­

ционное право закрепляет ключевые государственные и обществен­ ные механизмы выражения политических интересов, а это является главной предпосылкой формирования всех сторон жизни в Россий­ ской Федерации. Соответственно базовые предписания конституци­ онного права находят развитие в нормах всех отраслей права, кото­ рые — с учетом своей природы — также способствуют укреплению конституционного строя, всей существующей системы политических отношений в стране.

Нодело не только в политическом факторе. В нормах конституци­ онного права заложены основы экономической и социальной систе­ мы России. Главный источник конституционного права — Конститу­ ция закрепляет виды собственности в Российской Федерации, про­ возглашает и гарантирует свободу предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, дает каждому право на свободное и*спользование своих способностей и имущества для такой деятельности. Эти положения конституционного права развиваются сотнями норм гражданского и других отраслей права, которые регулируют оборот товаров и услуг, детализируют виды иму­ щества, находящегося в той или иной собственности, особенности собственности на землю и ее недра, защищают права участников со­ ответствующих отношений.

Конституция РФ провозглашает свободу труда и право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Эти и другие конституционные нор­ мы данного профиля находят развитие в трудовом праве и других от­ раслях, охраняющих труд россиян.

Россия определяется в Конституции как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Соответственно в нормах многих отраслей отражается государственная политика, направ­ ленная на обеспечение занятости населения, государственной поддерж­ ки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых [раждан, развитие системы социальных служб и иных гарантий социальной защиты. Наоснове норм Конституции, закрепляющих право граждан на отдых, охрану здоровья, образование, на пользование учреждениями культуры, создано достаточно масштабное законодательство, регламен­ тирующее порядок получения медицинской помощи, образования, за­ конодательство о культуре, о спорте и т.д.

Конституционное право гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, про­ возглашает право каждого защищать свои права и свободы всеми спо­ собами, нс запрещенными законом, требует соблюдения закона при