§ 4. Административный регламент - способ упорядочения деятельности

Важным механизмом обеспечения законности является четкое правовое регламентирование организации деятельности органов исполнительной власти внутри системы исполнительной власти, при взаимодействии с гражданами, государственными органами и иными участниками управленческих отношений посредством административных регламентов.

Создание системы административных регламентов органов исполнительной власти на федеральном, региональном и местном уровне - один из результатов административной реформы в Российской Федерации*(167), что позволило систематизировать полномочия указанных органов, оптимизировать и детализировать административные процессы, восполнить правовые пробелы в законодательстве. В настоящее время административные регламенты - основные нормативные правовые акты, регулирующие процедуры исполнения государственных функций, предоставления услуг и внутреннюю организацию органов исполнительной власти.

По мнению А.Ф. Ноздрачева "административные регламенты являются символом нового порядка в России: принципиально нового административно-правового регулирования взаимоотношений между государством в лице органов исполнительной власти и их должностных лиц, с одной стороны, и гражданами, гражданским обществом, бизнес-структурами - с другой"*(168). Ориентация на потребителей, доступность, контроль со стороны клиента, все это важные характеристики административного регламента.

Административный регламент - административный акт, устанавливающий административную процедуру, т.е. он содержит процедурные нормы, определяющие порядок, условия, сроки и последовательность действий органа исполнительной власти по исполнению нормативных правовых актов, реализации его компетенции, что отличает административные регламенты от других видов административных актов. Регламенты регулируют отношения, возникающие в процессе практической правореализационной деятельности органов исполнительной власти.

Основное назначение регламентарных актов состоит в четком определении технологических аспектов выполнения органами исполнительной власти возложенных на них функций: управленческих, оказания государственных услуг, в целях ограничения произвольного усмотрения установления четких критериев действий органов, должностных лиц, государственных служащих, граждан и организаций. Они регламентируют как и в какой последовательности следует осуществлять определенную деятельность, не затрагивая при этом сущности функций государственного управления и оказания государственных услуг. Регламенты призваны придать административной деятельности упорядоченный и открытый характер. Они являются актами вспомогательного характера, что нисколько не уменьшает их роль в совершенствовании процесса государственного управления.

Специфический предмет административных регламентов - последовательность действий органов исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающая исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг.

В Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг административные процедуры определялись как "логически обособленные последовательностей административных действий при исполнении государственной функции (предоставления государственной услуги)"*(169).

В литературе предлагается под административной процедурой понимать "нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей"*(170).

Также он выделяет элементы административной процедуры (организационно-функциональные правила): процедурные правила для применения материально-компетенционных норм; "набор" юридических действий и актов, совершаемых (принимаемых) субъектами компетенции; стадии деятельности субъектов, последовательность совершения юридических действий и их связь; временные характеристики - сроки, продолжительность, периодичность.

В качестве принципов административных процедур выделяют правореализационное обеспечение, законность, открытость и доступность, обязательность, эффективность, концентрация действий (принцип "одного окна").

В силу многообразия управленческой деятельности публичных органов административные процедуры в зависимости от вида решаемых задач могут быть позитивными - призванные нормировать, упорядочивать и стабилизировать основные виды деятельности, и коллизионными - предназначенные для рассмотрения споров и урегулирования разногласий (административные, судебные и смешанные)*(171).

Представляется интересной комплексная классификация административных процедур по различным основаниям (по их назначению, субъектам и участникам, способам решения задач)*(172). Видовое многообразие административных процедур: переговорно-согласительные; организационные (распорядок работы, регламенты заседаний, правила подготовки и принятия правовых актов, порядок реорганизации органов и организаций и т.д.); ситуационные (порядок оценки регулирующего воздействия, правовой мониторинг, антикоррупционная экспертиза); контрольные (общий порядок контроля, специальные и тематические формы контроля, оценочные процедуры контроля); координационные (взаимодействие между госорганами и муниципальными органами, сотрудничество с хозяйствующими субъектами, совместное решение комплексных задач); демократические (о рассмотрении жалоб и заявлений граждан, о доступе граждан к информации о деятельности госорганов, о порядке участия граждан в управлении государственными делами); смешанные административно-судебные (процедуры досудебного рассмотрения жалоб и заявлений граждан и организаций); коллизионные (порядок разрешения споров между органами исполнительной власти, согласительные комиссии, порядок рассмотрения жалоб граждан в системе управления); информационно-технологические; технические регламенты.

Для формирования системы административных процедур необходимым является правильное определение сферы воздействия органа, выбор корректного критерия для разработки и введения административных процедур на отдельных "участках" деятельности субъекта права, распределение функций между структурными подразделениями органа, определение порядка решения функциональных, в том числе оперативных задач государственных и муниципальных органов.

