§ 3. Детерминанты законности

Понимание законности как меры действия закона обязывает проанализировать причины или детерминанты ее динамики.

На состояние законности влияют любые риски при их наступлении, вызывают своего рода сбои, нарушения ритма в управленческом процессе, вплоть до техногенных, природных катастроф, переворотов, войн и т.п., все они вызывают перемены состояний законности в стране в целом, регионе, отрасли, сфере, конкретной организации. Обобщение показателей законности дает полную картину ее состояния, ориентирует на активизацию профилактической работы с правонарушениями, указывает на те или иные недостатки, а также достижения и приоритеты, за счет которых производится восстановление законности.

В выстраивании состояния законности центральной фигурой выступает человек с его взглядами, настроением, отношением к праву и законности, которые формируются нередко под влиянием семейного, трудового и общественного самовоспитания. Каков результат обретут в его сознании и поведении те социальные ценности, на которых человек воспитывался, покажет время. Детерминанты общественного развития являются категорией личностной, связанной с сознанием и психологией людей. Проходя через сознание человека детерминанты становятся его ориентацией, мотивами поступков и поведения. Отражается на нем и весь окружающий мир, в том числе социально-экономическая и политическая формация России. Например, сегодня, как говорит проф. М.П. Клейменов, новый российский капитализм*(564) на глазах меняет состояние законности, сознание и поведение людей, их психологию, в частности уровень правонарушений преступного характера снижается, об эксплуатации масс не вспоминают, при этом происходит заражение людей рынком.

Кажущееся материальное благополучие россиян складывается за счет богатств долларовых миллионеров (покрывают 62% экономического пространства) и долларовых миллиардеров (26%) (в сумме - 88%*(565)), и только остаток в 12%, приходящийся на всех остальных членов общества, обрекает их в тени достатка бороться с ростом цен и против снижения жизненного уровня. Получается, что материальное неблагополучие одних скрывается за сверхдоходами других, создавая видимость консенсуса в обществе. А сверхдоходы растут в основном за счет разорения государственного бюджета. Многие работники хозяйственной сферы, коммерсанты, а также управленцы быстро поняли, что главное условие обогащения - это доступ к бюджетным средствам. И делают все для того, чтобы обеспечить себе такой доступ: пишут программы, разрабатывают проекты, чаще всего на строительство различных объектов, заключают договоры с коммерческими структурами, через которые легче овладевать бюджетными деньгами, активизируют коррупционные связи и т.п. При этом страдает законность. Примеров таких достаточно.

Известные ученые-юристы В.Н. Кудрявцев и В.Е. Эминов еще в 2006 г. издали книгу "Причины преступности в России"*(566), в которой, не отрицая сказанного выше, поделили причины ввиду их множественности, на причинные комплексы, поставив на первое место экономический причинный комплекс, в котором, по их мнению, определяющим является высший уровень экономических детерминант и отзвуки "верхних слоев" экономических отношений с неизбежностью вызывают их разбалансированность до самого низа, приводя подчас общество к тяжким кризисным ситуациям, оказывающим влияние на другие стороны общественного бытия и состояние законности.

Детерминанты законности многофакторны.

Изучение детерминантов законности имеет громадное научное (теоретическое) и политическое значение. Познать законность, безусловно, непросто. Даже при наличии в науке множества различных подходов, законность продолжает оставаться неиссякаемым предметом исследований. Уяснить же то, что определяет природу, саму суть законности, - значит суметь верно установить тенденции и с большой долей вероятности спрогнозировать развитие общественных отношений. Главное же - на основе истинных знаний о факторах, формирующих то или иное состояние законности, найти пути и способы опережающего правового воздействия на нее для достижения желаемого результата. Предвидеть - значит управлять.

Законность существует в государственно организованном обществе, благодаря обществу и в связи с условиями этого общества. Поэтому вполне очевидно, что факторы, определяющие ее генезис, современное и будущее состояние, обусловлены развитием общества и государства на каждом историческом этапе.

