§ 2. Состояние законности в социальной сфере

При широком интересе ученых к институту социальных прав*(377), наиболее точная формулировка таких прав, на наш взгляд, предложена Н.В. Путило, определяющей их как права в области социальной защиты, использование которых делает доступной для личности систему общественных благ (минимально необходимых ценностей цивилизации): права в области трудовых отношений, связанные с удовлетворением потребности человека в средствах существования и охране труда; права, гарантирующие доступность основных общественных благ; права в области социального обеспечения, связанные с особыми мерами социальной защиты отдельных групп населения*(378).

Мерилом уровня состояния законности в социальной сфере будет являться:

- реализация социальных прав граждан в России (как социальном государстве);

- полнота выполнения государством социальных обязательств перед народом;

- достижение (не достижение) социальной стабильности в стране.

В свою очередь, важнейшим юридическим инструментарием, используемым для определения состояния законности в социальной сфере, можно считать следующие понятия: социальные права человека и гражданина, социально уязвимые категории граждан, индикаторы, отражающие степень реализации социальных прав, качество жизни, объекты государственной правозащиты.

Человек, с его правами и свободами, являясь высшей ценностью, выступает главным объектом правозащиты в социальном государстве, а государство, в свою очередь, выступает гарантом его прав и свобод в лице уполномоченных органов. Таким образом, объект правозащиты в нашем понимании - это человек и гражданин с его правами, свободами, законными интересами, реализация и соблюдение которых обеспечивается и гарантируется государством через уполномоченные органы.

Социально уязвимые граждане выступают приоритетными объектами государственной правозащиты. Определяющим признаком социальной уязвимости граждан, на наш взгляд, является низкий уровень дохода, который сложился в виду определенных объективных причин, к основным из которых можно отнести: возрастные особенности (несовершеннолетие, пожилые); ненадлежащее состояние здоровья (инвалидность, ограниченные возможности, маломобильность); особый семейный статус (неполные семьи, многодетность, одиночество, имеющее определяющее значение для пожилых граждан); особый социальный статус (дети-сироты, школьники, студенты, молодые специалисты, ветераны труда, ветераны боевых действий, пенсионеры), особый политический статус (беженец, вынужденный переселенец, мигрант); отношение к занятости (безработный, работающий); низкооплачиваемый труд; удаленность места проживания от центра и невозможность реализации конституционных прав в полной мере; изменение, резкое ухудшение условий жизни ввиду форс-мажорных обстоятельств.

Все указанные, а также иные признаки социальной уязвимости указывают на то, что человек не может обеспечить себе (своей семье) необходимый уровень жизни с учетом сложившихся в обществе стандартов. Его доходы ниже установленного прожиточного минимума, условия жизни ненадлежащие и он нуждается в защите со стороны государственных органов в различных формах. К ним мы можем отнести: инвалидов, пенсионеров, пожилых граждан, безработных, многодетные и неполные семьи, детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, признанных малоимущими в установленном законом порядке, жителей периферийных территорий, не имеющие доступа к важнейшим социальным благам, а также других граждан, являющихся получателями социальных услуг, мер государственной поддержки, либо нуждающихся в такой помощи по иным основаниям. К социально уязвимым, нуждающимся в социальной поддержке Российской Федерации, можно отнести также и лиц, не являющихся гражданами России, но проживающих в силу определенных причин на ее территории (беженцы, вынужденные переселенцы, трудовые мигранты).

С позиций государственной политики качество жизни (англ. - quality of life, сокр. QOL) - категория, с помощью которой характеризуют существенные обстоятельства жизни населения, определяющие степень достоинства и свободы личности каждого человека*(379). При этом в правовом отношении качество жизни является реализацией права на достойную жизнь и свободное развитие человека*(380). Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (далее - Концепция), обозначила в качестве приоритетных задач перехода решение проблем социально-экономического развития, удовлетворение потребностей настоящего и будущих поколений людей, выделила обеспечение прав и свобод граждан как одно из основных условий такого перехода. Несомненным её достоинством явились целевые ориентиры, выраженные в показателях, характеризующих качество жизни, в числе которых: продолжительность жизни человека; состояние его здоровья, отклонение состояния окружающей среды от нормативов; уровень знаний или образовательных навыков; доход (измеряемый валовым внутренним продуктом на душу населения); уровень занятости; степень реализации прав человека.

