§ 5. Правовой мониторинг

Развитие российской правовой системы идет весьма быстрыми темпами, что привело к значительному увеличению числа законов и иных правовых актов. На этом фоне отсутствие последовательной правовой политики, бессистемность, а зачастую и стихийность правового регулирования приводит к тому, что правовые акты изобилуют коллизиями, пробелами, содержат в себе коррупционные нормы, а также не соответствуют правилам юридической техники. Проводимые эпизодические, выборочные проверки, в ходе которых выявлялись пробелы и противоречия конкретных правовых актов, результатов не давали. Созрела необходимость в создании комплексного метода (юридической технологии) позволяющего отслеживать жизненный цикл правовых актов на постоянной основе, оценивать эффективность и последствия их действия. Такой новой юридической технологией стал института правового мониторинга.

Сразу оговоримся, что, несмотря на закреплении в действующем законодательстве понятия "мониторинг правоприменения", в рамках данной монографии мы будем оперировать понятием "правовой мониторинг", поскольку, на наш взгляд, мониторинг должен охватывать не только действующее законодательство и практику его применения, но и законотворческую и иную нормотворческую деятельность, осуществляемую всеми ветвями власти.

Концепция правового мониторинга разрабатывалась и внедрялась в практику Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (в 2007 г. был создан Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики), Министерством юстиции Российской Федерации, Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, региональными органами государственной власти и др. Среди ученых, ведущих разработки в указанной сфере, следует отметить Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова, И.Л. Бачило, Н.Н. Толмачеву и др. На протяжении нескольких лет проводились конференции и семинары по проблемам мониторинга. Определенным результатом указанной деятельности стало издание в 2009 г. научно-практического пособия "Правовой мониторинг"*(190), в котором впервые была сформулирована концепция правового мониторинга. Разработка концепции правового мониторинга встроилась в общемировую тенденцию по поиску оценочных критериев эффективности законов и иных правовых актов*(191).

На федеральном уровне концепция правового мониторинга была сформулирована и закреплена в 2011 году с принятием Указа Президента РФ от 20.05.2011 N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" и Постановления Правительства РФ от 19.08.2011 N 694 "Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации".

Согласно Положению о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, а также Методике осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, мониторинг правоприменения представляет комплексную и плановую работу по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения и признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации.

Данному виду деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ придан общегосударственный масштаб и системный характер, определен широкий круг субъектов, которые могут принимать участие в проведении мониторинга.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" на Министерство юстиции Российской Федерации возложена функция по осуществлению мониторинга правоприменения в Российской Федерации в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие (издание), изменение или признание утратившими силу (отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также координирующая функция по осуществлению правового мониторинга федеральными органами исполнительной власти и его методическому обеспечению.

Наряду с Министерством юстиции Российской Федерации субъектами мониторинга в системе органов исполнительной власти выступают: Правительство Российской Федерации, иные федеральные органы исполнительной власти, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В настоящее время в положениях о федеральных органах исполнительной власти уже предусмотрены полномочия данных органов по обобщению практики применения законодательства. Мониторинг функционально расширяет данное полномочие*(192).

С другой стороны, предусматривается проведение правового мониторинга с привлечением независимых организаций. Таким образом, можно говорить о наличии двух групп субъектов. С одной стороны, это субъекты, осуществляющие проведение правового мониторинга в пределах своей компетенции или на основании специальных полномочий, которыми они наделены нормативными правовыми актами. С другой - субъекты осуществляющие правовой мониторинг по собственной инициативе (инициативные субъекты). Проведение правового мониторинга с привлечением независимых экспертных организаций позволяет учитывать все разнообразие сложившейся правоприменительной практики. К таким организациям относятся: научные учреждения, общественные объединения, бизнес-объединения (РСПП, Деловая Россия, Опора России и др.), профсоюзные организации, организации, осуществляющие социологические исследования и др.

Предусмотрено проведение правового мониторинга независимой экспертной организацией как по собственной инициативе, так и в связи с обращением государственных органов, органов местного самоуправления, иных субъектов правового мониторинга. В процессе своей деятельности они могут опираться на утвержденную методику правового мониторинга, а также на собственные научные разработки в указанной сфере. Наряду с этим, для проведения правового мониторинга независимые экспертные организации могут привлекать специалистов различных областей знаний (юристов, экономистов, финансистов, социологов и др.).

При проведении правового мониторинга независимыми экспертными организациями должны соблюдаться следующие требования:

- беспристрастность и объективность выводов и результатов экспертной оценки;

- полнота и достоверность результатов проведенного правового мониторинга;

- компетентность и высокий профессиональный уровень независимых экспертов.