Детерминанты этого развития могут действовать как относительно постоянно, так и какой-то промежуток времени. Например, в качестве постоянных детерминантов, определяющих состояние законности, можно рассматривать общие факторы правового, экономического, политического, социально-психологического развития. С разной силой и степенью воздействия они всегда оказывают влияние на законность. А поскольку процессам и явлениям государственной и общественной жизни присуща некоторая цикличность (стабилизация, подъем, кризисы), то в период преобразований и реформ, это будет воздействие одного качества, в период стабильного развития - и состояние законности не будет кардинально меняться. Применительно же к временным детерминантам речь идет, скорее, о "частных" случаях, каковыми, например, могут быть природные катаклизмы, чрезвычайные ситуации техногенного характера, военные действия и т.п., на которые государственные и общественные институты отреагируют соответствующими изменениями в нормативно-правовой, правоприменительной, морально-психологической сфере.

Вместе с тем, независимо от продолжительности действия, все образующие соответствующие детерминанты процессы и явления всегда находятся в диалектической связи, оказывая влияние друг на друга и, как следствие, меняясь и трансформируясь сами. Это объясняет в целом постоянную динамичность законности.

В этом контексте, отметим, что основополагающее значение в формировании ее состояния имеют правотворчество и правореализация. Провозглашенная Конституцией Российской Федерации приоритетность политики на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, обусловливает необходимость формирования адекватной потребностям общества законодательной системы, эффективного механизма правоприменения и защиты прав и свобод личности, интересов общества и государства, недопущения произвола и насилия. Это комплексная работа, включающая рождение передовой юридической мысли, разработку правовых норм, которые в идеале не должны входить в конфликт с нормами-саморегуляторами (морали, нравственности и др.) или иными, например, политическими нормами, а также осуществление востребованных обществом и государством мер.

И правотворчество, и правореализация представляют собой сложные, значительные по объему, но взаимосвязанные и взаимообусловленные виды деятельности. В их осуществлении на разных этапах прямо или косвенно могут участвовать органы государственной власти, органы местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие общественные организации и т.д. Примечательно, что, реализуя свои полномочия, права, интересы, субъекты правоотношений испытывают взаимное воздействие самых разных факторов социально-экономической, политической, идеологической, организационной сфер, которые формируют их правовое сознание, взгляды, социально-ценностные установки и т.п. А это, в свою очередь, оказывает качественное воздействие на осуществляемые ими правотворчество и правореализацию, на анализ и оценку практического действия правовых норм, придавая этому определенную субъективную окраску. Таким образом, выделенные базовые детерминанты не только определяют состояние законности в широком социальном контексте, но и сами определяются воздействием объективных и субъективных факторов реальности.

Являясь результатом осмысления правовой действительности, правотворчество призвано обеспечить реализацию всей совокупности правовых взглядов, принципов, государственных концепций и доктрин, лежащих в основе национальной правовой системы. В силу принадлежности российского права к континентальной правовой семье, "ядро" правотворчества составляет работа по созданию, принятию, введению в действие нормативных правовых актов. Согласно исследованию общественного мнения, проведенному Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации*(567), почти треть респондентов (27,8%) отметили, что отсутствие необходимых законов или несвоевременное их принятие оказывают наибольшее негативное воздействие на состояние законности в стране.

На сегодняшний день только на федеральном уровне принято более 100 тыс. нормативных правовых актов. С учетом же региональной законодательной работы количество таких документов достигает порядка 500 тыс. Политические, социальные, экономические преобразования, в том числе обусловленные глобализационными процессами, определяют постоянную доминантную направленность современной нормотворческой работы на упрочение правового государства и гражданского общества, усиление безопасности, стабильности и правопорядка, обеспечение цивилизованного, основанного на законе регулирования отношений между личностью, обществом и государством.

При этом динамичность развития общественных отношений обусловливает необходимость постоянного совершенствования правовой регламентации, особенно в экономической и социальной сферах, гармонизации российского и национального права стран-партнеров, а также международного права, выработки единых подходов в правотворчестве и последующем правоприменении. Так, согласно данным опроса, проведенного в 2016 г. изданием Федерального Собрания Российской Федерации "Парламентская газета", 49,3% респондентов высказались о необходимости первостепенного рассмотрения Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации экономических законов. 37,3% приоритетными в принятии считают законы, касающиеся социальной поддержки граждан. 8% полагают, что в первоочередном порядке нужно усилить антикоррупционное законодательство и по 2,7% отметили преимущество законодательного регулирования вопросов нравственности и морали в обществе, а также пересмотра некоторых международных соглашений*(568).

