Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_1

стране была такая мера, как роспуск сельского Совета, если он не проводил должным образом линию советской власти и в нем обнару­ живалось засилье кулаков.

В более «спокойные» времена государства стараются избавиться от таких радикальных формулировок. Но вопрос о политической по­ доплеке мер конституционно-правовой ответственности остается.

Болес ТОГО, порой конституционно-правовая ответственность свя­ зана также с морально-нравственной подоплекой принятия соответст­ вующих мер. Например, применительно к праву отзыва депутата, вы­ борного должностного лица помимо дискуссий о том, нужна ли вооб­ ще эта мера, такое основание ответственности, как совершение дей­ ствий, порочащих звание депутата, вызывает споры столько же времени, сколько существует данная мера. Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. четко обозначил, что основани­ ем для отзыва главы субъекта РФ может быть только правонаруше­ ние, причем официально констатируемое судом.

Однако вопрос о трактовке понятия «правонарушение» в целом не был снят. Можно ведь — по аналогии с оценочными категориями при определении судьбы органа, о чем шла речь выше — в законе записать требования морально-нравственного соответствия должности, посту, а потом погоснованию его нарушения применять меру конституцион­ но-правовой ответственности. Известен пример отстранения от должности Генерального прокурора РФ решением Президента РФ по подобным мотивам, В Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» 1994 г. есть нор­ ма о том, что судья должен обладать безупречной моральной репута­ цией. Досрочное прекращение полномочий судьи по данному осно­ ванию также будет применением конституционно-правовой ответст­ венности.

Поэтому, видимо, можно говорить о следующем генеральном пра­ виле: следует стремиться к тому, чтобы меры конституционно-право­ вой ответственности применялись за нарушение норм права; но иногда на первый план выступают политические, а то и моральные критерии.

Еще один важный вопрос: во всех ли случаях применения мер прину­ ждения можно говорить о конституционно-правовой ответственно­ сти? Ответ не может быть однозначным, и все зависит от конкретных случаев. Например, допущенные к участию в выборах кандидаты в де­ путаты или избирательные объединения, не набравшие определенно­ го числа голосов избирателей, обязаны вернуть соответствующую часть средств, полученных ими от избирательных комиссий, и если этого не сделают добровольно, возможно принудительное взыскание. Это, конечно, не санкции. Если Президент РФ ввел чрезвычайное по­

ложение на территории какого-то субъекта РФ из-за тою, что мест­ ные органы власти допустили возникновение напряженной ситуации и угрозы жизни и безопасности населения, акция Президента может трактоваться в отношении соответствующих органов как санкция, поскольку введение чрезвычайного положения стало следствием их виновной деятельности (бездействия). Вели же чрезвычайное поло­ жение введено в связи с природными катаклизмами или массовыми заболеваниями людей, говорить о конституционно-правовой ответ­ ственности и санкциях в таком случае не приходится.

И еще вопрос: во всех ли случаях наступления негативных последст­ вий надо говорить об ответственности ? Нет. Негативные последствия нередко наступают в результате отказа в принятии соответствующего решения, но оно не будет санкцией, и ответственности не наступает. Например, кандидату в депутаты или избирательному объединению, не представившим необходимых документов, соответствующая изби­ рательная комиссия отказывает в разрешении на сбор подписей изби­ рателей в поддержку их регистрации либо в самой регистрации. Воз­ можны отказ отменить решение нижестоящей избирательной комис­ сии, отказ в принятии в тражданство, отказ конституционного суда принять дело к производству, отказ того же суда признать акт не соот­ ветствующим конституции и т.д. В подобных случаях не наступает чьей-либо ответственности, ни к кому не применяются санкции, хотя налицо негативные последствия для одной из сторон.

Таким образом, в негативной конституционно-правовой ответст­ венности очевиден, образно говоря, элемент наказания. Есть ли вина субъекта, несущего ответственность, — это другой вопрос (мы час­ тично его касались и еще поговорим об этом позже). Важно то, что принимаемая мера выглядит по существу как санкция, и именно так ее рассматривает принимающий решение субъект права (для иллюст­ рации: отказ в рег истрации кандидата в депутаты по причине непред­ ставления необходим ых документов не есть конституционно-право­ вая санкция, но отмена регистрации ранее зарегистрированного кан­ дидата При выявлении подлога документов будет уже мерой конститу­ ционно-правовой ответственности).