Административные процедуры призваны упорядочить не только внутреннюю организацию органов, но и внешние связи субъектов права в различных сферах. Необходимо принятие регламентов взаимодействия органов исполнительной власти различных уровней (федерального, регионального и муниципального) в целях осуществления определенной функции.

В данном случае примером может служить положительный опыт взаимодействия между субъектами и регулирования по отдельным сферам в Республике Беларусь. Законом Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. N 433-3 "Об основах административных процедур"*(173) в качестве одного из основных принципов осуществления административных процедур закреплен принцип сотрудничества, под которым понимается взаимодействие уполномоченных органов с другими государственными органами, иными организациями при осуществлении административных процедур посредством направления запросов и получения документов и (или) сведений, необходимых для осуществления административных процедур, а также в других формах. Данный принцип находит свое последующее отражение в подзаконных актах. В качестве иллюстрации регулирования по сферам можно привести постановление Совета Министров Республики Беларусь от 12 января 2017 г. N 21 "Об осуществлении отдельных административных процедур в сфере культуры"*(174), в котором в отношении отдельных административных процедур названы конкретные уполномоченные субъекты - Министерство культуры, Национальная академия наук Беларуси, местные исполнительные и распорядительные органы базового территориального уровня, районный (городской) исполком, администрация района.

Подобные положения содержатся в Законе Республики Казахстан от 27 ноября 2000 г. N 107-II "Об административных процедурах"*(175), в частности закреплены принципы единства требований административных процедур для государственных органов всех уровней и четкого разграничения компетенции и согласованного функционирования всех государственных органов и должностных лиц государства.

Внедрение подобного порядка позволит стабилизировать процесс осуществления отдельной управленческой функции даже в условиях реорганизации или ликвидации одного из непосредственных участников - звеньев ее осуществления. В данной ситуации уровень доверия общества к действующей системе органов власти будет оставаться на высоком уровне, что, в свою очередь, позволит сохранить высокий уровень законности и минимизировать риск массового правового нигилизма. Ведь только тщательно урегулированный порядок совместного осуществления функции несколькими органами способствует укреплению законности, позволяет избежать дублирования, "заурегулированности" в соответствующих нормативных актах.

Показательны результаты опроса в рамках круглого стола "Закон как важнейший ресурс развития промышленности", проведенного Институтом 2 марта 2016 г.*(176)

На вопрос "Что, по вашему мнению, следует предпринять для реализации Федерального закона "О промышленной политике"? респонденты предложили следующие решения:

25% - расширение перечня мер стимулирования деятельности в сфере промышленности, в том числе разработка нормативного правового акта, стимулирующего потребителей машиностроительной продукции приобретать российские решения: в частности, предусматривающий компенсацию разницы в цене продукции при закупке первых партий, страхование технологических рисков;

75% - совершенствование действующего нормативного правового регулирования в сфере промышленности и смежных сферах, в том числе разработка стратегии промышленного развития; повышение информационной доступности в сфере деятельности органов исполнительной власти, направленной на стимулирование промышленности, посредством принятия правового акта; разработка процедур реализации положений Закона о промышленной политике; модернизация нормативно правовых актов в сфере научно-технической информации;

Федеральный закон о промышленной политике устанавливает полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере промышленной политики, к которым отнесены полномочия в области законотворчества и подзаконного нормотворчества, программно-целевого управления в регионе и возможности установления дополнительных требований к субъектам промышленной политики. Реальное повышение роли субъектов Российской Федерации в развитии промышленности по мнению участников опроса возможно посредством:

- законодательного разграничения расходных полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, перераспределения налоговых поступлений;

- усиления "обратной связи" между субъектами хозяйственной деятельности и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- развития инфраструктуры регионов.

Отвечая на вопрос о необходимой системе мер для существенного увеличения занятости в сфере промышленности, подавляющее большинство респондентов (80%) отметили необходимость совершенствования правовых и организационных основ в сфере образования, в частности: модернизация среднего специального образования под нужды современной промышленности (обновление методик образования, материально-технической базы); стимулирование взаимодействия работодателей и образовательных учреждений.

Ключевая роль в реализации промышленной политики отведена органам государственной власти. В настоящий момент одним из сдерживающих факторов на пути эффективной реализации стратегических задач развития промышленности является слабое взаимодействие между различными органами государственной власти. В качестве мер, направленных на улучшение взаимодействия органов государственной власти по реализации стратегических задач участники опроса отметили:

- законодательное закрепление ответственности органов государственной власти за эффективность реализации ими полномочий в установленной сфере (40%);

- формирование системы оценки эффективности деятельности органов государственной власти по объективным показателям роста в соответствующем секторе народного хозяйства (40%);

- формирование и реализация совместных "дорожных карт" органами государственной власти (20%).