От того, насколько законы и подзаконные акты являются своевременными, социально обусловленными, совершенными зависит их последующая реализация, а, следовательно, - эффективность регулирования общественных отношений. Это известная в профессиональных кругах аксиома. Поэтому в идеале разработка нормативного правового акта должна основываться на предварительном мониторинге ситуации, однозначно свидетельствующем о необходимости введения правовой регламентации конкретных общественных отношений (групп, сфер общественных отношений) либо изменения (отмены) уже существующего регулирования, а также степени, характере, направлениях такого регулирования. Соблюдение данных условий является залогом превентивного обеспечения высокой реализации меры законности.

В связи с этим в последние годы в правотворческой политике прослеживаются четкие ориентиры на принятие различных программных документов (доктрин, стратегий, концепций), которые должны быть основой для последующей разработки или совершенствования нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в различных областях жизнедеятельности*(569). Такой подход получил нормативное правовое закрепление в Федеральном законе от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации". Сейчас в стране действуют более 100 названных документов, в том числе 7 доктрин, 37 стратегий, 100 концепций, из которых 23 - концепции различных программ. По своей сути каждый из них определяет необходимые для успешного развития определенных сфер общественных отношений направления, принципы, содержание правового регулирования.

Более того, возвращение к системному подходу в правовой сфере вновь актуализировало вопрос прогнозирования экономической, политической, социальной и иных областей государственного и общественного развития. При этом отличительной характеристикой теперешних прогнозов, а также программ, планов развития является мониторинг их реализации. В целях унификации программирования и прогнозирования национального развития принимаются соответствующие федеральные документы. На сегодняшний день действуют Правила разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период*(570).

И хотя некоторые авторы отмечают, что современные российские доктринальные документы в большей степени имеют характер не правовых, а политических актов и не обусловлены необходимостью развития общества и государства*(571), тем не менее, именно органическая связь национальных прогнозов, планов, программ, стратегий обусловливают феномен законности.

Безусловно, важнейшим шагом в развитии современной правотворческой политики явилось поэтапное внедрение института оценки регулирующего воздействия. По своей сути его реализация направлена на обеспечение прозрачности нормотворческого процесса и должна осуществляться путем проведения публичных обсуждений, консультаций, оценки альтернативных решений и возможных рисков введения, изменения и (или) отмены правовых норм. А это, в свою очередь, должно способствовать повышению эффективности действия нормативных правовых документов*(572). По имеющимся данным затраты бизнеса, которых удалось избежать, благодаря применению данных процедур, составили от 600 млрд. до 3,2 трлн. рублей*(573). Вместе с тем речь идет об оценке правовых документов, регламентирующих исключительно экономическую деятельность. Кроме того, наличие отрицательного заключения не означает автоматическую отмену законопроекта.

Следует признать, что, несмотря на некоторый положительный эффект внедрения института оценки регулирующего воздействия, это не решает и многих проблем законотворческой практики, обусловленных неисполнением (неточным) исполнением классических требований юридической техники и законодательной, в частности. Речь идет о ставших "хроническими" для российского правотворчества проблемах тиражирования законов взамен иных нормативных правовых актов, масштабного принятия отсылочных правовых норм, неопределенности, конъюнктурности документов*(574). В такой ситуации "верховенство закона, понимаемое как точное соблюдение действующего регулирования, прекращает быть равнозначным верховенству права и, наоборот, начинает ему препятствовать. Дефектная норма вступает в опасное противоречие с правовой государственностью"*(575).

При этом на протяжении не одного десятка лет с разной степенью активности обсуждается вопрос необходимости нормотворческого регулирования законодательной деятельности. 2 июня 1996 г. депутатами ГД РФ был внесен на рассмотрение законопроект N 96700088-2 "О нормативных правовых актах Российской Федерации", а 23.01.1997 - Президентом Российской Федерации Б.В. Ельциным внесен законопроект N 97700183-2 "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов". Работа по этим документам разными комитетами Государственной Думы осуществлялась вплоть до 2004 г., после чего, практически, сошла на нет. Постановлением Государственной Думы от 12.05.2004 N 491-IV ГД законопроект N 96700088-2 снят с рассмотрения; в отношении законопроекта N 97700183-2 Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству 18.02.2013 ходатайствовал о снятии его с рассмотрения. Однако данный вопрос не утрачивает своей актуальности*(576), в связи с чем соответствующая работа в научных и практических кругах продолжается*(577).

Многие имеющиеся проблемы законотворческой, а еще в большей степени - правоприменительной практики, которые снижают качество законности, самым тесным образом связаны с определением роли, границ, места различных усмотрений в области права. К сожалению, при всей важности вопроса, до настоящего времени ни теорией, ни практикой не выработано обоснованных критериев оптимального сочетания усмотрения и законности. Причем острота данного вопроса только усиливается*(578).

