Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_1

федеральными органами власти, между ними и органами власти субъ­ ектов РФ, между органами власти различных субъектов; есть и другие важные полномочия. Принимаемые при этом акты Конституционно­ го Суда РФ имеют принципиальное значение для понимания сути конституционно-правовых норм и развития соответствующих обще­ ственных отношений. Причем зачастую это не просто интерпретация существующих норм конституционного права, но и создание новых норм, без которых в дальнейшем применение имеющихся норм по­ просту невозможно.

Поясним сказанное примером. Читатель видел, что в характери­ стике источников после Конституции и актов Конституционного Со­ брания мы поставили законы РФ о поправках к Конституции. Но как появился этот вид источников? В ст. 136 Конституции РФ говорится, что поправки кгл. 3—8 Конституции принимаются в порядке, преду­ смотренном для принятия федерального конституционного закона. Было неясно, какой это должен быть акт — федеральный конституци­ онный закон или иной акт, который лишь принимается по процедуре федерального конституционного закона. По запросу Государствен­ ной Думы в постановлении от 31 октября 1995 г. о толковании ст. 136 Конституционный Суд определил, что ее положения «могут быть реа­ лизованы только в форме специального правового акта о конституци­ онной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного зако­ на». Этот особый правовой акт в резолютивной части постановления Конституционного Суда получил наименование «закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации». По существу Конституционный Суд ввел новый вид законов РФ. без ко­ торого теперь ристема федеральных источников не может быть оха­ рактеризована.

Перечень постановлений Конституционного Суда РФ, в которых содержатся новые нормы права, длинен. Появилась даже дискуссия о том, на какое место в классификации источников конституционного права (и вообще права) можно поставить постановления Конститу­ ционного Суда. Поскольку зачастую в этих документах дается оценка нормативных актов на предмет их соответствия Конституции РФ, разграничения компетенции государственных органов с точки зре­ ния отраженного в Конституции РФ принципа разделения властей, а тем более учитывая толкование норм самой Конституции в актах Конституционного Суда, некоторые авторы предлагают поставить постановления Конституционного Суда в иерархии источников на второе место — сразу после Конституции РФ.

Появляются даже суждения о том, что многие нормы постановле­ ний Конституционного Суда (особенно в части толкования) стоят вровень с Конституцией, поскольку без позиций Конституционного Суда о толковании эти конституционные нормы далее применяться просто не могут. Очевидно, что в данном случае явно завышена роль актов Конституционного Суда. Думается, вместо подобных подходов лучше ставить вопрос иначе: положения о толковании должны найти скорейшее отражение в нормах самой Конституции. Но сложность в том, что исправить что-либо в Конституции чрезвычайно трудно.

Характеризуя источники конституционного права, нужно отве­ тить на вопрос: могут ли быть источниками данной отрасли нормы ме­ ждународного права? В Конституции РФ (ч. 4 ст. 15) сказано: «Обще­ признанные принципы и нормы международного права и междуна­ родные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные зако­ ном, то применяются правила международного договора». Исходя из этого, конечно же, надо признать международно-правовые нормы воз­ можными источниками конституционного права. Однако мы глубоко убеждены, что нормы международных документов надо как можно быстрее трансформировать во внутреннее право государства, в нашем случае — в конституционное право. Ведь слово «общепризнанные», использованное вот. 15 Конституции, надо понимать лишь как при­ знанные и нашим государством. Если Россия подписала какой-то доку­ мент или присоединилась к конвенции, надо незамедлительно вно­ сить коррективы в отечественное законодательство. И поэтому приведенное положение Конституции больше стоило бы относить к возможным случаям несогласованности внутренних норм с признан­ ными нами международными нормами.

Иной подход может создать большие сложности для любого госу­ дарства, в том числе и для России. Представим, что другие государст­ ва инициировали принятие международным сообществом какого-то правила, с которым данное государство не согласно. Если без всяких условий принять алгоритм «международные нормы являются частью национальной правовой системы и тем более имеют приоритет перед внутренними нормами», не трудно представить, что какие-то члены ' международного сообщества могут инициировать давление на данное государство, а то и применение силы для обеспечения действия на его территории норм, хотя и признанных сообществом, но нс признан­ ных данным государством. Начнется неразбериха в правопримене­ нии, а то и прямая утрата государственного суверенитета.

