§ 3. Неправительственные правозащитные организации и их роль в сфере защиты основных прав и свобод человека

Права человека, безусловно, являются высшей ценностью современной цивилизации. Подлинный мир существует лишь там, где господствует право - и право не для отдельных лиц, а равные права для всех людей, там где человеческое достоинство признается главной ценностью государства и общества. Во всех документах, посвященных правам человека*(265), совпадают формулировки этих основополагающих норм международного права, с позиций которых следует рассматривать все составляющие современного политического общества.

Однако нередко приходится наблюдать несоответствие реальной действительности в сфере соблюдения, обеспечения и защиты основных прав и свобод человека декларируемым правовым постулатам, закрепленным в международных документах и национальных конституциях государств. Нарушения прав человека происходят как в экономически развитых государствах, так и государствах, находящихся в переходном состоянии, поскольку наличие достатка и высокий процент валового внутреннего продукта на душу населения совсем не исключают нарушений прав человека. Насилие в отношении задержанных в полиции (унижающее достоинство обращение), дискриминация по половому, национальному, социальному, религиозному признаку, насилие в отношении женщин и детей, детская проституция, порнография, зависимость судей, коррупция - это прямые либо косвенные нарушения прав человека, в той или иной степени встречающиеся во всех странах.

Приведем данные социологических исследований, посвященных вопросам соблюдения прав человека в России. Согласно опросу граждан, уверенность в соблюдении прав граждан в 2015 году снизилась на 8%. Если в 2014 году об этом положительно отзывалась почти половина респондентов (44%), то в 2015 году - 36%. По мнению 42% опрошенных в 2015 году, права человека в России не соблюдаются; по сравнению с аналогичными данными 2014 года этот показатель снизился на 4%. Затруднившихся же с определением своей позиции стало больше в два раза (10% и 21% соответственно). Выводы основаны на анализе данных Фонда "Общественное мнение", полученных в ходе исследования, проводившегося в ноябре 2015 года среди жителей всех регионов России, достигших 18 лет; общее количество респондентов - 60 500*(266).

Анализ текущего состояния соблюдения основных прав и свобод человека, основанный на результатах ежегодных докладов международных и национальных правозащитных организаций, омбудсменов Европы и стран СНГ, а также специальных исследований*(267) в рассматриваемой сфере, свидетельствует, что в мире появились новые вызовы правам и свободам человека, угрожающие не только отдельным государствам, но и самому существованию человеческого сообщества. Перечислим основные из них:

- глобальный финансово-экономический и продовольственный кризис;

- бедность, голод и ограниченный доступ к питьевой воде, ведущие к распространению эпидемий и заболеваний;

- увеличение разрыва в уровнях социально-экономического развития как между странами, так и внутри стран, порождающее потоки не контролируемой миграции; рост ксенофобии, различные формы нетерпимости, насилие, торговля людьми - особенно женщинами и детьми;

- обострение международных конфликтов, в том числе военных, в связи с борьбой за энергетические и сырьевые ресурсы;

- усиление милитаризации мира, войны, международные конфликты, обострение международного терроризма, лишающие людей главного права - права на жизнь;

- дегуманизация общества, ограничивающая возможности духовного развития, самобытности и мультикультуризма.

К негативным факторам, отмеченным в докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2014 и 2015 годы, прямо или косвенно влияющим на состояние прав человека в России, относятся:

- избирательность правосудия, выражающееся в неравенстве возможностей для "избранных" и "рядовых" граждан при реализации права на защиту в суде;

- слабость социальных лифтов; дефицит доверия и отсутствие обратной связи между органами власти разного уровня и населением, порождающий гражданскую пассивность и отсутствие веры в возможность полноценной самореализации;

- расцвет "правоограничительного" законотворчества, посягающего на личные права и свободы граждан и оказывающего на них избыточное нормотворческое давление;

- рост агрессивного поведения, непримиримости и неприятия иной точки зрения в противостоянии разного рода групп гражданских активистов по мировоззренческим, политическим и иным мотивам;

- проблема бедности и углубляющееся расслоение общества*(268).