Полагаем, что показатели качества жизни в единстве и взаимосвязи с социальными правами могут отражать состояние законности в социальной сфере, а индикаторами степени реализации названных прав могут являться: официальные статданные в сферах социальной защиты, здравоохранения, образования, занятости, в жилищной сфере и др.; мнение самих граждан о соблюдении и гарантированности их прав, полученное с помощью социологических исследований; сведения органов контроля, надзора, правоохраны о выявленных нарушениях и мерах к их устранению; данные о результатах работы судов по заявлениям о нарушениях прав граждан, результаты независимых исследований и др.

Правосознание и (правомерное, неправомерное) поведение в социальной сфере, являясь составной частью механизма обеспечения законности в социальной сфере, нуждаются в детальном осмыслении. Именно правосознание, выраженное впоследствии в поведении субъектов права, может выступать индикатором реализации прав человека, мерилом действия закона в социальной сфере, отражать уровень правовой культуры и развития общества, удовлетворенность (неудовлетворенность) населения страны предоставленными правами. Показатели правосознания, его уровня, равно как и показатели поведения, и правомерного и неправомерного, крайне условны, измерить их в абсолютных величинах практически невозможно, но есть факторы, совокупность которых нам позволяет судить об уровне правосознания, поведения людей, сравнивать его в различные периоды исторического развития.

Каждый новый этап в историческом развитии России можно в правовом отношении отнести к "новым ситуациям", особо опасными рисками которых в сфере социальных отношений, оказывающим, как правило, на момент их свершения, негативное влияние на социум, являются революции, восстания, государственные перевороты, войны.

Последствием Октябрьской революции 1917 года стала реализация социальных принципов. К концу 1980-х годов у населения СССР сформировалась установка на социальную стабильность. Правосознание формировалось на защищенности, уверенности в возможности получения бесплатного качественного образования, медицины социальных услуг и пособий, бесплатного жилья. Характерными чертами правосознания советского времени был массовый настрой на правомерное поведение. Правонарушаемость, аморальность находили общественное порицание в трудовых коллективах, воспитательная работа, правовое просвещение в которых проводились на постоянной основе, правда, зачастую с перегибами, чрезмерно вторгаясь в личную жизнь работников. Практически были побеждены такие социальные "болезни", как неграмотность и детская беспризорность.

Последствиями изменения формации начала 1990-ых годов стали резкое социальное расслоение, увеличение числа людей, находящихся за чертой бедности, продолжение алкоголизации населения, нравственно-правовая и ценностная дезориентация*(381), социальная деградация, необратимое социальное отчуждение (образование "социального дна"), которые приобрели характер массовых явлений к началу 2000-х гг. В стране росло недовольство властью и присутствовала ностальгия по "советской стабильности". Так, по данным ВЦИОМ (январь 1995 г.) положительно оценивали деятельность Президента Российской Федерации лишь 9% респондентов, а уровень доверия к правительству и другим политическим институтам был еще ниже*(382). Характерной чертой правосознания тех лет можно считать правовой нигилизм, оправдывающий жизнь не по закону, а по "понятиям" у значительной части молодежи, потерю ориентиров у старшего поколения и людей среднего возраста.

Такой негативизм в правосознании был немаловажным фактором в ходе событий октября 1993 года, когда в борьбе между законодательной и исполнительной властью была разрушена конституционная законность*(383).

В современной России для общественного правосознания характерно ожидание от государственной власти следования нормам права и выполнения социальных обязательств. По данным Фонда "Общественное мнение", уверенность в соблюдении прав граждан в 2015 г. снизилась на 8%. Если в 2014 г. об этом положительно отзывалась почти половина респондентов (44%), то в 2015 г. - 36%. По мнению 42% опрошенных в 2015 г., права человека в России не соблюдаются; по сравнению с данными 2014 г. этот показатель снизился на 4%*(384).

Основы правового регулирования в социальной сфере составляют общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры. Конституция Российской Федерации закрепила социальные права и свободы, определяющие правовое положение личности как члена гражданского общества, с возможностью реализации своих способностей, а именно: право на свободное распоряжение своими способностями к труду (ст. 37); защита государством материнства, детства, семьи (ст. 38); гарантия социального обеспечения (ст. 39); право на жилище (ст. 40); право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41); право на образование (ст. 43); гарантированность свободы литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания (ст. 44), которые нашли свое выражение в федеральных законах.