3. Виды мер негативной конституционно-правовой ответственности (санкций)

Рассмотрение конституционно-правовой ответственности будет чересчур отвлеченным, если не попытаться дать, хотя бы обзорно, пе­ речень мер (санкций) этого вида ответственности. С учетом ограни­ ченного объема работы изложение данного материала не будет исчер-

пывающим, хотя, надеемся, общая картина мер негативной консти­ туционно-правовой ответственности (санкций) будет очевидной. Кроме'того, попытаемся — с определенной долей условности — сгруппировать меры конституционно-правовой ответственности (санкции) для их лучшего усвоения читателями.

Меры, принимаемые к физическим и юридическим лицам для обеспе­ чения интересов государства и народа.

Во-первых, это могут быть меры, обращенные к физическим лицам и направленные на правильное оформление их отношений с государством.

В частности, конституционному праву известна такая санкция, как лишение гражданства. Эта мера существовала в СССР по его законам 0 гражданстве. По Конституции РФ 1993 г. (ст. 6) никто не может быть лишен своего гражданства. Вопрос о целесообразности отказа от ли­ шения гражданства будет рассмотрен в соответствующем разделе книги. Здесь же отметим, что характер лишения гражданства именно как санкции со стороны государства, вызывающей негативные по­ следствия для человека, очевиден.

Существует и такая мера конституционно-правовой ответствен­ ности, как отмена ранее принятого решения о принятии в гражданство.

Это возможно, если лицо представило ложные документы неведения и на их основе получило гражданство, а отсюда и все вытекающие льготы. Отмена решения есть не просто приведение ситуации в пер­ воначальное состояние, но и санкция в отношении виновного лица, поскольку начавшиеся его отношения с государством подлежат пре­ кращению.

В том же плане есть санкции по отношению к беженцу: лишение статуса беженца при вступлении в силу приговора за преступление, совершенное на территории Российской Федерации; за представле­ ние .заведомо ложных сведений; иное нарушение Федерального зако­ на 1997 г. о беженцах. Указанный Закон предусматривает предостав­ ление лицу, не являющему гражданином Российской Федерации, временного убежища на ее территории. Соответственно есть санк­ ция — отмена решения о предоставлении временного убежища по при­ мерно тем же основаниям, что и лишение статуса беженца.

Во-вторых, это могут быть меры, принимаемые в отношении поли­ тических партий, иных общественных объединений и религиозных орга­ низаций в интересах обеспечения соблюдения ими законодательства и 'шильного отношения к государству.

Федеральные законы от 25 июля 2002 г. «О противодействии экс-

1ремистской деятельности» и от119 мая 1995 г. «Об общественных объ-

iшнениях» (с изменениями и дополнениями) предусматривают воз-

можность вынесения предупреждения общественному объединению в связи с его деятельностью, не соответствующей закону или уставу об­ щественного объединения, а также приостановление деятельности об­ щественных объединений — ранее по решению суда, с 2002 г. — по ре­ шению органа юстиции либо прокурора, вынесшего предупрежде­ ние. Если все это не помогло, следует ликвидация общественного объе­ динения и запрет на его деятельность по решению суда. Аналогичные меры конституционно-правовой ответственности установлены спе­ циально для политических партий Федеральным законом «О полити­ ческих партиях» 2001 г.

Возникает вопрос: возможна ли такая мера конституционно-пра­ вовой ответственности, как отмена органом юстиции своего решения о регистрации общественного объединения? Законодательство такой санкции не предусматривает, т.с., зарегистрировав партию, иное об­ щественное объединение, орган юстиции может только в судебном порядке решать вопрос об их ликвидации.

Федеральными законами от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях» (вред. 2004 г.) и от25 июля 2002 г. «О про­ тиводействии экстремистской деятельности» аналогичные санкции,

в том числе запрет на деятельность, ликвидация религиозного объедине­ ния, возможны как меры его конституционно-правовой ответствен­ ное™ при совершении нарушений, перечисленных в названных за­ конах.

В-третьих, это могут быть меры, обращенные к физическим лицам, должностным лицам, органам государственной власти или местного са­ моуправления, общественным объединениям и направленные на обеспече­ ние учета ими интересов государства и населения.

В частности, допустима такая мера конституционно-правовой от­ ветственности, как признание поведения физического ища, должност­ ного лица, органа или общественного объединения противоконституци- онным или не соответствующим закону. Это как бы общая негативная оценка поведения, направленная на то, что субъект сделает сам соот­ ветствующие выводы и приведет свое поведение в законные рамки. Эта мера относится к конституционной ответственности, поскольку связана с негативной оценкой поведения. Быть может, такое призна­ ние есть как бы констатация фактов с последующим возможным их накоплением. Если этого будет мало, компетентный орган государст­ ва применит иные меры ответственности конституционно-правового или отраслевого характера.