Завершая рассмотрение проблемы, коснемся важного вопроса — о

соотношении и субординации источников конституционного права. По­ рой можно встретить такое суждение: источники конституционного права являются «актами конституционного значения». Его можно было бы принять, если бы отсюда не следовал один вывод: любой ис­ точник данной отрасли тем самым поднимается на высоту конститу­ ции. Скорее всего такое мнение связано с наименованием отрасли — раз это «конституционное право», то здесь, выходит, что ни источ­ ник — то макроили миниконституция.

На самом деле все обстоит иначе. Существует своего рода пирами­ да конституционно-правовых актов. Ставным актом является Кон- ■ ституция РФ. Она создает основу для развития политических отноше­ ний. Остальные акты регулируют каждый свою сферу общественных отношений. Эти акты являются актами конституционного значения лишь в том смысле, что развивают положения Конституции РФ.

Сказанное относится и к источникам конституционного права, созданным в субъектах РФ. Их конституции и уставы, являясь основ­ ными законами субъектов, с одной стороны, исходят из положений Конституции РФ и развивают се, с другой, сами становятся основой для актов — источников конституционного права, принимаемых в данном субъекте РФ. То же самое надо сказать применительно к еди­ ницам местного самоуправления, которые в своих уставах, во-пер­ вых, следуют положениям Конституции РФ, конституции или устава субъекта РФ, во-вторых, содержат нормы, отражающие специфику территории и управления ею.

Если не учитывать сказанного, можно наплодить несколько уров­ ней конституционного права — федеральное конституционное пра­ во, конституционное право субъекта Федерации, наконец, конститу­ ционное право какого-то города, а доходя до абсурда — конституци­ онное право сельского поселения. Между тем существует российское конституционное право как единая отрасль отечественного права со сквозными институтами, общность которых видна даже в условиях переходного периода, когда они еще формируются. Не отрицая свое­ образия, вполне естественного при конституционном регулировании политических отношений на региональных уровнях, надо при этом думать о том, что нормы конституционного права служат идеалам, единым для всей страны, — демократия, народовластие. Более того, в конституционном праве можно видеть ключевую роль многих феде­ ральных законов и иных актов именно как основы всего конституци­ онного регулирования. Одни являются актами прямого действия (Конституция РФ, федеральные законы о гражданстве, о политичс-

ских партиях и т.д.), другие содержат как нормы прямого действия, так и рамочные предписания, которые затем будут развиваться в зако­ нодательстве субъектов РФ (например, федеральные законы «Об ос­ новных гарантиях избирательных прав и права на участие в референ­ думе граждан Российской Федерации», «Об общих принципах орга­ низации законодательных (представительных) и исполнительных ор­ ганов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­ сийской Федерации»). На этом цементируется конституционное пра­ во как отрасль, служащая интересам упрочения российской государ­ ственности.

§ 6. Структура конституционного права России.

Нормы конституционного права

1. Структура конституционного права: подотрасли и институты

Литература

Авакьян С.А. Государственно-правовые институты: понятие и формирова­

ние (применительно к деятельности Советов) // Сон. государство и право. 1977. № 2; Ким А И. Общественный строй СССР и государственно-правовые

институты // Труды Томского госуд. ун-та. Т. 234. Серия юридическая. Томск, 1974; Козлова Е Й. Конституция СССР и теоретические основы системы со­

ветского государственного права // Конституция СССР и вопросы теории со­ ветского государственного права. М., 19551; Коток В.Ф. О системе советского государственного права // Сов. государство и право. 1959. № 6; Лепешкин А.И.

Теоретические основы построения системы курса советского государствен­ ного права // Правоведение. 1960. № 2; Лукьянова Е.А. О соотношении систе­

мы государственного права и законодательства об общественном и государст­ венном строе // Сов. государство и право. 1983. JNa 8; Полетта С. В. Комплекс­

ные правовые институты и становление новых отраслей права // Правоведе­ ние, 1975, № 3; Страшун Б.А. Конституционное право России, его источники и структура //Журнал российского права. 1997. № 4; Тихомиров Ю.А. Государ­ ственные институты и закон // Сов. государство и право. 1980. Ns 10; Яку­ шев ВС. О понятии правового института // Правоведение. 1970. № 6:

С учетом предмета конституционного права и природы конститу­ ционно-правовых отношений остановимся на структуре конституци­ онного права России. Структура — это внутреннее единство и последо­ вательность расположения соответствующих блоков норм конститу­ ционного права. Некоторые авторы оперируют вместо понятия «структура» или наряду с ним также и понятием «система» конститу­

ционного права. В учебных целях мы предпочитаем не видеть разни­ цы между ними.