Мы же, возвращаясь к детерминантам законности, отметим, что в сложившейся ситуации возрастает роль научного обеспечения правотворческой деятельности и, в частности, законотворчества. В некоторой степени эта задача может решаться действующими при федеральных и региональных органах, обладающих законодательной инициативой, научными консультативными совещательными советами. К их числу относятся, например, Научный совет по правотворчеству при Председателе Государственной Думы, Научно-консультативный совет при Верховном суде Российской Федерации, научные, научно-экспертные, научно-технические, научно-промышленные советы при органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Предполагается, что в состав таких коллегиальных органов, наравне с практическими работниками, входят ведущие ученые различных областей знаний. Вместе с тем, участие (содействие) в разработке нормативных правовых актов для названных советов не является их основной и единственной функцией.

Огромным потенциалом научного обеспечения законотворческого процесса обладают российские научные и образовательные учреждения. Некоторые из них в соответствии с уставными целями и задачами непосредственно осуществляют: анализ и подготовку предложений по оптимизации законодательного регулирования сфер государственной и общественной жизни, механизма реализации законов и правового мониторинга (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации); участие в разработке проектов законодательных и иных нормативных актов (Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации); проведение научных экспертиз законопроектов (Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики"); участие в разработке и экспертизе проектов нормативных правовых актов, государственных, федеральных целевых и ведомственных программ в сфере науки и технологий, образования, семьи и детства, культуры (Российская академия образования).

Иные образовательные учреждения способны делать это опосредованно при осуществлении профессиональной переподготовки и повышения квалификации законодателей, выполнении и обеспечении внедрения в законотворческую практику результатов фундаментальных и прикладных научных исследований.

Вместе с тем, даже самые совершенные правовые нормы и принципы останутся всего лишь пропагандистскими идеями, не имеющими практической социальной пользы, если они не оказывают реального воздействия на общественные отношения. Только в процессе использования, исполнения, соблюдения и, конечно, применения правовые нормы и само право начинают жить, реализуя огромный потенциал, направленный на обеспечение устойчивости человеческого развития, сохранение окружающей природной среды, осуществление и защиту декларируемых прав и свобод. При этом "жизнь" правовых норм в конкретных условиях должна быть безусловной и безграничной, обеспечивая субъектам правоотношений реальность "надлежащих и равных возможностей на долгую, здоровую и творческую жизнь..., на активное участие в обеспечении справедливости и устойчивости развития на нашей общей планете"*(579).

Совершение субъектами правоотношений дозволенных законом действий, исполнение возложенных обязанностей или воздержание от совершения запрещенных правом действий, оказывают влияние на формирование качественной составляющей законности. И если в первом случае выбор действия является субъективным правом, то в других формах правореализации - это, фактически, необходимость исполнения обязанности или запрета. В связи с этим, следование таким правовым нормам означает осуществление правомерных поведенческих программ, обеспечивающих социальную полезность права, основу устойчивого развития.

Реализация прав и свобод человека, особенно в социальной сфере, находится в зависимости от экономического развития - основы государственности. Но и сами экономические отношения должны строиться на основе права. Как отмечает Т.Я. Хабриева, "право формирует нормативный эквивалент экономических отношений и является универсальным инструментом управления, способным обеспечить решение большинства поставленных задач, достижение требуемых целей, формирование необходимого баланса интересов"*(580).

Дефолт 1998 г. и тяжелейший финансово-экономический кризис с сопутствующим ему ростом инфляции и безработицы продемонстрировал все минусы проводившейся экономической политики. Как известно, последовавшее за этим более чем десятилетнее беспрецедентное реформирование налоговой, банковской, бюджетной, административно-управленческой систем также не привело ни к формированию крепкого хозяйствования, что показал экономический упадок 2008 г., ни распространению социальной справедливости в экономических отношениях. Как отмечал академик РАН Д.С. Львов, в результате реформ образовалась двухслойная экономика, представляющая не одну, а как бы две России. При этом население "первой" России, на долю которой приходится не более 15%, аккумулирует в своих руках около 85% всех сбережений, 57% денежных доходов, 92% доходов от собственности и 96% всех средств, расходуемых на покупку иностранной валюты*(581).

