§ 3. Противодействие коррупции в государственном управлении

Среди всех типичных нарушений законности особо негативные последствия несут в себе коррупционные правонарушения. Коррупция, проникнув во все сферы государственного управления, подрывает доверие населения к власти, ее органам и представителям. Должностные лица используют свои полномочия для совершения запрещенных законом действий, за счет личных связей принимают решения в сферах, управление которыми не входит в их обязанности и полномочия, выполняют свои обязанности только за дополнительное материальное вознаграждение и др. Подобное положение привело к тому, что более трети россиян уверены, что справиться с проблемой коррупции в России невозможно. 38% процентов россиян уверены, что президент "будет пытаться бороться с коррупцией, но ему вряд ли удастся добиться существенных успехов, потому что коррупция в России неискоренима"*(81).

Проводимые социальные опросы констатируют падение доверия населения к органам государственной власти. По данным опроса, проведенного Левада-Центром в 2016 году, за год почти вдвое сократилась доля россиян, доверяющих правительству (с 45% до 26%), Совету Федерации (с 40% до 24%) и Госдуме (с 40% до 22%). Также снизился уровень доверия граждан к прокуратуре (с 37% до 24%), полиции (с 29% до 24%) и суду (с 29% до 22%). Уровень доверия к президенту (74%), армии (60%) и органам госбезопасности (46%) хотя и остается высоким, но по сравнению с 2015 годом их рейтинги также упали на несколько процентов*(82).

В этой связи в Национальном плане противодействия коррупции на 2016-2017 годы приоритетными признаны мероприятия, направленные на решение задач в большей степени именно в сфере государственного управления. В их числе:

совершенствование правовых основ и организационных механизмов предотвращения и выявления конфликта интересов в отношении лиц, замещающих должности, по которым установлена обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;

совершенствование механизмов контроля за расходами и обращения в доход государства имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы, предусмотренных Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам";

повышение эффективности противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти и государственных органах субъектов Российской Федерации, активизация деятельности подразделений федеральных государственных органов и органов субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а также комиссий по координации работы по противодействию коррупции в субъектах Российской Федерации;

усиление влияния этических и нравственных норм на соблюдение лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы, запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции и др.*(83)

Как показывает практика, основой любого коррупционного правонарушения является конфликт интересов лиц, занимающих публичные должности в системе государственного управления и обладающих в связи с предоставленными им государством полномочиями соответствующим влиянием, которое может быть использовано ими в личных интересах, в том числе вопреки интересам государства. Урегулирование конфликта интересов - это один из главных антикоррупционных механизмов и одновременно способ обеспечения надлежащего функционирования служебных правоотношений. Не случайно в Российской Федерации, равно как и во многих странах мира, разработаны соответствующие правовые акты, позволяющие реализовать механизм выявления и разрешения конфликта интересов. А, к примеру, в Китайской Народной Республике в соответствии с "Пятилетним планом законодательной деятельности КПК КНР (2013-2017 гг.)" поставлена задача окончательного построения механизма выявления и разрешения конфликта интересов*(84).

Вместе с тем, нормы о конфликте интересов, содержащиеся в российском законодательстве о государственной службе, а также в Федеральном законе от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"*(85), не лишены некоторых недостатков.

Долгое время в России нормы о конфликте интересов охватывали лишь одну категорию лиц - государственных и муниципальных служащих. При этом, например, лица, замещающие государственные и муниципальные должности, лица, работающие в подведомственных организациях, фактически выводились из определения, содержащегося в базовом законе о противодействии коррупции. С принятием Федерального закона от 05.10.2015 N 285-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов"*(86) нормы о конфликте интересов распространились на более широкий круг лиц. Скорректировано и понятие личной заинтересованности. Теперь она определяется не как возможность получения лицом выгоды имущественного характера, но и учитывает возможность получения различных выгод третьими лицами, связанными с должностным лицом.

Обозначенные изменения федерального законодательства несомненно будут способствовать единству правоприменительной практики и более эффективной профилактике коррупционных правонарушений.

Вместе с тем, не все вопросы остались решенными. В частности российское законодательство не касается вопроса так называемого мнимого конфликта интересов, который предусмотрен в зарубежном законодательстве и предполагает ситуацию, когда конфликт интересов существует, но это невозможно доказать.