Таким образом, обозначенные на международном уровне новые вызовы правам и свободам человека, а также негативные факторы, влияющие на состояние прав человека в России, свидетельствуют о сохраняющейся актуальности проблемы обеспечения и защиты прав человека. Решение этих вопросов зависит не только от усилий государства и отдельных неправительственных правозащитных организаций, но и всего общества, а также от отдельно взятой личности.

Российская система защиты прав и свобод человека включает в себя как механизмы государственного контроля, среди которых важную роль играет институт Уполномоченного по правам человека, так и механизмы общественного контроля, представителями которого является третий сектор - некоммерческие организации (далее - НКО)*(269), среди которых особое место занимают неправительственные правозащитные организации, деятельность которых направлена на утверждение и защиту прав и свобод человека, эффективный контроль за их соблюдением государством, его органами и должностными лицами.

Неправительственные правозащитные организации в мире имеют длительную историю, но признание получили не так давно. Именно разочарование в возможностях государства обеспечить должную защиту и восстановление нарушенных прав, с одной стороны, и одновременно успехи социальных достижений общественности (борьба за мир, за права инвалидов, за права групп, подвергшихся дискриминации, за права заключенных, за окружающую среду), с другой, привели к тому, что во всем мире в фокусе общественного и политического внимания появились правозащитные организации международного,*(270) национального*(271) и регионального*(272) уровня.

Правовое регулирование организации и деятельности неправительственных правозащитных организаций обеспечивается рядом федеральных законов, основными из которых являются: Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая (устанавливает общее правовое регулирование статуса всех юридических лиц, в том числе и некоммерческих организаций); Федеральный закон от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях"; Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"; Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", Федеральный закон от 11.08.1995 N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях"; Федеральный закон от 30.12.2006 N 275-ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций" и др.

При этом следует отметить, что отсутствие специального нормативного правового акта, регулирующего все особенности статуса и функционирования именно неправительственных правозащитных организаций, отличающихся от иных некоммерческих организаций (прежде всего, особой значимостью для общества и государства осуществляемой ими деятельности), негативно сказывается на вопросе установления диалога между данными организациями и государством. Действующие международно-правовые документы, касающиеся организации и деятельности неправительственных правозащитных организаций в сфере защиты прав человека, как правило, носят рекомендательный характер и не восполняют всех пробелов правового регулирования относительно правозащитных организаций. Более того, в последние годы ряд принятых нормативных правовых актов, как общего характера, так и специально касающихся некоммерческих организаций (в том числе правозащитных), которые негативно отразились на статусе и деятельности правозащитных организаций.

Так, в результате принятия Федерального закона от 20.07.2012 N 121-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента" (далее - Закон об иностранных агентах) были внесены существенные изменения, обязывающие НКО, получающие иностранное финансирование и участвующие в "политической деятельности", регистрироваться в качестве "иностранных агентов"*(273). Следует отметить, что первоначальной целью Закона об иностранных агентах являлась реализация принципов открытости, публичности и транспарентности в деятельности НКО. С одной стороны, представляется справедливым, когда государство и общество хотят знать, кто и на какие средства занимается деятельностью, преследующей политические цели. Однако, с другой стороны, на практике несовершенство законодательных норм, а также их произвольно-выборочное толкование привело к негативным последствиям для ряда НКО, в том числе правозащитных. Например, правозащитные организации, рассматриваемые государством как иностранные агенты, подверглись крупномасштабным бессрочным проверкам, которые проводились правоохранительными органами с участием представителей более десятка других государственных контролирующих органов, в том числе пожарных, налоговых инспекторов, инспекторов по охране труда и др. Кроме того, они испытывают последствия общественного осуждения, включая случаи вандализма, нападок в интернете, потерю партнеров и источников финансирования. В результате - 14 НКО, преимущественно правозащитные, были вынуждены прекратить свою деятельность.

К серьезным проблемам в деятельности правозащитных организаций относился законодательный пробел в части имевшейся возможности проводить органами прокуратуры бессрочные проверки некоммерческих организаций, которые зачастую парализовывали их деятельность. Известны многочисленные случаи, когда правозащитные организации, вместо того чтобы выполнять свои уставные задачи и функции, вынуждены были участвовать в бессрочных многочисленных проверках, а также в бесконечных административных и гражданских судебных процессах.