Необходимо отметить, что, несмотря на то, что ни Указом Президента РФ N 657, ни Постановлением Правительства РФ N 694 в качестве субъектов мониторинговой деятельности не обозначены муниципальные органы власти, на местном уровне данный вид деятельности также имеет место быть. Мониторинг действующих нормативных правовых актов осуществлялся органами местного самоуправления в той или иной степени всегда. Основной его целью является поддержание собственной нормативной правовой базы в актуальном состоянии и совершенствование ее в силу общего требования законности принимаемых органами власти решений.

Также необходимо обратить внимание на то, что, несмотря на столь детальное закрепление полномочий по организации и проведению правового мониторинга за федеральными и региональными органами государственной власти, практически не разработанными остаются процедуры их взаимодействия между собой. При этом, вопросы взаимодействия требуют должного решения и для проведения совместных программ правового мониторинга: между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, входящими в один федеральный округ, между органами государственной власти субъектов Российской Федерации разных федеральных округов, между органами государственной власти субъекта Федерации (субъектов) и федеральными органами государственной власти. Это позволит провести сравнительное мониторинговое исследование проблем (недостатков) правового регулирования определенных сфер общественных отношений с целью выработки системных мер.

В этой связи в качестве положительного может служить опыт Кабардино-Балкарской Республики, где в "Положении о мониторинге правовых актов Парламента Кабардино-Балкарской Республики"*(193) закреплено, что мониторинг правовых актов может осуществляться в следующих формах:

1) взаимодействие Президента Кабардино-Балкарской Республики, Парламента Кабардино-Балкарской Республики, Правительства Кабардино-Балкарской Республики, представительных органов муниципальных образований, других субъектов права законодательной инициативы в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики;

2) создание совместных рабочих групп из представителей субъектов права законодательной инициативы в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики для изучения правоприменительной практики;

3) взаимодействие с Администрацией Президента Кабардино-Балкарской Республики, прокуратурой Кабардино-Балкарской Республики и Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике по вопросам законотворческой деятельности и др.

В качестве объекта мониторинга, согласно законодательству, может выступать как нормативный правовой акт в целом, так и его часть, а также комплекс нормативных правовых актов, регулирующих отдельную сферу общественных отношений.

И здесь встает вопрос о том, как из многочисленного числа правовых актов выбрать именно те, проведение правового мониторинга в отношении которых наиболее целесообразно на определенном этапе развития общества. Ответ заключается в том, что законодательством Российской Федерации предусмотрен плановый характер осуществления правового мониторинга.

С точки зрения содержания и структуры планирование представляет собой определенную, проникнутую единством и целеустремленностью, однородную по своей структуре сферу государственной деятельности по обеспечению планомерного развития экономики и социально-культурных процессов в обществе. Планирование определяется также в качестве формы, метода, стадии управления*(194).

Планирование приоритетных направлений правового регулирования, в рамках которых осуществляется правовой мониторинг соответствующих нормативных правовых актов, позволяет сосредоточить усилия всех заинтересованных органов на перспективных вопросах. Это, в свою очередь, должно повысить эффективность деятельности соответствующих органов государственной власти, позволит своевременно принимать необходимые для регулирования общественных отношений нормативные правовые акты или вносить изменения в действующие, избежать непродуманного правотворчества, устранить пробелы, коллизии, дублирование, четко соответствовать целям социально-экономического развития.

На федеральном уровне нормативные правовые акты, подлежащие правовому мониторингу определяются исходя из Плана мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утверждаемого ежегодно Правительством Российской Федерации (далее - План). Разработка проекта плана поручена Министерству юстиции Российской Федерации. При этом законодательством определено, что разработка проекта плана осуществляется с учетом ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации; решений (предложений) Конституционного Суда Российской Федерации, Европейского Суда по правам человека, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; предложений государственных органов, корпораций, фондов; программных документов, поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; предложений институтов гражданского общества и средств массовой информации.

В плане мониторинга отражаются:

- отрасль (подотрасль) законодательства либо группа нормативных правовых актов, мониторинг которых планируется осуществить;

- наименования федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, участвующих в мониторинге;

- сроки осуществления мониторинга;

- иные данные.

Наряду с этим, при наличии соответствующего поручения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации для неотложного решения возникающих проблем при реализации нормативных правовых актов возможно осуществление оперативного мониторинга без внесения изменений в утвержденный Правительством Российской Федерации план мониторинга. Так, ситуация с лесными пожарами летом 2010 г. потребовала проведения оперативных мероприятий по оценке эффективности действия лесного законодательства.

Вместе с тем, анализ нормативно-правовой базы по вопросам организации и проведения правового мониторинга как федерального, так и регионального уровней, а также результаты правоприменительной практики позволили выявить следующие недостатки в вопросах планирования мониторинговой деятельности:

- при составлении ежегодного Плана не учитываются результаты мониторинга правоприменения за предыдущий период.