Идя «сверху вниз», конституционное право можно последователь­ но разделить на подотрасли, правовые (конституционно-правовые) ин­ ституты, нормы конституционного права.

Подотрасли в конституционном праве

Основой для деления конституционного права на подотрасли яв­ ляется относительная самостоятельность друг от друга соответствую­ щих групп правовых норм. Характеризуя предмет конституционного права, мы выделяли четыре крупных блока общественных отноше­ ний. Деление же на подотрасли может быть более дробным, посколь­ ку обусловлено более узким предметом регулирования для соответст­ вующих групп норм. В конституционном праве можно выделить сле­ дующие подотрасли.

1. «Основы конституционного строя» — совокупность конституци­ онно-правовых норм, закрепляющих политический портрет общест­ ва как основанного на политическом плюрализме, природу Россий­ ского государства, институты власти в виде непосредственной демо­ кратии (референдум, голосование по избранию и по отзыву депутатов и выборных должностных лиц, народные инициативы и т.д.) и соот­ ветствующих органов власти, конституционные основы экономиче­ ской деятельности и многообразие форм собственности.

2. «Конституционный статус человека и гражданина в Российской Федерации». Она охватывает: общие основы статуса человека и граж­ данина; гражданство; статус иностранцев и лиц без гражданства РФ. статус беженцев, вопросы политического убежища; положение выну­ жденных переселенцев, конституционные основы политики Россий­ ской Федерации в отношении соотечественников за рубежом; основ­ ные права, свободы и обязанности граждан в личной жизни, общест­ венно-политической и социально-экономической сферах, а также по защите других прав и свобод.

3. «Государственное устройство России». Сюда относятся: федера­ тивное устройство государства, статус Российской Федерации, круг ее субъектов и их общий статус, а также особенности статуса отдельных групп субъектов; компетенция Российской Федерации и ее субъ­ ектов; автономия в России — национально-территориальная и на­ ционально-культурная; основы национальной политики, статуса на­ циональных меньшинств и коренных малочисленных народов; осно­ вы региональной политики; административно-территориальное устройство субъектов РФ.

78Глава I. Понятие и предмет конституционного права России

4.«Избирательное право и избирательная система Российской Феде­ рации». Она охватывает: принципы избирательной системы, избира­ тельные права граждан и порядок их осуществления; правила подго­ товки и проведения различных выборов в стране,

5.«Президент Российской Федерации». Она объединяет все нормы

(т.е. содержащиеся не только в Конституции РФ, но и законах, указах самого Президента), определяющие статус Президента, его полномо­ чия, порядок их осуществления, деятельность органов и лиц, обеспе­ чивающих выполнение Президентом его предназначения.

6.«Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации».

Здесь группируются нормы, касающиеся статуса Федерального Соб­ рания в целом, каждой из его палат — Совета Федерации и Государст­ венной Думы, их полномочий, законодательного процесса, внутрен­ ней организации и порядка деятельности палат, их комитетов, комис­ сий, должностных лиц и аппарата.

7.«Правительство и иные федеральные органы исполнительной вла сти Российской Федерации». Эта подотрасль охватывает конституци­ онно-правовые институты и нормы, которыми закрепляется вся сис­ тема федеральных органов исполнительной власти, статус Прави­ тельства и иных органов этой системы.

8.«Конституционные основы судебной и прокурорской системы Рос­ сийской Федерации». Эта подотрасль объединяет нормы Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, которыми закрепляется вся система судов и прокурорского надзора в Российской Федерации. Подчеркнем, что соответствующие нормы относятся к числу лреЖле всего норм конституционного права, хотя

далее включаются и в круг источников иных отраслей права. Причем речь идет о нормах, закрепляющих основы системы соответствующих органов, порядка их образования, ключевые полномочия. Порядок деятельности этих органов лишь в главных чертах может быть предме­ том конституционно-правового регулирования, подробно же это де­ лают нормы соответствующих отраслей права.

9. «Конституционный Суд Российской Федерации» (или федераль­ ное конституционное правосудие). Мы считаем целесообразным не включать нормы, обращенные к Конституционному Суду, в предыду­ щую из названных нами подотраслей, а объединить их в отдельную подотрасль. Основание — особое положение Конституционного Суда (конституционного правосудия), выделяющее его из общей системы правосудия, большой практический объем его деятельности и важная роль в формировании конституционного права страны.