Именно в ключе данного вида ответственности можно рассматри­ вать ряд положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об об-

щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В его статьях говорится о том, что органы местного са­ моуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования (в результате утраты доверия населения), государством (в случае нару­ шения Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, феде­ ральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального обра­ зования). Эта общая ответственность дополняется и более конкрет­ ными мерами конституционно-правовой ответственности (досроч­ ное прекращение полномочий представительного органа и выборного должностного лица местного самоуправления).

В-четвертых, возможно лишение физических лиц ранее полученных ими поощрений от государства — в случае, если вскрылось отсутствие оснований для их получения либо последующее поведение лица за­ ставляет государство отозвать свои поощрения. Речь идет о такой конституционно-правовой санкции, лишение государственных на­ град и званий. Эта мера конституцион но-правовой ответственности предусматривается законодательством, устанавливающим подобные награды и звания.

Меры, принимаемые для обеспечения федеративных и иных «верти­ кальных» конституционных правоотношений.

В федеративном государстве неизбежно возникает проблема кон- аитуционио-правовой ответственности сторон в федеративных от­ ношениях, или, как ее назвал И.Н. Барциц, федеративной ответст­ венности1. Полной ясности нет и в понимании самого характера от­ ветственности, и в перечне ее мер. Существует много способов вме­ шательства Федерации в дела субъектов. Одни меры всегда есть санкции, другие с учетом условий применения могут быть санкция­ ми, а могут ими и не быть. Например, приостановление деятельности органов власти субъекта РФ с одновременным учреждением феде- ра нагой администрации — как последствие введения чрезвычайного положения на территории субъекта РФ — однозначно есть санкция.

Л направление дополнительных контингентов воинских формирова­ ний либо отрядов спецназа на территорию субъекта может сопровож- | и в санкции либо выглядеть как средство обеспечения общественно- I о порядка.

Можно назвать ряд нарушений, допускаемых субъектом Федера­ ц и и . за которые возможно применение меры федерального вмеша­

1 См.: Барциц И.Н, Федеративная ответственность. Конституционно-правовые

.... мы. М., 1999.

тельства. Это: нарушение Конституции РФ, выражающееся в приня­ тии правовых актов и (или) совершении действий, противоречащих предписаниям Конституции; систематическое или (и) массовое нару­ шение прав и свобод человека и гражданина; нарушение государст­ венного суверенитета и безопасности Российской Федерации и ее го­ сударственной целостности, в том числе выражающееся в принятии правовых актов и (или) совершении действий, направленных на од­ носторонний выход субъекта из состава Федерации; одностороннее и не согласованное с Российской Федерацией изменение правового статуса субъекта; нарушение принципа разграничения предметов ве­ дения и полномочий между Российской Федерацией и субъектом, выражающееся в присвоении органами субъекта полномочий Феде­ рации; нарушение единства государственной власти в федерации, выражающееся в создании в субъекте органов государственной вла­ сти, не соответствующих конституционному принципу разделения властей, принципам организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной вла­ сти субъектов; одностороннее ограничение субъектом юрисдикции, запрет или воспрепятствование деятельности федеральных органов государственной власти на территории субъекта, самовольное возло­ жение на себя функций указанных органов или их территориальных органов, а также самовольное подчинение субъекту РФ органов и уч­ реждений, входящих в федеральные системы; систематическое нару­ шение органами государственной власти, высшим должностным ли­ цом субъекта своей компетенции, выражающееся в принятии право­ вых актов и (или) совершении действий, выходящих за пределы их полномочий; самовольное введение особых режимов на территории субъекта; создание и использование вооруженных формирований на территории субъекта; нарушение принципа равноправия субъектов Российской Федерации, выражающееся в ограничении прав и ущем­ лении интересов других субъектов РФ; нарушение принципа равно­ правия и самооопределения народов Российской Федерации, выра­ жающееся в дискриминационных мерах по отношению к проживаю­ щим на территории субъекта отдельным народам, национальным меньшинствам, лицам, не относящимся к коренным народам соот­ ветствующего субъекта Федерации, а также лицам, прибывающим на территорию субъекта, по признакам национального или этнического происхождения; запрет или воспрепятствование осуществлению ин­ ститутов народовластия на территории субъекта, в том числе рефе­ рендумов, выборов и других голосований, обсуждений вопросов госу­ дарственной жизни и т.д.; воспрепятствование законной деятельно-

сти местного самоуправления; способствование или попустительство в отношении деятельности, направленной на насильственное изме­ нение конституционного строя и нарушение целостности Россий­ ской Федерации, подрыв безопасности государства, разжигание со­ циальной, расовой, национальной и религиозной розни.