Среди иных элементов профилактики коррупционных правонарушений хотелось бы отметить установление контроля за доходами и расходами в системе государственной службы.

Федеральный закон от 03.12.2012 N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" устанавливает правовые и организационные основы контроля за расходами, под которым понимается осуществление контроля за соответствием расходов лица, замещающего государственную должность (иного указанного в указанном законе лица), расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей общему доходу данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки*(87).

По имеющейся информации, в 2015 г. прокуроры осуществили 257 процедур контроля за расходами, самостоятельно провели свыше 8000 проверок в сфере исполнения законодательства о контроле за расходами, выявили 7700 нарушений требований федеральных законов. В суды было направлено 11 исков о взыскании в доход государства имущества, по которому не представлены доказательства о законности источника приобретения. Совокупная стоимость 50 объектов по всем искам превысила 129 млн. руб.*(88)

Вместе с тем в процессе правоприменения был выявлен ряд проблем, снижающих эффективность потенциала данной деятельности.

В Федеральном законе "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" определяются должностные лица, уполномоченные принимать решение об осуществлении контроля за расходами лиц, замещающих (занимающих) государственные должности и иных лиц (ст. 5), а также установлен порядок их действий (ст. 13). Вместе с тем в законопроекте не предусмотрена ответственность указанных лиц за принятые решения. Представляется, что полномочия принимать решения проводить проверки должны корреспондировать ответственности за действия (бездействия) уполномоченных лиц наделенных такими полномочиями. В противном случае возрастает роль субъективного фактора.

В соответствии с Федеральным законом N 273-ФЗ лица, замещающие муниципальные должности (как на постоянной, так и на непостоянной основе) обязаны (в том числе) представлять сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Вместе с тем, отсутствуют законодательные нормы, регулирующие вопросы представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера главами городских округов и муниципальных образований, районов.

Также усложнена процедура сбора соответствующих документов, на региональном уровне отсутствует возможность оперативного доступа к информации при проверке соблюдения запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции, узкий перечень круга лиц, имеющих полномочия по сбору информации в целях осуществления анализа справок о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, также не позволяет осуществлять обозначенную деятельность должным образом.

Отдельное внимание хотелось бы уделить вопросу наличия коррупциогенных факторов в законодательстве о противодействии коррупции.

Так, Указом Президента РФ от 21.09.2009 г. N 1065 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению" осуществление проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, возлагается на подразделения кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений (должностных лиц кадровых служб, ответственных за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений).

Положением, утвержденным данным указом, предусматривается, что основанием для осуществления проверки, является достаточная информация, представленная в письменном виде в установленном порядке. При этом критерии определения достаточности информации не установлены и определяются по усмотрению подразделения кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений, что позволяет говорить о наличии коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96 - широты дискреционных полномочий, обусловленной отсутствием перечня оснований для принятия решения о достаточности информации в целях осуществления обозначенной выше проверки.

На практике отсутствие перечня оснований для проверки приводит к целому ряду сложностей. В частности, органы прокуратуры (в целях реализации более полного комплекса мер по вопросам противодействия коррупции) требуют от государственных органов проведения проверок всех представленных гражданскими служащими сведений о доходах и при проведении своих проверок государственных органов по предоставлению гражданскими служащими сведений о доходах в случае обнаружения каких-либо недостоверных сведений, которые работнику кадровой службы невозможно выявить вследствие отсутствия доступа к соответствующей информации, ставят вопрос о низком уровне работы в государственном органе по противодействию коррупции и требуют привлечь работников подразделений кадровых служб к дисциплинарной ответственности.

Устранение обозначенных недочетов будет способствовать более эффективной профилактике коррупционных правонарушений в системе государственного управления, поскольку видится, что обязанность представления сведений о расходах дисциплинирует государственных служащих и работников.

Одним из элементов противодействия коррупции в системе государственного управления является антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов. К сожалению, действующие нормативные правовые акты не всегда достигают поставленные перед ними цели, что обусловлено различными факторами: внесение многочисленных поправок, выявление в процессе правоприменения коллизий и пробелов, неверное истолкование закона правоприменителями, неиспользование предоставленных законом полномочий, вмешательство в компетенцию других органов, нарушение прав граждан и организаций, противоправные действия и др. Это способствует расширению поля для коррупционных проявлений. В этой связи проведение антикоррупционной экспертизы в процессе правоприменения позволяет исключать, корректировать нормы, допускающие их произвольную трактовку и применение государственными (муниципальными) служащими.