10. «Органы государственной власти субъектов Российской Федера­ ции». Эта подотрасль включает нормы конституционного права, за-

крепляющие: систему указанных органов власти; статус и организа­ цию деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта; основы статуса высшего должност­ ного лица субъекта и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной масти (правительства, администрации) субъекта; организацию конституционного правосудия в субъектах (в виде их конституционных, уставных судов).

11. «Конституционные основы местного самоуправления в Россий­ ской Федерации». Сюда включаются нормы конституционного права, устанавливающие общие принципы организации местного само­ управления, статуса институтов непосредственной демократии, орга­ нов, должностных лиц в местном самоуправлении.

Спецификой структуры (системы) конституционного права валя­ ется именно названная последователъноть подотраслей конституци­ онного права. Она обусловлена Конституцией РФ и последователь­ ностью отражения в ней соответствующих общественных отноше­ ний. Правда, в Конституции РФ нет главы об органах государствен­ ной власти субъектов РФ, но это можно считать упущением ее создателей.

Далеко не все авторы выделяют в конституционном праве подот­ расли, Как нам представляется для этого есть основания, от этого — практическая польза. Разумеется, мы не считаем свою классификацию идеальной. Вероятно, можно выделять иные виды подотраслей, это бу­ дет зависеть скорее от взглядов и вкусов соответствующих авторов.

Конституционно-правовые институты

Вторым уровнем деления конституционного права являются пра­ вовые институты. Правовой институт — в сопоставлении с отраслью и подотраслью более узкая (хотя и достаточно большая) совокупность норм, связанных и взаимообусловленных общностью предмета регулиро­ вания. Применительно к нашей отрасли можно пользоваться поняти­ ем «конституционно-правовой институт».

Первый путь выделения правовых институтов—дробление подот­ раслей права. Например, в рамках первой подотрасли — основ Кон­ ституционного строя — можно выделить, в частности, такие консти­ туционно-правовые институты, как референдум, статус политиче­ ских партий, иных общественных объединений. Когда мы выделяли вторую подотрасль конституционного права — конституционный статус человека и гражданина в Российской Федерации, то называли составными ее элементами гражданство, статус иностранцев и лиц без гражданства, основные права, свободы и обязанности граждан в

личной жизни, обществе нпо-полти ческой, социально-экономиче­ ской сфере и т.д. Группы норм, обращенных к каждому элементу, как раз и можно охарактеризовать как конституционно-правовые инсти­ туты. В такой подотрасли, как государственное устройство, можно выделить институты, связанные со статусом Российской Федерации, каждого ее субъекта, компетенцией РФ и Субъектов, символами (ат­ рибутами) государства, административно-территориальным устрой­ ством субъектов РФ, конституционно-правовыми основами нацио­ нальной, региональной политики и др. То же самое можно сказать и по другим подотраслям конституционного права.

Есть и второй путь выделения правовых, в том числе конституци­ онно-правовых, институтов. Он обусловлен тем, что многие субъекты участвуют в сходных конституционно-правовых отношених, действу­ ют примерно одинаково. Это позволяет формировать так называемые

комплексные, сквозные институты.

Например, при делении избирательного права как подотрасли конституционного права России можно выделить такие институты, как выборы депутатов Государственной Думы, выборы Президента РФ и т.д., т.е. по уровням выборов. Однако на всех видах выборов дей­ ствуют одни и те же принципы избирательного права и избиратель­ ной системы, и они могут быть выделены в комплексный институт принципов. Получается сквозной институт внутри одной подотрасли. А порой такие сквозные конституционно-правовые институты фор­ мируются путем объединения норм различных подотраслей консти­ туционного права. Например, в рамках подотрасли, связанной с Фе­ деральным Собранием, можно выделить институт депутата Государ­ ственной Думы, в рамках подотрасли органов государственной власти субъектов РФ — институт депутата представительного органа субъек­ та РФ, в рамках подотрасли, связанной с конституционными основа­ ми местного самоуправления, — институт депутата представительно­ го органа местного самоуправления. Но можно объединить все соот­ ветствующие нормы в единый институт депутата независимо от уров­ ня, рассматривая в его рамках общее и особенное по этим представителям народа.

В конституционном праве есть и такие комплексные институты, которые получаются путем подсоединения к нормам этой отрасли норм других отраслей права. Например, и основе статуса иностранцев в Российской Федерации лежат нормы Конституции РФ. Федераль­ ного закона от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и других источников данной от­ расли права. Но в целом этот институт формируется с привлечением

норм: административного права, касающихся режима пребывания, регистрации и передвижения иностранцев; гражданского права в час­ ти собственности и предпринимательской деятельности иностран­ цев; трудового права в отношении трудовых занятий иностранцев и т.д.