Конституционный Суд Российской Федерации своим Постановлением от 17 февраля 2015 года N 2-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений "АГОРА", межрегиональной общественной организации "Правозащитный центр "Мемориал", международной общественной организации "Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество "Мемориал", региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам "Гражданское содействие", автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг "Забайкальский правозащитный центр", регионального общественного фонда "Международный стандарт" в Республике Башкортостан и гражданки С.А. Ганнушкиной" признал отдельные нормы Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" не соответствующими Конституции Российской Федерации. Однако Федеральный закон, устраняющий выявленные несоответствия был принят только 7 марта 2017 года*(274).

В качестве примера отметим особый случай преследования следственными и налоговыми органами руководителя Межрегионального общественного фонда содействия развитию гражданского общества "Голос-Поволжье" Л.Г. Кузьминой. В мае 2014 года межрайонная инспекция ФНС N 18 по Самарской области обнаружила неуплату налогов. При этом общероссийская Ассоциация некоммерческих организаций "В защиту прав избирателей "Голос" уже заплатила налоги с пожертвований от Агентства США по международному развитию (USAID). После уплаты налога денежные средства перестали быть пожертвованием. Фонду "Голос-Поволжье" была перечислена часть суммы на ведение уставной деятельности. Однако налоговая инспекция потребовала заплатить налоги еще раз - теперь уже с региональной организации, причем в размере 2 222 521 рубль, а также штраф в сумме 401 101 рубль и пени в сумме 510 089 рублей - итого более трех миллионов рублей должна была заплатить правозащитница Л. Кузьмина - библиотекарь на пенсии*(275).

Поскольку налоговые органы сочли, что Л. Кузьмина предоставила заведомо ложные сведения о размере полученного дохода, в отношении нее Следственным Комитетом РФ по Самарской области было возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 199 Уголовного кодекса РФ (уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с организации). Далее последовали обыски в квартире Л. Кузьминой и в офисе организации, арест на имущество и даже судебная психиатрическая экспертиза. Следствие проводилось несмотря на истечение сроков давности. Данное парадоксальное юридическое явление правоохранительные органы объясняли тем, что не все обстоятельства установлены и не все свидетели опрошены. Даже после прекращения уголовного дела в связи с истечением срока давности, налоговая инспекция пытается взыскать с Л.Г. Кузьминой - теперь уже как физического лица - задолженность по налогам юридического лица.

Правозащитники, критически оценивая Закон об иностранных агентах, рассматривают его как инструмент дискредитации, а также ущемления прав правозащитников, благотворительных организаций и структур гражданского общества в целом. Дискуссия по вопросу изменения действующего законодательства о некоммерческих организациях с учетом проблем правоприменительной практики до сих пор остается на повестке дня.

Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека считает Закон об иностранных агентах, принятый без широкого обсуждения и нацеленный на превращение действующих в соответствии с ним некоммерческих организаций в "иностранных агентов", совершенно избыточным и юридически бессмысленным*(276). Также о необходимости решения рассматриваемых проблем неоднократно высказывался Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации*(277).

Термин "иностранный агент", как справедливо отмечают ученые, необходимо заменить на более мягкую формулировку, например, "некоммерческая организация, финансируемая из иностранных источников"*(278). Предлагаемое понятие должно охватывать все НКО, получающие денежные средства и иное имущество из-за рубежа, вне зависимости от того, какой деятельностью они занимаются, и не допускать исключений.

Существующие проблемы в деятельности НКО/НПО являются предметом пристального внимания не только национальных, но и зарубежных, а также международных организаций. Например, Венецианская комиссия за демократию через право при Совете Европы жестко раскритиковала российские Законы об НКО - иностранных агентах. По ее мнению, нововведения "взаимно усиливают негативное воздействие на обеспечение в Российской Федерации свободы объединения и выражения мнений". Комиссия порекомендовала пересмотреть термины "иностранный агент" и "политическая деятельность" применительно к работе НКО*(279).

В настоящее время в Европейском суде по правам человека (ЕСПЧ) коммуницировано сорок восемь жалоб от шестьдесят одной российской некоммерческой организации на предмет нарушения Конвенции по правам человека положениями Закона об иностранных агентах, допускающих неопределенность формулировок "иностранный агент" и "политическая деятельность", применение которых сформировало негативную практику*(280).