В связи с названными посягательствами на основы конституцион­ ного строя Российской Федерации можно назвать такие меры феде­ рального вмешательства, которые одновременно могут стать и мера­ ми конституционно-правовой ответственности: принятие мер к от­ мене правового акта, действия органа государственной власти, выс­ шего должностного лица субъекта РФ; приостановление действия правового акта органа власти субъекта РФ; представление и преду­ преждение органа государственной власти, высшего должностного лица субъекта; временное введение особого режима правления на территории субъекта; приостановление осуществления полномочий высшего должностного лица субъекта; досрочное прекращение пол­ номочий органа государственной власти, высшего должностного лица субъекта; временное введение федерального правления в от­ дельной сфере общественных отношений, находящейся в ведении субъекта; введение чрезвычайного положения на территории субъек­ та или части этой территории; введение военного положения на тер­ ритории субъекта или части этой территории; временное введение прямого федерального правления на территории субъекта; использо­ вание расположенных на территории субъекта войсковых формиро­ ваний и ввод дополнительных войсковых формирований на террито­ рию субъекта; меры материального и финансового воздействия.

Часть названных мер отражена в законодательстве РФ, другие, ве­ роятно, появятся в будущем. Из принятых мер отметим, что Феде­ ральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» 2001 г. допускаются: полное или частичное приостановление на тер­ ритории действия чрезвычайного положения полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ и органов местного самоуправления; приостановление действия правовых актов органов государственной власти субъектов и актов органов местного само­ управления в случае их противоречия указу Президента о введении чрезвычайного положения; установление ограничения на осуществ­ ление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств; приос­ тановление деятельности политических партий и иных обществен­ ных объединений. Кроме того, согласно Закону, на территории дейст­ вия чрезвычайного положения указом Президента может вводиться

г

особое управление этой территорией посредством создания времен­ ного специального органа управления либо федерального органа управления данной территорией.

В Бюджетном кодексе РФ предусмотрены меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства, в том числе к субъектам РФ и муниципальным образованиям, — предупреждение о ненадле­ жащем исполнении бюджетного процесса, блокировка расходов, изъ­ ятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кре­ дитным организациях и др. Дополнениями, внесенными в 2003 г. в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах орга­ низации законодательных (представительных) и исполнительных ор­ ганов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусмотрено введение в субъекте РФ временной финансовой адми­ нистрации для наведения порядка и улучшения бюджетно-финансо­ вого состояния субъекта.

Законодательством предусмотрены также такие меры, как досроч­ ное прекращение полномочий органа законодательной власти субъ­ екта РФ путем его роспуска, отрешение и отстранение от должности высшего должностного лица субъекта, в случае если их актами нару­ шаются федеральное законодательство, права и свободы граждан, а сами названные органы не вносят необходимых изменений в свои акты.

Говоря о федеративных отношениях, надо хотя бы абстрактно от­ ветить на некоторые «щекотливые вопросы», связанные с конститу­ ционно-правовой ответственностью. В частности, может ли иметь место такая санкция, как исключение субъекта из Федерации? В рос­ сийской газетной публицистике как-то появилось предложение об исключении Чечни из состава Российской Федерации, Практически же такую санкцию трудно себе представить, ведь подобная мера озна­ чает дискредитацию государством самого себя в глазах мирового со­ общества. Обычно из состава государства не исключают, а «отпус­ кают».

В истории нашей страны имели место такие печальные события, как ликвидация автономных образований — например, в отношении автономной республики немцев Поволжья, Крыма и др. Хотя офици­ ально события имели государственно-правовое оформление и выгля­ дели как «наказания» для целых народов, говорить о существовании подобной конституционно-правовой санкции — даже на момент ее применения — нс было оснований. Тем более это невозможно в со­ временных условиях, когда любой вопрос, касающийся изменения конституционного статуса субъекта РФ, должен решаться по взаим­

ному согласию Российской Федерации и ее субъекта (ч. 5 от. 66 Кон­ ституции РФ).