В поиске путей изменения ситуации и укрепления законности в стране была разработана Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года*(582). Согласно стратегическим идеям Концепции решение многих национальных задач связывается с всемерным внедрением и широким применением принципов и начал саморегулирования. Оно должно стать доминантой социально-экономического развития. Базовым обеспечением этого процесса, конечно, является свобода экономической деятельности и в частности, предпринимательства, а также создание оптимальных условий для востребованной обществом и государством деятельности саморегулируемых организаций*(583).

За восемь лет действия Концепции (из двенадцати планируемых) приняты программные документы в различных сферах жизнедеятельности. Однако достичь в долгосрочной перспективе или хотя бы приблизиться к достижению устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе не удалось.

Пока в стране сохраняется глубочайшее, а главное, исторически и социально неоправданное экономическое неравенство. Даже согласно официальным данным Федеральной службы государственной статистики соотношение доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населения на протяжении последних пяти лет составляет около 16 раз (максимальный в 16,4 раза в 2012 г. и минимальный в 15,7 раз в 2016 г.)*(584).

Кроме того, наблюдается колоссальная дифференциация регионов страны по уровню развития. Как отмечает Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации В.И. Матвиенко, разница величины регионального валового продукта между самыми отстающими и самыми развитыми субъектами Российской Федерации составляет более 20 раз*(585). А исследования Института социально-экономических проблем народонаселения РАН показывают, что разрыв между наиболее и наименее экономически обеспеченными регионами страны по показателю подушевого регионального продукта составляет 60-кратную величину, по объему инвестиций на душу населения - 150-кратную, по уровню потребления - 30-кратную, по уровню безработицы - 24-кратную*(586).

Между тем, различные диспропорции в экономике обуславливают высокую вероятность роста безработицы и бедности населения. Вследствие этого, при, казалось бы, одинаковых для всех жителей страны конституционных гарантиях реализации основных прав и свобод, на некоторых российских территориях в разы продуцируются проблемы получения достойного образования, качественной медицинской помощи, культурной самореализации личности. При этом российский и мировой опыт показывает, как обоснованно замечает Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В. Зорькин, что несправедливое распределение тягот реформ и кризисов между различными группами населения приводит в лучшем случае к остановке развития и реформ и затягиванию кризиса, а в худшем к революционным эксцессам*(587).

Опасность ситуации многократно усиливают активные процессы глобализации, проявляющиеся через конструирование нового мирового порядка, создание транснациональных корпораций, контролирующих, в том числе криминальными способами, практически все финансовые рынки и денежные потоки, интенсивное лоббирование интересов экономических элит в ущерб принципу социальной справедливости, формирование в поддержку этого невиданной ранее коммуникационной среды с повсеместной разработкой и применением новейших информационно-аналитических технологий.

Следует согласиться с российским экономистом и криминологом В.В. Колесниковым, утверждающим, что криминогенна сама экономическая модель нашего государства*(588). По своей сути она формирует мощнейшие антагонизмы, связанные с колоссальным имущественным неравенством, социальным расслоением и несправедливостью, тотальной коррупцией и всеобщей криминализацией экономических институтов. Это неизбежно ведет к социальной дестабилизации и "вползанию" в состояние хронической энтропии*(589).

Результаты проведенного Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации исследования общественного мнения также показывают, что названные факторы социально-экономического развития, по мнению многих опрошенных оказывают наибольшее негативное воздействие на состояние законности. В частности, респонденты отметили: засилье коррупции (51,6%), значительное имущественное и социальное неравенство людей (35,6%), недоступность качественных социальных услуг в сфере образования, медицины, культуры, спорта (34,8%), безработицу (31,6%), бедность некоторой части жителей страны (22,1%).

Такая ситуация связана с наличием множества проблем правоприменительной деятельности специально уполномоченных государством органов и лиц, осуществляемой в особых процедурных формах. Как обоснованно утверждает Т.Я. Хабриева со ссылками на Н.Н. Вопленко, "именно правоприменение выступает особой формой правореализации, нацеленной на правомерное претворение нормативных предписаний в жизнь. Оно включает особый организационно-правовой способ властной деятельности уполномоченных органов. По сути правоприменение объединяет все остальные формы реализации права и в полной мере касается конституционных норм декларативного характера"*(590).