Комитет против пыток, критически оценивая Закон об иностранных агентах, пришел к выводу, что термин "иностранный агент" "имеет негативный оттенок и представляет угрозу для правозащитников, в том числе для организаций, получающих средства из Фонда добровольных взносов Организации Объединенных Наций для жертв пыток"*(281). Подтверждением данного прогноза является заявление о ликвидации Межрегиональной общественной организации "Комитет против пыток", руководитель которой не смог согласиться с унизительным ярлыком "иностранный агент".

Анализ применения Закона об иностранных агентах позволяет сделать вывод, что первопричиной попадания организаций в реестр является чрезмерно широкое толкование понятия политической деятельности, в связи с чем практически любая деятельность НКО, при желании, может признаваться политической. В результате такие виды деятельности правозащитных организаций, как предоставление информации органам ООН, публикация результатов опросов общественного мнения, предоставление юридической поддержки жертвам насилия, а также проведение круглых столов и семинаров, посвященных обсуждению проблем защиты прав человека и др., является политической. Об этом неоднократно высказывались не только правозащитники, но и другие представители юридического сообщества, в том числе Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, а также члены Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека (СПЧ).

По результатам обращения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также вследствие инициативы Общественной Палаты и Совета при Президенте по правам человека, Распоряжением Президента Российской Федерации от 7 сентября 2015 года N 266-рп была создана рабочая группа по выработке предложений о дополнительном регулировании деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций и некоммерческих организаций, созданных для достижения общественно полезных целей, которая в приоритетном порядке сосредоточилась на выработке критериев, уточняющих термин "политическая деятельность".

Минюстом России был подготовлен проект федерального закона, направленный на уточнение понятия политической деятельности. Однако вопреки задачам конкретизации определение политической деятельности стало носить еще более широкий характер. Перечисление сфер деятельности некоммерческих организаций, подпадающих под признание "политической", причем независимо от целей и задач, указанных в учредительных документах, включает все, что может быть связано с интересами граждан, в защиту которых выступают НКО. Особенно критично, что к данным сферам отнесено законодательное регулирование прав и свобод человека и гражданина в целях оказания влияния на выработку и реализацию государственной политики. Таким образом, правозащитная деятельность отнесена к политической.

Цели политической деятельности также сформулированы в законе предельно широко и включают любое взаимодействие некоммерческих организаций с органами власти и органами местного самоуправления.

По нашему мнению, не может рассматриваться в качестве политической деятельности НКО организация и проведение общественных дискуссий, экспертизы проектов нормативных актов, публичная оценка решений и действий органов государственной власти и органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы граждан, проведение обучающих и просветительских мероприятий, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина, оказание правовой поддержки населению, проведение опросов общественного мнения и иных социологических исследований.

Таким образом, принимая во внимание, что термин "политическая деятельность" является категорией оценочного характера и зачастую подлежит расширительному толкованию органами исполнительной и судебной власти, необходимо изменить определение политической деятельности и дать ему четкую трактовку.

К другой проблеме, возникшей в связи с последними законодательными изменениями, негативно отразившимися на статусе и деятельности правозащитных организаций, относится их финансирование. Известно, что важным принципом работы правозащитных организаций является бесплатность оказания помощи гражданам и организациям. Такое правило имеет форму нравственного запрета: получать материальную выгоду, используя незащищенность людей от произвола чиновников, цинично, а потому недопустимо. Но этот принцип напрямую связан с проблемой "внешнего" финансирования правозащитных организаций, без которого даже при условии значительных масштабов волонтерской деятельности, они будут нежизнеспособны.

Анализ международных соглашений в области защиты прав человека свидетельствует, что право неправительственных организаций, в том числе правозащитных, получать финансирование является неотъемлемым элементом права на свободу объединений (ассоциаций). "Любая зарегистрированная или незарегистрированная неправительственная организация должна иметь право на соискание и получение финансирования и ресурсов из внутренних, иностранных и международных источников, включая физических лиц, бизнесменов, организации гражданского общества, правительства и международные организации"*(282).

В Рекомендациях CM/Rec(2007)14, принятых Комитетом министров Совета Европы, в отдельном разделе, посвященном вопросу "привлечения финансовых средств", подтверждается право неправительственных организаций на доступ к финансированию без ограничения его источников*(283).