В соответствии с Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации Правительство Российской Федерации ежегодно до 1 сентября представляет Президенту Российской Федерации доклад о результатах мониторинга за предыдущий год, который, после рассмотрения его Президентом Российской Федерации, подлежит опубликованию Министерством юстиции Российской Федерации в средствах массовой информации, а также размещению на официальных сайтах Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации в сети Интернет. В то же время План на следующий год должен быть утвержден Правительством Российской Федерации также до 1 сентября текущего года.

Получается, что те субъекты, чье мнение должно учитываться Министерством юстиции Российской Федерации при подготовке проекта Плана на будущий год, не могут знать официальных результатов мониторинга за предыдущий период. Вместе с тем, для повышения эффективности планирования необходимо учитывать предыдущие результаты мониторинга. Даже при наличии самого лучшего плана без изучения предыдущего опыта могут быть допущены ошибки в планировании;

- отсутствие обоснования включения в План той или иной отрасли (подотрасли) законодательства либо группы нормативных правовых актов.

В планах мониторинга правоприменения как федерального, так и регионального уровней есть указание только на отрасль (подотрасль) законодательства либо группу нормативных правовых актов, мониторинг которых планируется осуществить. Какое-либо обоснование, пояснение к обозначенным планам отсутствует, что не дает ясного представления о необходимости включения в План именно той, а не иной отрасли (подотрасли) законодательства либо группы нормативных правовых актов. Представляется целесообразным наличие вводной части или пояснительной записки к Плану;

- отсутствие конкретных целей мониторинга определенной отрасли (подотрасли) законодательства, группы нормативных правовых актов.

Внесение отрасли (подотрасли) законодательства, группы нормативных правовых актов в план мониторинга правоприменения преследует определенные цели. Например, выявление и устранение коррупциогенных факторов, пробелов и/или коллизий, анализ и обобщение практики применения законодательства в соответствующей сфере и др. Зачастую эти цели могут не совпадать применительно к определенной отрасли (подотрасли) законодательства, группе нормативных правовых актов, что вызывает необходимость их уточнения в Плане.

Таким образом, планирование деятельности по проведению правового мониторинга является неотъемлемым условием достижения поставленных целей развития государства и общества (в части эффективности правового регулирования). Вместе с тем, в целях повышения эффективности осуществления указанной деятельности, наряду с отраслями законодательства, группами нормативных правовых актов, сроками, в течении которых действует составленный и утвержденный план, органами, ответственными за его выполнение, в обозначенных планах необходимо фиксировать обоснование включения в него отрасли (подотрасли) законодательства либо группы нормативных правовых актов, а также закрепить четко поставленные цели (конкретные практические задачи). В противном случае планы носят формальный характер, а деятельность по мониторингу нормативных правовых актов идет в отрыве от государственных задач, направленных на эффективное социально-экономическое развитие.

Министерством юстиции Российской Федерации с 2011 года публикуются ежегодные доклады о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации. С учетом правоприменительной практики в докладах отражаются предложения о необходимости принятия нормативных правовых актов Российской Федерации, о мерах по повышению эффективности правоприменения, о государственных органах, ответственных за проведение соответствующей работы. Представлена информация о количестве принятых актов и сферах, в которых наиболее динамично развивалось законодательство в тот или иной период.

Так, в 2014 году было принято 490 нормативных правовых актов Российской Федерации. Наиболее динамично развивалось законодательство Российской Федерации по вопросам прохождения военной службы, среднего профессионального образования, использования и охраны недр, водных биологических ресурсов, осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В 2015 году уже было принято 835 нормативных правовых актов. Наиболее динамично развивалось законодательство Российской Федерации в сфере государственной гражданской службы, противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, организации местного самоуправления, осуществления капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, государственного регулирования использования воздушного пространства*(195).

Аналогичные доклады публикуются федеральными, региональными органами государственной власти, инициативными субъектами, осуществляющими правовой мониторинг*(196). При этом, в региональные доклады включаются предложения о необходимости принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов, как Российской Федерации, так и субъекта Федерации.

Вместе с тем, следует констатировать, что ряд предложений носят формальный характер. В качестве примера возьмем Доклад о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации в 2015 году. По результатам анализа законодательства и правоприменительной практики в сфере осуществления капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах указано, что "в соответствии с материалами правоприменительной практики органов прокуратуры о высоком уровне коррупционных проявлений в жилищно-коммунальной сфере планируется организовать работу Минстроя России с участием ФАС России и иных заинтересованных органов по представлению в Правительство Российской Федерации предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в целях предупреждения таких правонарушений".

Иные выводы не всегда отражают существующую действительность, что, на наш взгляд, связано с отсутствием должного комплексного анализа. Так, в 2015 году при осуществлении мониторинга правоприменения по установленным показателям, не выявлены коррупциогенные факторы в нормативных правовых актах, регулирующих правоотношения в сфере охраны, защиты и воспроизводства лесов.