При этом решения правоприменительных органов непосредственно определяют, какие конкретные права и обязанности имеют те или иные лица в тех или иных ситуациях. И поскольку содержание правоприменительных актов в существеннейшей мере зависит от принимающих их органов, индивиды воспринимают право не в виде абстрактных юридических норм, не в виде текста кодексов, а в виде конкретных судебных решений, приговоров, приказов должностных лиц*(591).

В этой связи важнейшее значение в формировании качественной составляющей законности имеет контрольно-надзорная деятельность, направленная на предупреждение, выявление и устранение нарушений обязательных требований, а также причиненного вследствие этого вреда. Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации*(592), контрольная функция присуща всем органам государственной власти в пределах компетенции, закрепленной за ними Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, федеральными законами, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы ее осуществления.

При этом Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" установлено, что осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения осуществляют федеральные службы. Исключение составляют случаи, устанавливаемые указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

Базовым законом межотраслевого значения в контрольно-надзорной сфере является Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". В развитие правового обеспечения контрольно-надзорной деятельности принято более 100 нормативных правовых актов и, тем не менее, работа по улучшению и усовершенствованию контрольно-надзорной сферы продолжается. В этой связи отметим, что по данным опроса, проведенного Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 50,9% респондентов считают, что именно слабый государственный контроль и надзор за исполнением законов оказывает наибольшее негативное воздействие на состояние законности.

Осуществляемое в настоящее время комплексное реформирование контрольно-надзорной системы проводится в направлении риск-ориентированного подхода и кардинального усиления реальной профилактики нарушений законов.

Если говорить в нескольких словах, то суть риск-ориентированного подхода означает первоочередную ориентацию контроля и надзора на объекты повышенного риска, перераспределение издержек пропорционально опасности и добросовестности деятельности субъектов, повышение эффективности использования ресурсов и, как следствие, общее улучшение состояния законности. Данный подход не первый год реализуется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной налоговой службой*(593). Однако, как точно отмечает Ю.А. Тихомиров, "не удается добиться того, чтобы компетентность проверяющих была на уровне проверяемых или даже выше"*(594).

Может быть по той же причине пока крайне слабо реализуется и заложенный законодателем профилактический потенциал контрольно-надзорных мероприятий. Дело в том, что реальное достижение социально и экономически значимых результатов невозможно исключительно за счет выявления нарушений и наказания виновных в них лиц. Необходимо исключить саму их возможность за счет устранения причин, условий, иных факторов, их порождающих, способствующих им. Думается, что в решении этого вопроса контрольно-надзорным органам крайне необходимо взаимодействовать с объединениями предпринимателей, представителями Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, объединениями по защите прав потребителей.

Важнейшую роль в правоприменении и, соответственно, формировании состояния законности выполняют суды, органы прокуратуры, органы внутренних дел, иные органы, реализующие функции по охране общественного порядка, обеспечению законности. Фактически, их правоохранительная, правозащитная деятельность - это базовая юридическая гарантия реализации субъективных прав и интересов человека. Она обеспечивается возможностью профилактической защиты, устранением допущенных нарушений, восстановления нарушенных прав и интересов.

В силу известной специфики деятельности данных органов осуществляемое ими правоприменение способно оказывать значительное влияние на развитие самой правовой системы за счет выявления недостатков правового регулирования в различных сферах правоотношений и инициирования работы по совершенствованию законодательства, в целом правотворческого процесса, укреплению правового сознания и культуры.

При этом важнейшее значение имеет конституционно-судебное толкование норм права, благодаря которому устраняются противоречия любых нормативных правовых документов Конституции нашей страны и вырабатывается единственно верное направление в понимании и применении нормы законодательства. Тем самым достигается главная цель - обеспечение социальной справедливости и эффективности правового регулирования общественных отношений.

Так, признавая правовую норму неконституционной, Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии со ст. 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" фактически лишает ее юридической силы. Применение или реализация иным способом такого документа (отдельных его положений) не допускается уже с момента вступления в силу соответствующего постановления. А принявшие этот нормативный акт государственный орган или должностное лицо рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части, или в нормативный акт, признанный соответствующим Конституции Российской Федерации в данном Конституционным Судом Российской Федерации истолковании. Соответственно таким нормативным актом не вправе руководствоваться и суды при рассмотрении дел. Исключением не являются и случаи разбирательств по делам, судебное производство по которым возбуждено до вступления в силу соответствующего постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

Это очень важно, поскольку судебная практика, "будучи проявлением конституционно-практического (правоприменительного) компонента конституционализма, в то же время оказывает значимое воздействие на его нормативное содержание. Она, в частности, формирует прецедентное понимание смысла конституционно-правового регулирования тех или иных общественных отношений в рамках подведомственных судам категорий дел и тем самым осуществляет его конкретизацию; выявляет, обосновывает, уточняет и развивает имеющие по сути конституционное значение общие начала (принципы) отраслевого законодательства; устраняет из правовой системы неконституционные нормативные акты с учетом разграничения полномочий между судами различных видов юрисдикций"*(595).