Полагаем, что наиболее эффективным (и это согласуется с положениями действующего российского законодательства) является проведение антикоррупционной экспертизы в процессе правового мониторинга. Не случайно п. 4 ст. 3 Федерального закона N 172-ФЗ предусмотрено, что органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.

При этом, в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов при осуществлении мониторинга правоприменения собранная информация, согласно п. 9 Методики, также дополнительно обобщается, анализируется и оценивается по следующим показателям:

а) несоблюдение пределов компетенции органа государственной власти, государственных органов и организаций при издании нормативного правового акта;

б) неправомерные или необоснованные решения, действия (бездействие) при применении нормативного правового акта;

в) наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов;

г) наиболее часто встречающиеся коррупциогенные факторы в нормативных правовых актах;

д) количество коррупциогенных факторов, выявленных в нормативном правовом акте при проведении антикоррупционной экспертизы уполномоченным органом;

е) количество коррупциогенных факторов, выявленных в нормативном правовом акте при проведении антикоррупционной экспертизы независимыми экспертами;

ж) сроки приведения нормативных правовых актов в соответствие с антикоррупционным законодательством Российской Федерации;

з) количество и содержание обращений (предложений, заявлений, жалоб) о несоответствии нормативного правового акта антикоррупционному законодательству Российской Федерации, в том числе о наличии в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов;

и) количество и характер зафиксированных правонарушений в сфере действия нормативного правового акта, а также количество случаев привлечения виновных лиц к ответственности.

Следует отметить, что применительно к правовому мониторингу законодательства о противодействии коррупции Министерством юстиции Российской Федерации подготовлена соответствующая Методика *(89).

Полагаем также, что результаты, полученные по результатам правового мониторинга в целях реализации антикоррупционной политики, помимо их использования непосредственно для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации, должны учитываться и при формировании сводных отчетных докладов о состоянии дел в противодействии коррупции. К сожалению, следует констатировать, что в основном эти отчеты носят описательный характер, проблемы в них только констатируются, а пути решения, если и предлагаются, то в общем виде. Такая ситуация сложилась в силу того обстоятельства, что четко не закреплен статус результатов антикоррупционного мониторинга. Между тем, данные результаты могут позволить приблизиться к решению следующих задач антикоррупционной политики:

- выявить типичные нарушения законодательства, вызванные наличием коррупциогенных факторов;

- предложить оптимальные пути устранения коррупциогенных факторов из нормативных правовых актов;

- найти наиболее эффективные способы предупреждения включения в законодательство коррупциогенных факторов.

В условиях современной информатизации общества, целью которой является повышение качества жизни граждан, обеспечение конкурентоспособности России, развитие экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий*(90), процесс государственного управления становится более прозрачным, а в конкретных правоотношениях создает предпосылки для устранения возможных коррупционных проявлений.

Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронном виде способствует снижению административных барьеров; обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, опубликование сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных и муниципальных служащих являются действенными мерами по профилактике коррупционных правонарушений.

Так, в целях обеспечения открытости мер по противодействию коррупции приказом Минтруда России от 07.10.2013 N 530н утверждены требования к размещению и наполнению подразделов, посвященных вопросам противодействия коррупции, официальных сайтов федеральных государственных органов, Центрального банка Российской Федерации, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, государственных корпораций (компаний), иных организаций, созданных на основании федеральных законов, и требования к должностям, замещение которых влечет за собой размещение сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Обеспечение открытости информации в целом делает сам процесс государственного управления более прозрачным, а в конкретных правоотношениях государственных и негосударственных субъектов еще и устраняет возможности коррупционных сделок*(91).

Необходимо отметить, что в последние годы все более повышается роль и участие гражданского общества в противодействии коррупционным проявлениям. Как следует из Доклада о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2016 год, все более разнообразными становятся формы и направления гражданского участия в жизни страны: это и реализация отдельных гражданских инициатив, участие в деятельности органов местного самоуправления, работа в области общественного контроля и общественной экспертизы и многое другое. Так, формирование нормативной правовой базы в сфере государственных закупок позволило гражданским активистам осуществлять общественный контроль за проведением госзакупок в Интернете и помогать выявлять нарушения. По сути, контроль за исполнением госконтрактов становится частью процесса привлечения граждан к управлению государством.