Что касается национального законодательства в социальной сфере, то роль и значение его на практике настолько велики, что зачастую качество жизни людей находится в прямой зависимости от качества закона и точности его исполнения. Своевременность принятия закона, регламентирующего социальные отношения, позволяет минимизировать риски неправомерных действий, социальных волнений, даже социального хаоса. Особенно важным представляется оперативное принятие блока коррелируемых правовых актов, быстрая и правильная реакция законодателя при проявлении рисков в правовой сфере. Особое значение (как и сегодня) это приобретает в период кризисных экономических явлений.

В качестве иллюстрации обратимся к недавнему российскому опыту выхода из глобального финансово-экономического кризиса 2008 года. После принятия блока законов экономической направленности последовало принятие мер, направленных на финансовую поддержку отдельных наиболее социально уязвимых категорий граждан, что нашло выражение в следующих федеральных законах от 22.12.2008 N 270-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О страховании вкладов физических лиц в Банках Российской Федерации" (которым в числе прочих предусматривались дополнительные меры, направленные на защиту прав вкладчиков банков), от 25.12.2008 N 288-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" (предоставившим возможность распорядиться материнским капиталом до истечения 3-летнего срока его ожидания), от 26.11.2008 N 224-ФЗ "О внесении изменений в часть первую, часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (увеличившим налоговый вычет с 1 до 2 млн. руб. по НДФЛ).

В США, учитывая, что в эпицентре кризиса оказался жилищный сектор и ипотечное кредитование, были приняты меры, ориентированные на поддержку домовладельцев. Так, в марте 2009 г. была запущена Программа по обеспечению доступности жилья. Одна из ее подпрограмм была направлена на поддержку домовладельцев, добросовестно обслуживающих свои ипотечные кредиты, в результате которой около 4 млн. домовладельцев смогли рефинансировать свои жилищные кредиты, около 1 млн. домовладельцев получили возможность снизить платежи по кредитам в среднем на 500 дол. в месяц. Другая подпрограмма (на поддержку домовладельцев, оказавшихся не в состоянии обслуживать жилищные кредиты) давала возможность снизить платежи по ипотечным кредитам до уровня 31% от своих ежемесячных доходов. Третья подпрограмма была ориентирована на домовладельцев, которые не в состоянии обслуживать свои ипотечные кредиты и которым грозила потеря жилья - покупателям жилья предоставлялся налоговый кредит в объеме 8 тыс. долл. Принимались и иные узконаправленные программы*(385).

В Великобритании в ходе рецессии 2009 г. в законодательство внесены изменения, касающиеся двух налогов, затрагивающих баланс доходов и расходов населения. По подоходному налогу были установлены дополнительные налоговые вычеты для налогоплательщиков с уровнем годового дохода до 50 тыс. фунтов. В противоположность этому с 2010 г. сокращены налоговые вычеты у тех, чей совокупный доход составляет 100 тыс. фунтов и была введена повышенная ставка подоходного налога для тех налогоплательщиков, чей годовой доход превысил 150 тыс. фунтов. Она составила 50%, что в 2,5 раза превышает минимальную ставку налога (20%)*(386).

В Республике Казахстан были впервые использованы средства Национального Фонда (19 млрд. долларов) как для поддержания слабеющей экономики, так и на решение проблем обманутых дольщиков, лиц, взявших ипотечные кредиты. Фактов незаконного использования средств Национального фонда не было допущено. Пенсии, пособия из государственного бюджета и социальные выплаты из Государственного Фонда социального страхования Республики Казахстан являлись "защищенными статьями" и выплачивались своевременно. Например, социальные выплаты по утрате трудоспособности и потере кормильца из Государственного Фонда социального страхования Республики Казахстан в 2010 г. были даже повышены на 9%*(387).

В Китае были предприняты комплексные меры социальной поддержки наиболее уязвимых категорий граждан: меры по поддержанию народного благосостояния, предусматривавшие поддержку студентов из семей, испытывающих финансовые затруднения, а также пострадавших от Сычуанского землетрясения, специальные субсидии (40 юаней в мес.) для студентов из семей, испытывающих финансовые трудности; снижение налогов, связанных с приобретением жилья (первого дома площадью менее 90 кв. м.), снижение ставки по ипотеке и уменьшение первого взноса до 20% на первый дом; предоставление жилья малообеспеченным городским жителям и др.*(388) Пунктом 4 стратегического плана действий по стимулированию экономики Китая 2009 г. стало развитие системы социального обеспечения. Так, например, предусматривалось целевое направление средств: в размере 400 млрд. юаней на недорогое жилье для малообеспеченных граждан; в размере 150 млрд. юаней на проекты в области здравоохранения и образования.