При этом конституционное толкование нормативных правовых актов проводит и Верховный Суд Российской Федерации, реализуя конституционное полномочие по даче разъяснений по вопросам судебной практики. Пленум Верховного Суда Российской Федерации, Президиум Верховного Суда Российской Федерации в процессе обобщения судебной практики указывают на недостатки в судебном толковании тех или иных законодательных положений и издают на основании конституционного истолкования рекомендательные разъяснения. Такие акты высших судебных инстанций направлены на поддержание единообразия в толковании и применении норм права нижестоящими судами и, таким образом, являются производными от функционирования конституционного механизма охраны единства и непротиворечивости российской правовой системы*(596).

Определяющее значение в структуре детерминантов законности имеет правовое сознание, определяемое отношением людей к праву и являющееся мощнейшим регулятором их поведения в юридически значимых ситуациях*(597). Не исполняемые, не воспринимаемые своими адресатами законы изначально будут неэффективны.

Являясь очень тонкой материей познания, правовое сознание определяется воздействием множества самых различных факторов, к числу которых относятся правовые, нравственные устои общества, условия жизнедеятельности конкретного индивида, распространенные в социальной среде каждого человека оценочные суждения о правозначимых явлениях, эффективность правоохранительной, деятельности, судебной защиты и т.п.*(598)

В сложившейся ситуации в целях качественного улучшения отношения граждан к правовым нормам как регулятору поведения необходима правовая пропаганда и работа по правовому воспитанию. В формировании позитивного отношения к праву особый акцент следует делать на развитии правосознания на самых ранних этапах социализации личности, "уважение к закону должно внедряться, закладываться в сознание с ранних лет, при этом должны учитываться возрастные особенности подросткового мышления вообще и формирующегося правосознания в частности"*(599). При этом заслуживает однозначного одобрения факт признания на высоком государственном уровне важности развития правосознания у молодежи и специфичности этой работы. Вместе с тем современные реалии диктуют необходимость широкого внедрения в правовое воспитание подростков и молодежи инновационных технологий, обеспечивающих "живое" познание мира права, использование методов онлайн образования, применение учебных игр на смартфонах, планшетах, иных электронных устройствах.

Формирование правосознания самым тесным образом связано с гражданско-патриотическим и духовно-нравственным воспитанием подростков и молодежи. Возможность полноценной самореализации молодежи, ее активное вовлечение в социально-экономическую, общественно-политическую сферы жизни является эффективным способом профилактики преступлений и иных правонарушений, агрессивности, национальной и религиозной нетерпимости, иных деструктивных процессов и, как следствие, способствует реальному укреплению законности в стране на длительную перспективу. Это тем более актуально, поскольку, как свидетельствуют многочисленные криминологические исследования, именно лицам молодого возраста присуща значительная криминальная активность, выражающаяся в совершении насильственных преступлений, краж, незаконных деяний в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов.

В такой ситуации, безусловно, важнейшим событием стало принятие Основ государственной молодежной политики*(600). Стратегическим приоритетом политики определено создание условий для формирования патриотично настроенной молодежи с независимым мышлением, обладающей прочным нравственным стержнем, созидательным мировоззрением, профессиональными знаниями, демонстрирующей высокую культуру, в том числе культуру межнационального общения, ответственность и способность принимать самостоятельные решения, нацеленные на повышение благосостояния страны, народа и своей семьи.

Подытоживая сказанное о базовых детерминантах законности отметим, что самые лучшие законы в купе с правильным механизмом правоприменения и высоким уровнем правового сознания в обществе еще не являются залогом эффективности действия права. Как бы мы этого не хотели, но современное развитие всегда порождает все новые и новые риски, конфликты, коллизии в правовой сфере. В связи с этим актуализируются вопросы разработки и применения оценочных критериев законности, определения ее состояния в различных сферах жизнедеятельности*(601), поиска условий, обеспечивающих устойчивость социально-экономического развития, природопользования и в целом достойного существования человека.