Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_1

jj 4. Me годы к о н ститу! tm > n i ю - п pa i юного регулирования и их специфика 63

ных полномочий корреспондирующих субъектов и порядка их реали­ зации (поясним второй тезис примером: процедуре рассмотрения Государственной Думой проекта государственного бюджета предше­ ствует его подготовка Министерством финансов и Правительством РФ, которая подробно урегулирована в части их полномочий и поряд­ ка рассмотрения вопросов Бюджетным кодексом РФ).

6. В конституционном праве используются и переметаются все три общеизвестные группы нормативных предписаний — дозволения,

предписания и запреты. Специфика заключается в том, что в конститу­ ционном праве зачастую эти приемы выглядят в виде формулирова­ ния единых правил определенного поведения, содержащих псе на­ званные три начала, т.е. дозволение поведения есть и его предписа­ ние, а запрет выглядит не как формально императивное правило («за­ прещено...»), а как невозможность иного поведения (подробнее см. параграф о нормах конституционного права).

Отсюда общая для права такая проблема метода, как выбор языка регулирования, иначе говоря — степени его императивности, имеет особо важное значение в конституционном праве. В этой отрасли со­ всем не обязательно «метать громы и молнии», т,е, использовать язык жесткости предписаний, устрашения участников общественных от­ ношений, К примеру, лишь в одной статье Конституции РФ сказано: -«Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. За­ хват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону» (ч. 4 ст. 3). И далее уже не требуется записы­ вать, что никто не вправе покушаться на полномочия Президента РФ как главы государства. Федерального Собрания как законодательно­ го и представительного органа государственной власти и т.д. Таким образом, специфика языка регулирования в конституционном праве заключается в том, что в этой отрасли всегда налицо общерегулятив­ ное воздействие, когда в одной норме — независимо от ее конкретно­ го предназначения — могут выражаться разные грани влияния надействительность.

7. В конституционно-правовом регулировании проявляется и ме­ тод установления конституционно-правовой ответственности и санк­

ций конституционного права для субъектов данных общест венных от­ ношений, который вместе е тем имеет ряд особенностей.

Во-первых, давно стало достоянием истории нашей отрасли науки ошибочное суждение о том, что спецификой метода государственно­ го (конституционного) права является отсутствие собственного вида ответственности и своих санкций и обращение к мерам ответственно­ сти других отраслей права, когда надо обеспечить действие норм дан-

ной отрасли права. Конституционно-правовая ответственность су­ ществует и сопровождается рядом специальных санкций, предусмот­ ренных именно в конституционном праве.

Во-вторых, в конституционном праве действительно нет метода объединения в одной норме традиционных трех элементов — диспо­ зиции, гипотезы и санкции. Это право строится на регулятивном приеме — содержит большое число правил поведения, а затем в одной норме может определить санкцию (меру ответственности) за наруше­ ние или несоблюдение всех соответствующих правил. Например, сутцествуст большой набор требований к порядку предвыборной агита­ ции. При их нарушении (и многих, и каждого в отдельности) канди­ датом в депутаты возможно применение такой конституционно-пра­ вовой меры ответственности, как отмена его регистрации.

§ 5. Источники конституционного нрава России как отрасли права

Литература

Авакьян С.А. Нормативное значение решений конституционных судов // Вестник Моек, ун-та. Серия 11. «Право*. 2004. № 4; Аничкин Е.С. Конститу­

ционное законодательство Российской Федерации: причины, типология слу­ чаев и пределы неоднородности. Барнаул, 2003: Бастен И.С. Решения Кон­

ституционного Суда Российской Федерации как источник права // Вестник Челябинского ун-та. Серия 9. «Право». 2002. № 1; Бастен И.С. Понятие и виды источников конституционного права // Там же: Ветров Д.М. Региональ­

ное законодательство как источник конституционного права Российской Федерации: проблемы и перспективы //Там же; Ветров Д.М. Актуальные во­

просы построения системы источников конституционного права России // Там же; Ветров Д.М. Источники конституционного права Российской Феде­

рации в системе федеративных отношений: Дисс,... канд. юрид. наук. Челя­ бинск, 2003; Иванов В.В. Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика. Красноярск, 1997; Иванов В.В. Общие вопросы теории договора. М., 2000; Лексин И.В. Договорное регулирование федеративных от­ ношений в России. Конституционно-правовые аспекты. М„ 1998: Карапе­ тян С.А. Источники конституционного права Российской Федерации: Дисс.... канд. юрид. наук. Ростов-н/Д.. 1998: КолесниковЕ.В. Источники рос­

сийского конституционного права. Саратов, 1998; Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред, В.А. Кряжков. М., 2002; Ко­ ток В.Ф. О предмете и источниках конституционного права социалистиче­ ских стран // Конституционное право социалистических стран. М., 1963; Ку­ тафий О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002; Лукьянова ЕЛ Закон как источник советского государственного права. М., 1988; Лукьянова Е.А. Российская государственность и конституционное

в ст. 15 специально определено, что она имеет высшую юридическую силу.