Важным для российского гражданского общества является также намечающиеся тенденции на появление низовой гражданской активности и проектов активных граждан в сельской местности. Социологические опросы фиксируют, что россияне руководствуются в большей степени интересами общества в целом (77%), нежели личными стремлениями (17%)*(92).

Однако, не все институты гражданского общества (политические партии, общественные объединения, творческие и религиозные союзы и др.) выполняют возложенные на них задачи в части формирования гражданского правосознания своих членов и участников, на их сайтах почти невозможно найти по этому поводу какую-либо публичную информацию*(93).

Между тем, стабильное сотрудничество государственных и общественных институтов призвано способствовать эффективности потенциала общества в целом и уменьшению коррупционной зоны.

И особое место здесь должно принадлежать средствам массовой информации, поскольку имея возможность доступа к разнообразным источникам информации, они отражают широкий спектр сложившихся в обществе отношений. В том числе, ищут, получают и распространяют информацию о фактах коррумпированности во всех сферах общественной жизни и тем самым, являются наиболее эффективным контрольным инструментом общества.

Однако существует несколько проблем. Во-первых, большинство СМИ финансируется органами власти различного уровня. Тогда, как правило, публикации о коррупции используются в конкурентной борьбе в бизнесе и политике, а потому зачастую являются заказными со стороны финансирующего органа. В этой связи, особую важность приобретает развитие независимых средств массовой информации. Определенные шаги в этом направлении уже сделаны. В частности, в целях оперативного, достоверного и всестороннего информирования граждан Российской Федерации о текущих событиях в области внутренней и внешней политики, культуры, образования, науки, духовной жизни и в других областях создан телеканал "Общественное телевидение России"*(94). Вместе с тем, следует признать, что за прошедшие годы Общественное телевидение России не получило должного охвата зрительской аудитории.

Во-вторых, средства массовой информации традиционно уделяют повышенное внимание коррупционным проявлениям: так называемой "бытовой коррупции", "деловой коррупции", случаям коррупции в силовых структурах и в судебной системе. Вместе с тем важно в доходчивой форме информировать население о типичных коррупционных рисках и правилах законопослушного поведения в коррупционно опасных ситуациях, давать рекомендации о способах преодоления административного давления и произвола, защиты своих прав*(95).

Не случайно, вопросы антикоррупционного просвещения нашли отражение в Национальном плане противодействия коррупции на 2016-2017 годы*(96). В частности, общероссийскому обществу "Знание", общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России", иным заинтересованным общественным организациям рекомендовано обеспечить создание художественных и документальных фильмов, радио- и телевизионных программ, интернет-материалов, иной медиапродукции, способствующих формированию в обществе активного неприятия всех форм коррупции, повышению престижа государственной службы, а также пропагандирующих соблюдение всеми членами общества требований антикоррупционных стандартов.

Любые меры направленные на профилактику и противодействие коррупции будут бессмысленны в случае отсутствия должного правового воспитания, в том числе, и сотрудников государственного аппарата, которые зачастую сознательно отторгают нормы права, должностные инструкции и действуют в силу личных побуждений. Налицо несколько факторов, которые влияют на данное положение вещей. Многие работники государственного аппарата исходят из того, что власть в нашем государстве - это возможность удовлетворения главным образом личных потребностей, а не система решения общественных проблем. Отсутствует достойное информационное сопровождение престижа и значения государственной службы*(97).

Подводя итог, следует подчеркнуть, что система государственного управления по своей сути является конфликтной зоной. В ней переплетаются личные интересы государственного служащего с публичными интересами, которые реализуются им в ходе выполнения должностных обязанностей. В этой связи меры по противодействию коррупции в системе государственного управления должны носить комплексный характер. Предусмотренные российским законодательством механизмы, направленные на противодействие коррупции, в том числе на предотвращение и урегулирование конфликта интересов, должны тесно переплетаться с мерами, направленными на пропаганду этических, морально-нравственных ценностей, правовое воспитание.