Формулирование категории конституционно-правовых институ­ тов обеих разновидностей (т.е. получающихся или путем дробления подотраслей, или объединением норм из разных частей конституци­ онного права) нс только имеет теоретическое значение, но и может обусловить разные приемы регулирования соответствующих общест­ венных отношений. Особенно это следует учитывать в условиях феде­ ративного государства, когда посредством обобщающего централизо­ ванного регулирования создаются условия для единообразного раз­ вития общественных отношений. Например, посредством Федераль­ ного закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» сформиро­ вана основа соответствующих комплексных сквозных конституцион­ но-правовых институтов в сфере выборов и референдумов, а нормы далее развиты в законах о конкретных видах выборов и референду­ мов. В советский период принимался Обобщенный акт — Закон о ста­ тусе народных депутатов в СССР, и далее законы о статусе по уровням системы Советов. В наши дни аналогичного федерального закона о статусе депутатов нет, но в нормах двух федеральных законов — об об­ щих принципах организации органов государственной власти субъ­ ектов РФ (1999 г.) и местного самоуправления в субъектах РФ (2003 г) — заложены обобщенные правила как в отношении органи­ зации соответствующих представительных органов, так и статуса их депутатов.

2. Нормы конституционного права

Литература

Авакьян С. А. Государственно-правовые нормы и обычаи: соотношение в

регулировании деятельности Советов // Сов. государство и право. 1978. № 8; Авакьян С А. Реализация норм советского государственного права // Сов. го­ сударство и право. 1984. № 1; Белкин АА. Обычаи и обыкновения в государст­ венном праве // Правоведение. 1998. № I; Боброва НА. Гарантии реализации государственно-правовых норм. Воронеж, 1984; Горшенев В.М. Способы и ор­

ганизационные формы правового регулирования в социалистическом обще­ стве. М., 1972; Лучин В.О. Процессуальные нормы в советском государствен­ ном праве. М., 1976:Лучин В О. Конституционные нормы и правоотношения. Учебное пособие, М., 1997; Недопило НЕ. Советские социалистические пра-

вовые нормы. Львов, 1959; Мухачев И.В, Понятие и особенности конституци­ онно-правовых норм // Правой жизнь. 1998. № 16; ОвсепянЖ.И. Соотноше­

ние конституционного и обычного права в Российской Федерации // Обыч­ ное право а России: проблемы теории, истории и практики. Ростов-н/Д, 1999; Основин ВС. Нормы советского государственного права. М., 1963; Осно­ ван В.С. Государственно-правовые процессуальные нормы и их особенно­ сти // Правоведение. 1967. Ns 4; Пертцик В,А., Шмайлова Л.Л. Реализация

конституционных норм // Сов. государство и право. 1979. Ns 5.

Нормы конституционного права являются завершающим элемен­ том в структуре конституционного права России.

Как известно, нормы права — это формально определенные правила поведения участников правовых отношений, имеющие общий характер, адресованные широкому кругу субъектов права и рассчитанные на много­ кратное применение. Это определение относится и к нормам консти­ туционного права.

Нормы конституционного права России можно классифициро­ вать по следующим основаниям.

1. По территории действия. По этому признаку нормы конститу­ ционного права делятся на действующие на территории всей Россий­ ской Федерации, на территориях группы субъектов Федерации, одно­ го субъекта, муниципального образования. К примеру, нормы Кон­ ституции РФ действуют на всей территории Российской Федерации, нормы кон ста ту ци и, устава субъекта РФ — на территории соответст­ вующего субъекта, а устава муниципального образования — на его

ному признаку делятся на две группы:

нормы постоянного действия, т.е. не обусловленные сроком дейст­ вия, иначе говоря, бессрочные; таких норм — большинство в консти­ туционном праве;

нормы временного действия, т.е. рассчитанные на установленный срок {порой говорят — срочные, однако это слово имеет и другой от­ тенок — неотложные — и поэтому не совсем удачно). Срок может быть как назван в самом акте, так и не назван, и временность норм подчеркивается тем, что акт, в который они включены, называется временным — «временное положение??, «временный регламент» и т.п. Если нормы (и содержащие их акты) являются временными, это не всегда означает краткосрочность. Известное в российском обиходе выражение «ничто не бывает таким постоянным, как временное» по­ рой проявляется м в конституционном праве; акты (и, следовательно, нормы) действуют довольно долго (например. Временное положение