Конституционному праву известен такой источник, как деклара­ ции.

Так, в 1922 г. в основу создания СССР были положены два доку­ мента, принятые 1 Съездом Советов СССР 30 декабря 1922 г.: Декла­ рация и Договор об образовании СССР.

7 октября 1977 г. вместе с принятием новой Конституции СССР

принимается Декларация Верховного Совета СССР о принятии и объявлении Конституции (Основного Закона) СССР,

12 июня 1990 г. 1 Съезд народных депутатов РСФСР принял Дек­ ларацию о государственном суверенитете РСФСР.

25 октября 1991 г. Верховным Советом РСФСР принята Деклара­ ция о языках народов России.

21 ноября 1991 г. Верховный Совет РСФСР принимает своим по­ становлением Декларацию прав и свобод человека и гражданина.

Приведенные примеры позволяют увидеть следующее. Деклара­ ции могут сопровождать создание нового государства, принятие но­ вой Конституции, закрепление важнейших элементов статуса лично­ сти. Вместе с тем назначение деклараций заключается не просто в

конституционно-правовом оформении общественных отношений,

хотя это тоже надо иметь в виду. Декларации являются документами одновременно сильного политического звучания. Посредством слова

«декларация» подчеркивается программный характер того, что про­ возглашено. Декларации обращены не только к статусу созданного или провозглашенного, но и к сознанию народа.

Кроме того, декларации, касающиеся прав и свобод, как правило, содержат нормы общего характера, близкие к основам, принципам ста­ туса личности. Это демонстрирует классическая французская Декла­ рация прав и свобод человека и гражданина 1789 г. В ее же ключе при­ нимаются и другие декларации, в том числе и российская Декларация

1991 г.

Остаются ли декларации самостоятельными источниками кон­ ституционного права или они поглощаются иными актами? Это мо­ жет быть по-разному Например, Декларация об образовании СССР

1922 г. вошла в состав Конституции СССР 1924 г. в качестве самостоя • тельной части (при этом претерпела определенные изменения и до­ полнения). Декларация 1977 г. о принятии и объявлении Конститу­ ции СССР осталась самостоятельным документом. Российская Дек­ ларация прав и свобод человека и гражданина 1991 г. не включалась в Конституцию РСФСР в качестве ее самостоятельной части; на базе

зиденту РФ для проведения всенародного голосования по Конститу­ ции — постановления. Во всех случаях акты Конституционного Соб­ рания будут иметь нормативное значение и станут источниками конституционного права.

Законы РФ о поправках к Конституции РФ — особый вид норма­ тивных актов, существование которых предопределил Конституци­ онный Суд РФ своим толкованием ст. 136 Конституции РФ в поста­ новлении от 31 октября 1995 г. Далее был принят Федеральный закон 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Консти­ туции Российской Федерации». Посредством законов о поправках вносятся изменения в гл. 3—8 Конституции РФ. Законов о поправках еще не принималось, но мы обязаны назвать этот вид источников конституционного права, причем поставить его на вторую позицию после актов Конституционного Собрания, поскольку посредством этих актов можно реформировать довольно большой круг глав и норм Конституции — при сохранении в целом ее действия.

Федеральные конституционные законы — это нормативные акты,

принимаемые по строго определенному кругу вопросов, обозначен­ ных в Конституции РФ: о референдуме, о Правительстве, о Конститу­ ционном Суде РФ, о судебной системе РФ, об отдельных видах феде­ ральных судов, о символах государства (гербе, гимне, флаге), о поряд­ ке принятия, образования и изменения статуса субъекта РФ, о Кон­ ституционном Собрании, о военном положении, о чрезвычайном положении, об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации и др. В структуре права федеральные конституционные законы имеют большой удельный вес. В отсутствие актов Конститу­ ционного Собрания и законов о поправках к Конституции именно федеральные конституционные законы стоят на втором месте в ие­ рархии нормативных актов - вслед за Конституцией РФ. Согласно ч. 3 ст, 76 Конституции РФ федеральным конституционным законам

не могут противоречить федеральные законы. И тем более должны соответствовать федеральным конституционным законам все иные нормативные акты, существующие в нашем государстве. В свою оче­ редь сами федеральные конституционные законы должны соответст­ вовать Конституции РФ (более подробно о конституционных законах говорится в части работы, посвященной Конституции РФ).