Из данных приведенного опроса можно проследить корреляцию между принятием Закона о промышленной политике и реальными переменами, юридические показатели действия закона*(177). Однако позитивный эффект от его внедрения, вызванный использованием методов экономического стимулирования субъектов может нивелироваться недочетами в установлении административных процедур, предусматривающих широкое усмотрение, формальный подход к отражению отдельных действий должностных лиц органов государственной власти в деятельности по решению об оказании финансовой, информационно-консультационной и иной поддержки, с учетом того, что она носит персонифицированный характер.

Административный регламент - один из способов закрепления административных процедур, наряду с законом, положением, соглашением, правилами и распорядком. Указанные способы должны использоваться в соответствии с типом задач - организационными процедурами или функциональными задачами, а не произвольно. Административные регламенты в наибольшей степени связаны с организационными процедурами.

Определяя предмет административного регламента важно предусмотреть исчерпывающий перечень совершаемых юридических действий и принимаемых актов в соответствии с компетенцией уполномоченных субъектов. Также в предмет включаются правила применения материальных и процессуальных норм, сведения о периодичности административных процедур.

Отсутствие рамочного федерального закона об административных процедурах - проблема, препятствующая превращению административных регламентов в эффективный инструмент регулирования отношений в области реализации компетенции органов исполнительной власти.

Проект подобного федерального закона был подготовлен в 2006 г., но, к сожалению, так и не был принят. Нельзя не согласится с Ю.А. Тихомировым и Э.В. Талапиной, обосновывающих целесообразность его принятия с учетом обновления и отражения накопленного опыта иностранных государств и отечественных традиций применения административных регламентов*(178).

В региональном законодательстве также не встречается основополагающий акт, устанавливающий общие требования к административным процедурам на уровне того или иного субъекта Российской Федерации.

В виду отсутствия единого акта на законодательном уровне, основные требования к порядку разработки и принятия административных регламентов определены Правительством Российской Федерации. В частности, общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации ими своих полномочий и взаимодействию с другими уполномоченными субъектами определены в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30)*(179); детализации содержания внутренних регламентов федеральных органов исполнительной власти посвящен Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. N 452)*(180); обязанность федеральных органов исполнительной власти в своих регламентах определять сроки и последовательность осуществляемых действий, порядок взаимодействия между структурными подразделениями и должностными лицами, а также с другими уполномоченными субъектами при исполнении государственных функций была установлена Порядком разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) (утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679*(181), в настоящее время он утратил силу в связи с принятием постановления Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373*(182)).

Правила разработки и принятия административных регламентов, отражающие их специфику, устанавливаются самими федеральными органами исполнительной власти, а в субъектах Российской Федерации - высшими органами исполнительной власти субъекта.

Основное требование, предъявляемое к содержанию административного регламента - четкое и исчерпывающее определение предмета регламентации, полнота административных процедур и их оптимизация. Необходимо достижение баланса между требованиями детальной регламентации действий, составляющих административную процедуру, и отсутствия избыточных административных процедур и действий. Избыточным можно признать административное действие, в случае исключения которого искомый результат все же будет достигнут.

Кроме того, административные регламенты должны соответствовать определенным критериям качества*(183): законности, гласности, открытости, доступности, эффективности, обязательности, концентрации.

К сожалению, большинство действующих административных регламентов не отвечают данным критериям в полной мере.

В действующем законодательстве административные регламенты дифференцируются только по предмету регламентирования, что учитывает сущность, назначение и особенности регламента и позволяет его отнести к определенному виду. Классификации по другим критериям (в зависимости от объекта, субъекта регламентации) носят дополнительный характер.

Некоторыми учеными обосновывается необходимость закрепления единых требований к административному регламенту на федеральном уровне, однако нормативного акта, предусматривающего общие требования к регламентам всех видов не существует, подобного рода требования установлены к содержанию регламентов определенного вида. Несмотря на существенные различия их содержание должно удовлетворять общим требованиям, в частности, административные регламенты должны включать следующие основные элементы*(184): организационные и функциональные процедуры; показатели результативности деятельности; последовательность действий и решений органа; варианты действий и решений и формализованные критерии выбора одного из них; сроки совершения отдельных действий и принятия решений; нормативы использования ресурсов; формы и порядок контроля; формы отчетности и др.

Полагаем целесообразным рассмотреть отдельные виды административных регламентов. В первую очередь были приняты регламенты внутренней организации органа исполнительной власти - статусные. В них содержатся основные правила организации деятельности органа по реализации государственных функций управления, предоставления государственных услуг и осуществления иных полномочий в установленной сфере деятельности, а также правила организации исполнения взаимодействия с иными государственными органами. Анализ регламентов данной группы показал, что в них не всегда предусмотрены процедуры анализа правоприменительной практики на предмет наличия недостаточности или избыточности правового регулирования, нечетко установлены процедуры рассмотрения вопросов привлечения к дисциплинарной ответственности, порядок рассмотрения конфликтных ситуаций и др.