Вместе с тем, в действующем лесном законодательстве присутствует и дублирование полномочий (например, оценка мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов проводится как субъектами РФ в рамках переданных им лесных полномочий, так и Рослесинфоргом в рамках выполнения работ по ГИЛ), и отказ от аукционных процедур с закреплением административного порядка предоставления права на лесопользование (например, при предоставлении лесных участков для приоритетных инвестпроектов), и выборочное изменение объема прав (например, при обеспечении права граждан на заготовку древесины для собственных нужд - в зависимости от того, есть ли свободные участки, не отданные в аренду), и многое другое. Все это действующей Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96, относится к коррупциогенным факторам.

Общим недостатком всех докладов можно признать практически полное отсутствие в них анализа принятых мер по результатам мониторинга предшествующих лет, что, на наш взгляд, является следствием отсутствия четкого определения статуса результатов правового мониторинга.

Осуществление правового мониторинга предполагает наличие полной и достоверной информации о текущем состоянии законодательства, о статистических и иных данных. Эта информация должна поддерживаться в контрольном состоянии, быть систематизирована в зависимости от поставленных задач. Перечень такой информации закреплен Постановлением Правительства РФ от 19.08.2011 N 694 "Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации".

Указанный перечень позволяет разделить информацию, используемую для проведения правового мониторинга, на официальную и неофициальную. К официальной информации относится законодательство, официальные публикации (изданные или электронные), статистические данные, публичные отчеты органов власти, судебная практика, архивные документы. К неофициальной - публикации в средствах массовой информации, неофициальные издания (книги, брошюры, отчеты, исследования и др.), материалы Интернет-сайтов.

Вместе с тем, наряду с обозначенным перечнем информации при осуществлении деятельности по мониторингу законодательства и правоприменительной практики полагаем целесообразным органам государственной власти и местного самоуправления уделять особое внимание формированию и использованию собственной правовой информации. К ней относится, в частности, периодическая информация о соблюдении законодательства по профилю деятельности соответствующих государственных и муниципальных органов в пределах их компетенции, систематическая специальная информация правоохранительных и контрольных органов, прокуратуры и судов о динамике нарушений законодательства в различных сферах и др.

Отметим, что информационное обеспечение является важнейшим элементом правового мониторинга. Однако важно не только определиться с источниками информации, которые могут быть использованы в процессе правового мониторинга, но и закрепить механизм установления видов информации, процедур ее сбора, анализа, передачи и оценки, а также порядок использования аналитических результатов. Однако, к настоящему моменту этот процесс в Российской Федерации не урегулирован. Нерешенным остается и вопрос с принятием правового акта, регулирующего правоотношения в сфере получения и использования правовой статистической информации. Статистическая информация в России в целом неплохая, что нельзя сказать о ее правовой составляющей. В этой связи, полагаем целесообразным принять соответствующий нормативный правовой акт, например, федеральный закон о правовой статистике. В самостоятельной главе данного нормативного правового акта можно было бы регламентировать порядок сбора и использования информации для проведения правового мониторинга. В качестве положительного опыта здесь можно привести Закон Республики Казахстан от 22.12.2003 N 510-II "О государственной правовой статистике и специальных учетах"*(197). Данным законом закрепляются понятие, принципы формирования правовой статистической информации, права и обязанности уполномоченного органа и его территориальных органов по ее получению и использованию. Среди основных задач формирования государственной статистики выделяются эффективное и достаточное информационное обеспечение государственных органов, физических и юридических лиц о состоянии законности и правопорядка в стране на основе единых статистических принципов и стандартов, а также совершенствование и развитие государственной правовой информационной статистической системы.

Таким образом, правовой мониторинг представляет собой комплексный институт по наблюдению, анализу и оценке качества правовых актов, эффективности их практической реализации, обеспечивающий "обратную связь" - от общества к законодателю - и необходимую цикличность правового развития. Без этого рвется "правовая цепь" и сохраняется фрагментарность и иллюзорность правового регулирования*(198). Осуществление указанной деятельности позволяет оценить эффективность функционирования всей правовой системы; результаты нормотворческой деятельности органов государственной власти, а также деятельность органов местного самоуправления; обеспечить контроль за исполнением законов и иных правовых актов; проанализировать и оценить соответствие практики реализации законов и иных правовых актов планируемому результату правового регулирования; своевременно подготавливать предложения по совершенствованию российского законодательства, а также по совершенствованию деятельности органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления и др.

Учитывая, что качество правового акта определяется, в том числе, степенью достижения поставленных в нем общественно-полезных целей (т.е. эффективностью), конечными задачами мониторинга являются предотвращение искажения тех целей, которые декларируются при принятии нормативного правового акта, адаптирование правового акта к реальным, быстро меняющимся социальным условиям.