Предметом контроля правозащитных организаций является современная политика государства в области прав человека, решения, действия (бездействие) государственных органов и их должностных лиц, в результате которых нарушаются права и свободы человека, либо создаются препятствия для осуществления человеком своих прав и свобод, либо человек незаконно принуждается к выполнению каких-либо обязанностей или незаконно привлекается к ответственности. Эти нарушения, препятствия и принуждения могут быть системными, т.е. касаться не одного человека, а группы людей. Поэтому правозащитные организации рассматривают заявления и жалобы как граждан, так и организаций, включая обращения групп людей, или проводят расследования по собственной инициативе. При этом правозащитные организации всегда находятся в оппозиции к государству, поскольку именно государство является главным нарушителем прав человека. Подвергая нелицеприятной критике органы государственной власти и местного самоуправления, заостряя внимание на негативных тенденциях государственной политики, правозащитные организации вносят свой вклад в развитие России как демократического правового государства, где высшей ценностью являются права и свободы человека.

Для оценки эффективности деятельности федеральных, региональных и местных неправительственных правозащитных организаций необходимо определить, какими возможностями, инструментами и процедурами для контроля за соблюдением прав и свобод человека и их защиты они обладают.

Все способы, методы и процедуры контроля за соблюдением и защитой прав человека можно разделить на две основные группы: прямого воздействия и косвенного воздействия. К прямому воздействию следует отнести:

- выработка предложений, поправок к действующим законам или альтернативных законопроектов, улучшающих ситуацию с правами человека, лоббирование их во властных структурах;

- обращение в государственные органы, осуществляющие контроль и надзор за соблюдением прав человека и их защитой: суд, прокуратуру, правоохранительные органы, администрации различного уровня;

- выступления с заявлениями, петициями, сбор подписей под требованиями к властям в связи с нарушением прав человека, проведение мирных собраний, пикетов, митингов, демонстраций и т.д.

К способам, методам и процедурам косвенного воздействия следует отнести:

- мониторинг ситуации с правами человека и обнародование отчетов (докладов) по правам человека с целью оказания влияния на общественное мнение, в том числе и за рубежом;

- установление тесных контактов с международными институтами защиты прав человека, международными правозащитными организациями и правозащитными организациями других государств, с целью координации усилий по улучшению ситуации с правами человека в конкретной стране;

- проведение конференций, семинаров, круглых столов, встреч; выступления в средствах массовой информации;

- распространение правозащитной литературы и создание обучающих программ в области прав человека, особенно для школ, средних специальных и высших учебных заведений;

- консультирование и обучение граждан способам и навыкам общественной и индивидуальной самозащиты с целью укрепления уважения со стороны властей к фундаментальным правам и свободам человека.

Как уже отмечалось ранее, выявление случаев нарушения прав человека, защита этих прав и контроль за деятельностью государственных органов являются главной миссией правозащитных организаций, что не может вызывать симпатии и желания сотрудничать у большинства чиновников органов государственной власти. В настоящее время, к сожалению, лишь немногие политики понимают важность для демократического государства указанной правозащитной деятельности. Для ряда чиновников правозащитные организации являются "помехой" в их работе. Поэтому партнерство, а зачастую и сотрудничество с публичной властью для правозащитных организаций является проблематичным. Вместе с тем в современных условиях, когда, с одной стороны, официальная позиция государства, закрепленная в законодательстве, отводит правозащитным организациям все большую роль в деле защиты прав человека, а с другой, - между государственными органами и правозащитными организациями существуют недоверие и неприязнь, важно установить диалог, а также наладить их совместную деятельность. Так, один из авторитетнейших правозащитников нашей страны - председатель Московской Хельсинкской группы Л.М. Алексеева по этому поводу отмечала следующее: "...мы живем в другом государстве, в другом мире, и сейчас необходимы усилия с обеих сторон, чтобы достичь общей цели - превращения России в действительно правовое государство. И порознь мы этой цели достичь не сможем. Такая великая метаморфоза станет возможной только в результате совместных усилий власти и общества"*(284).

Таким образом, на данном этапе существует значительное количество проблем, решение которых возможно, на наш взгляд, на основе установления диалога между государством и правозащитными организациями, поскольку именно конструктивное взаимодействие позволит решить совместную задачу соблюдения, обеспечения и защиты основных прав и свобод человека.