В ситуации, когда исполнение государственной функции или предоставления государственной услуги носит межведомственный характер, возникает необходимость разработки регламента взаимодействия. Источником императивных норм и моделью для формирования аналогичных регламентов является Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30)*(185). Административный регламент межведомственного взаимодействия устанавливает общие правила реализации полномочий и организации совместной деятельности органов исполнительной власти при исполнении ими общей государственной функции или предоставления государственной услуги. По предмету регулирования регламенты данной группы тесно примыкают к регламентам органов исполнительной власти, но они связаны исключительно с вопросами взаимодействия с иными органами. По субъектам можно выделить регламенты взаимодействия: министерств с находящимися в их ведении службами и агентствами, федеральных органов исполнительной власти одного уровня, федерального органа исполнительной власти с его территориальными органами, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Следующий вид - административный регламент исполнения государственной функции. В нем определяются сроки, последовательность и условия осуществления административных процедур, процедур государственного контроля. Регламент должен упорядочивать административные процедуры и действия, устранять избыточные, сокращать сроки исполнения функции и отдельных процедур в ее рамках, содержать указание на персональную ответственность должностных лиц, возможность осуществления отдельных процедур в электронной форме. Подавляющее большинство регламентов данной группы не отвечают данным критериям в полной мере, так как вместо функций регулируют реализацию отдельных полномочий, что приводит к увеличению численности подобных регламентов.

Наиболее социально востребованными можно назвать административные регламенты предоставления государственных и муниципальных услуг. Государственная (муниципальная) услуга выражается в совершении компетентным органом действий или принятии решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений, возникновение документированной информации в связи с обращением заявителя (физического или юридического лица).

Основное назначение регламентов данной группы - повышение качества предоставления государственных услуг, которое может выражаться в сокращении количества документов, предоставляемых для оказания государственной услуги, применение новых форм документов, использование межведомственных согласований без участия заявителя, сокращение срока предоставления услуги, снижение количества взаимодействия заявителя с должностными лицами, в основном за счет выполнения отдельных процедур многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и реализации принципа "одного окна". Экстерриториальный принцип работы многофункциональных центров позволяет гражданам существенно экономить свое время.

Современный этап характеризуется широким внедрением информационно-коммуникационных технологий при предоставлении публичных услуг*(186). Так, одним из ожидаемых результатов реализации программы "Информационное общество (2011-2020 годы)"*(187) является высокое качество предоставления государственных услуг в электронном виде, осуществление большинства юридически значимых действий в электронном виде. Переход на электронные технологии - "дематериализация административных процедур" - важный аспект упрощения административных формальностей в отношениях "гражданин - орган исполнительной власти"*(188).

Принцип "одного окна" заключается в упрощении административных процедур для заявителя, когда он нуждается в комплексной государственной или муниципальной услуге, когда возникает необходимость совершения определенной совокупности административных действий различными административными органами, координации внутренних административных процедур*(189).

Систему административных регламентов государственного органа дополняют должностные регламенты. Они представляют собой элементы системы административных регламентов государственного органа, в которых операции различных процедур группируются в отношении одной должности или группы должностей. Должностные регламенты конкретизируют положения административных регламентов, определяют обязанности государственных служащих и их роль в осуществлении административных процедур.

В заключение можно констатировать, что регулирование института административных регламентов носит подзаконный и фрагментарный характер, остро стоит потребность комплексного и единообразного законодательного регулирования. Необходимо принятие федерального закона об административных регламентах, в котором должны найти разрешение все отмеченные проблемы их содержания.

Немаловажно отметить и антикоррупционный эффект регламентации за счет ограничения административного усмотрения и упорядочения многих процессов, существенного повышения их прозрачности, информирования граждан, персонализации ответственности государственных служащих, что в значительной мере способствует повышению уровня законности.

Происходит внедрение информационно-телекоммуникационных технологий в традиционные административные процедуры, преображает их в соответствии с требованиями информационного общества. Открытость регламентов обеспечила высокий уровень открытости государственного аппарата, что послужило шагом к транспарентному и ответственному управлению.

Однако практика реализации данных прогрессивных идей далека от надлежащей. Сущность информатизации государственного управления в отечественной практике нормативно-правового регулирования существенно отличается от ведущих зарубежных практик. К сожалению, на практике конечной целью информатизации деятельности органов государственной власти остается сама информатизация, а не оптимизация процессов государственного управления, сокращения государственного аппарата и, как следствие, бюджетных расходов за счет внедрения современных информационно-телекоммуникационных систем.