Были в нашей истории и депортации целых народов (крымские татары, чечены и др.) или больших групп населения (из Литвы и др.). Конечно, это был произвол. Говорить о существовании в прошлом или о возможности в наше время подобных «санкций» не приходится.

Характеризуя источники конституционного права, мы называли в их числе внутригосударственные договоры — это могут быть дого­ воры о разграничении полномочий между органами государствен­ ной власти Российской Федерации и ее субъектов, органами госу­ дарственной власти субъектов и органами местного самоуправле­ ния, о перераспределении полномочий. В связи сдоговорами можно говорить о таких мерах конституционно-правовой ответственности, как приостановление осуществления переданного (делегированно­ го) полномочия или изъятие {возвращение себе) переданного полно­ мочия — если получивший полномочие орган иедолжным образом его осуществляет.

В вертикальных отношениях «субъект РФ — местное самоуправ­ ление» возможны и такие санкции, как досрочное прекращение полно­ мочий представительного органа местного самоуправления, главы му­ ниципального образования, главы местной администрации по реше­ нию соответствующего органа власти субъекта РФ.

Меры, принимаемые в связи с реализацией избирательных прав граж­ дан и организацией избирательного процесса в Российской Федерации.

В избирательных правоотношениях применяется достаточно мно­ го конституционно-правовых мер ответственности.

Во-первых, допустимо говорить о существовании в конституци­ онном праве такой санкции, как лишение или приостановление избира­ тельного права гражданина — либо и активного, и пассивного, либо только пассивного. Такая мера, как лишение избирательных прав (для кат егорий лиц, указанных в Конституции и законодательстве, а также но решению суда) существовала в СССР в первые годы и десятилетия советской власти. Сейчас такой меры нет. Однако наше законодатель­ ство говорит о неучастии в выборах недееспособных и лиц, отбываю­ щих уголовное наказание по приговору суда в местах лишения свобо­ ды. В отношении второй категории можно говорить если не о лише­ нии, то о приостановлении избирательного права на период нахожде­ ния лица в месте лишения свободы. Есть мнение, что это не санкция, а лишь отсутствие возможностей реализовать право. Но в любой ко­ лонии можно организовать избирательный участок либо прислать членов участковой избирательной комиссии (так проводится голосо-

вание в следственных изоляторах). Следовательно, в данном случае можно говорить о санкции.

Тогда чем отличается приостановление от лишения избирательно­ го права? Во-первых, лишение специально объявляется как такая мера решением либо государственного органа, либо суда. Во-вторых, лишение как мера применяется вплоть до отмены. Для отмены лише­ ния могут быть три условия: если срок определен -- его истечение; если было решение государственного органа — отмена этого реше­ ния; если есть решение суда об отмене лишения избирательных прав для конкретного человека — либо полное исполнение решения суда, либо его отмена.

Приостановление действует конкретный срок, например, равный сроку пребывания в месте лишения свободы по приговору суда. По­ сле выхода гражданина на свободу он сразу имеет не только активное, но и пассивное избирательное право автоматически.

Кроме того, о приостановлении пассивного избирательного права можно говорить, когда решением суда по уголовному делу липу на­ значен в качестве дополнительного наказания запрет занимать опре­ деленные должности в течение какого-то срока. Соответственно, если эти должности замещаются путем всеобщих выборов, и они про­ водятся в рамках срока наказания, лицо не вправе баллотироваться.

Во-вторых, законодательство предусматривает такую меру кон­ ституционно-правовой ответственности, как признание выборов депу­ татов и выборных должностных лиц недействительными. Это решение может быть принято вышестоящими избирательными комиссиями или судами в случае обнаружения такого масштаба нарушений зако­ нодательства о выборах, что невозможно установить результаты голо­ сования.

В-трстьих, допускается отмена решений нижестоящих избиратель­ ных комиссий, не соответствующих закону, вышестоящими избира­ тельными комиссиями и принятие решений по существу вопросов, Решения любых избирательных комиссий могут быть отменены судом.

В-четвертых, законодательство содержит и другие санкции в связи с поведением и действиями многих участников избирательного про­ цесса. Например, возможна отмена решения о регистрации кандидата либо списка кандидатов, ранее принятого соответствующей избира­ тельной комиссией, в случае обнаружения ложных данных либо гру­ бых нарушений законодательства кандидатами либо избирательными объединениями. Есть такая мера, как расформирование избирательных комиссий. По Федеральному закону 2002 г. «Об основных гарантиях