Федеральные законы — следующий по юридической силе вид ис­ точников конституционного права. Они принимаются в случаях, ко­ гда Конституцией РФ предусмотрено регулирование общественных отношений именно федеральным законом, а также тогда, когда в силу | важности общественных отношений и парламент, и другие государст-

венные органы признают необходимость их первичного, основопола­ гающего регулирования посредством федерального закона.

Для иллюстрации назовем некоторые федеральные законы: от 6 февраля 1998 г. «О порядке принятия к вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»-; от 31 мая 2002 г. «О граждан­ стве Российской Федерации»; от 25 июля 2002 г. «О правовом поло­ жении иностранных граждан в Российской Федерации»; от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»; от 11 июля 2001 г. «О поли­ тических партиях»; от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о ре­ лигиозных объединениях»; от 4 января 1999 г. «О координации меж­ дународных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»; от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также федеральные избирательные законы (2002 г. — «Об основных гаран­ тиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; 2005 г. — «О выборах депутатов Государст­ венной Думы», 2003 г. — «О выборах Президента Российской Федера­ ции») и др. Более подробно необходимые федеральные законы анали­ тируются в соответствующих частях работы.

Источниками конституционного права России являются норма­ тивные акты палат Федерального Собрания — Совета Федерации и 16- ■ у шретвенной Думы. Прежде всего к числу этих источников относят­ ся главные акты палат по вопросам их организации и порядку дея- юльиости — Регламент Совета Федерации от 30 января 2002 г. (с по- | целующими изменениями и дополнениями) и Регламент I'« ударственной Думы от 22 января 1998 г. (с последующими измене­ ниями и дополнениями). Есть также положения об аппаратах палат и некоторые другие нормативные акты.

Многие указы и распоряжения Президента РФ содержат нормы

I институционного права, а зачастую и целиком являются источника­ ми нрава. Для примера можно назвать указы: от I сентября 2000 г. "<) 1осударсгвенном совете Российской Федерации», от 23 мая 1996 г. *( > порядке опубликования и вступления в силу актов Президента 1'исеийской Федерации, Правительства Российской Федерации и нпрмативных правовых актов федеральных органов исполнительной

иi n I и», от 25 марта 2004 г. «Об Администрации Президента Россий-

*'0 Федерации». Зачастую указами утверждаются положения об ор- ми.к или о порядке разрешения соответствующих вопросов. Назовем I и иллюстрации Положение об Администрации Президента Рос­ ши кой Федерации от 6 апреля 2004 г.; Положение о порядке рас-

смотрения вопросов гражданства Российской Федерации от 14 нояб­ ря 2002 г.; Положение о порядке предоставления политического убе­ жища в Российской Федерации от 21 июля 1997 г.; Положение о пол­ номочном представителе Президента РФ в федеральном округе от 13 мая 2000 г., учредившее сами эти округа как элемент государствен­ ной структуры Российской Федерации, и др.

Источниками конституционного права в принципе могут быть

нормативные акты Правительства РФ, федерааьных министерств и ведомств. В своем большинстве они изданы в развитие законов как источников конституционного права и представляют собой детализа­ цию соответствующих общественных отношений в связи с участием в них органов исполнительной власти. Назовем отдельные постановле­ ния Правительства РФ в сфере осуществления свободы вероиспове­ дания: от 30 июня 2001 г. «О порядке передачи религиозным организа­ циям находящегося в федеральной собственности имущества религи­ озного назначения», утвердившее соответствующее Положение о порядке передачи; отЗ июня 1998 г. «О порядке проведения государст­ венной религиоведческой экспертизы»; от 2 февраля 1998 г., утвер­ дившее Положение о порядке регистрации открытия и закрытия в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций.

В том же ключе принимаются нормативные акты федеральными министерствами и ведомствами. Например, Министерство юстиции РФ утверждает инструкции о порядке государственной регистрации по­ литических партий, иных общественных объединений, религиозных организаций.

Названные виды источников конституционного права относятся к федеральному уровню. Однако в России как федеративном государст­ ве есть и второй уровень источников — нормативные акты субъектов Федерации.

Прежде всего к числу важнейших источников конституционного права относятся конституции республик в составе Российской Феде­ рации, уставы краев, областей, городов федерального значения, авто­ номной области, автономных округов как субъектов РФ.

Кроме того, субъекты Федерации имеют право на свое правотвор­ чество. Поэтому источниками конституционного права являются за­ коны, иные нормативные акты субъектов Федерации — во многом по вопросам, названным выше, но с учетом уровня субъектов, их пред­ метов ведения и полномочий (если, например, Закон РФ называется *0 референдуме в Российской Федерации», то в субъекте это закон о референдуме в данном субъекте либо о референдумах в субъекте РФ,

т.е. как уровня субъекта, так и уровня муниципальных образований — местных референдумах). Без многих подобных источников существо­ вание конституционного права России было бы затруднительно, бо­ лее того, они предусматриваются Конституцией РФ и федеральными законами. Например, каждый субъект обязан иметь свои законы о выборах, о местном самоуправлении, об административно-террито­ риальном устройстве и др. Многие субъекты РФ имеют законы о представительном органе государственной власти субъекта, о главе исполнительной власти, в целом об органах исполнительной власти, относящиеся к числу важнейших источников конституционного пра­ ва для уровня субъекта РФ.

Наконец, возможен и третий уровень источников конституцион­ ного права — нормативные акты местного самоуправления или его орга­ нов. Конечно, по объему этот круг источников гораздо скромнее в сравнении с вышестоящими уровнями нормативного регулирования, однако он существует и должен учитываться в конструировании кон­ ституционных правоотношений и их оформлении.

Прежде всего это уставы муниципальных образований — поселе­ ний, муниципальных районов, городских округов, которые могут приниматься как непосредственно населением путем местных рефе­ рендумов, так и избранными им представительными органами мест­ ного самоуправления — думами, собраниями депутатов и г.п. Источ­ никами могуг быть и отдельные акты названных органов — прежде всего регламенты представительных органов местного самоуправле­ ния, положения о местных администрациях, правила общеобязатель­ ного характера, регулирующие организацию жизни населения на со­ ответствующей территории, и др.

Рассматривая источники конституционного права, надо обратить внимание на ряд их видов, обусловленных спецификой обществен­ ных отношений в нашей стране и наличием правовых актов, весьма важных для их развития. И поскольку есть эти акты, мы должны опре­ делиться с тем, являются ли они нормативными вообще и относятся ли к числу источников конституционного права.

Как уже говорилось, в Российской Федерации одно время доволь­ но распространенными стали договоры между органами государствен­ ной власти Российской Федерации и ее субъектов, между различными субъектами РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Зачастую та­ кие договоры в науке конституционного права называют обобщен­ но «внутригосударственными договорами* при определенной услов­ ности данного понятия.

Например, 31 марта 1992 г. современная природа России как феде­ ративного государства была оформлена документом, который вошел в историю страны и в круг источников конституционного права как Федеративный договор. Это были три Договора между органами госу­ дарственной власти Российской Федерации и соответственно рес­ публик. автономной области и автономных округов, краев, областей, городов федерального значения о разграничении между ними пред­ метов ведения и полномочий. Затем, 10 апреля 1992 г. и 21 апреля 1992 г. эти Договоры были включены в Конституцию РФ. Начиная с 1994 г. заключались двусторонние договоры о разграничении предме­ тов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти отдель­ ных субъектов РФ (приложениями к ним являлись соглашения по от­ дельным вопросам).

Хотя большинство договоров по воле сторон теперь утратили силу, ответим на вопрос: являются ли такие договоры источниками консти­ туционного права?

Очевидно, все зависит от содержания подобных договоров. На­ пример, согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, разграничение предме­ тов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъек­ тов РФ осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномо­ чий. Естественно, подобные договоры о разграничении являются ис­ точниками конституционного права.

Договор, заключенный между субъектами о сотрудничестве о ка­ кой-то общей программе, вряд ли будет нормативным актом. Однако если при этом один субъект передаст другому субъекту свои права по распоряжению каким-либо имуществом, по представлению своих интересов и т.д., — договор станет нормативным актом.

Если орган власти субъекта РФ заключит договор с органами ме­ стного самоуправления о разграничении предметов ведения и полно­ мочий, это тоже будет нормативный акт.

Таким образом, источниками конституционного права, становят­ ся внутригосударственные договоры, которые говорят о разграниче­ нии предметов ведения и полномочий, о передаче (делегирова­ нии) друг другу собственных полномочий, т.е. содержат нормы права.

Одним из важных источников конституционного права становят­ ся решения Конституционного Суда РФ, а в субъектах РФ — их консти­ туционных (уставных) судов. Конституционному Суду РФ дано право толковать Конституцию РФ, разрешать споры о компетенции между