2011-2016 гг. в России ознаменованы по сути своей революционными преобразованиями в социальной сфере. Применительно к теме исследования здесь стоит отметить несколько существенных моментов.

1. Принятая в 2006 г. в ООН Конвенция о правах инвалидов, ратифицированная Российской Федерацией в мае 2012 г., задала новый вектор развитию социальной политики, ориентировав и законодателя и правоприменителя на интеграцию человека с инвалидностью в общество с рождения. Важное значение имеет Федеральный закон от 28.12.2013 N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации", заложивший правовые, организационные и экономические основы социального обслуживания граждан в Российской Федерации, во исполнение которого субъектами Российской Федерации принимаются свои нормативные правовые акты: законы о социальном обслуживании граждан, устанавливаются перечни социальных услуг, разрабатываются программы поддержки, в рамках которых формируется "доступная среда", направленная на обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к приоритетным объектам и услугам.

Существенные преобразования в жизни детей-сирот повлекло постановление Правительства Российской Федерации от 24.05.2014 N 481 "О деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей", вступившее в силу с 1 сентября 2015 г., которое эксперты называют революционным*(389). Оно явилось мощнейшим рычагом для социализации, интеграции детей-сирот в общество через формирование условий, максимально приближенных к семейным, обычным домашним. Постановление содержит требование о численности групп не больше 6-8 разновозрастных детей - как в семье, стабильный небольшой состав взрослых-воспитателей, находящихся в конкретной группе. Документ допускает временное помещение в организацию для детей-сирот их родителей.

Вместе с тем нельзя не указать на серьезные законодательные просчеты, возникшие ввиду ликвидации ряда важнейших социальных гарантий и льгот, являющихся достижениями СССР и не восстановленных в полной мере до настоящего времени. Так, установленная ст. 33 Закона РФ от 19.02.1993 N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" и ст. 325 Трудового кодекса РФ норма о порядке компенсации оплаты стоимости проезда к месту использования отпуска и обратно лицам, работающим в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях для лиц, работающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета и за счет бюджетных средств*(390), приводит к невозможности реализации данной гарантии для работников, занятых в иных организациях. Согласно ст. 325 Трудового кодекса РФ остальные работодатели с 1 января 2005 г. должны устанавливать такие гарантии самостоятельно, соответственно, за счет собственных средств, что практически не делается. Для обеспечения равенства прав работников, вне зависимости от формы собственности и финансирования организации, необходимо установить норму, предусматривающую для работников Крайнего Севера всех организаций, размеры, порядок и условия компенсации расходов на оплату проезда в отпуск и обратно и работника, не ниже предоставляемых работникам организаций, финансируемых из федерального бюджета, за счет бюджетных средств соответственно, всех уровней бюджетной системы.

2. Основополагающим в сфере охраны здоровья является Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", определивший правовые, организационные и экономические основы охраны здоровья. К важным изменениям в данной сфере за последние годы можно отнести изменения в КоАП РФ, дополнившие статью 6.30 нормами об ответственности за оказание платных медицинских услуг без информирования граждан о возможности их получения бесплатно.

С вступлением в силу с 30 июня 2015 г. Федерального закона от 31.12.2014 N 501-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О наркотических средствах и психотропных веществах" изменился подход к обезболиванию пациентов. Согласно данному законодательному акту рецепт на обезболивание наркотических препаратов теперь действует не 5, а 15 дней, родственникам больного уже не нужно сдавать использованные ампулы и пластыри, чтобы получить новые, расширен список учреждений, наделенных полномочиями по отпуску обезболивающих препаратов.

Ряд законодательных актов в сфере здравоохранения подлежит "реконструированию". В частности, нормы ст. 33 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", устанавливающие порядок оказания первичной медико-санитарной помощи лишь в амбулаторных условиях и в условиях дневного стационара, без возможности ее оказания в условиях круглосуточного стационара, по информации прокуроров фактически повлекли недоступность медицинской помощи для жителей Крайнего Севера и территорий, приравненных к ним.

Так, в связи с законодательными изменениями в Республики Саха Якутия с 2012 г. финансирование из федерального бюджета участковых больниц в малонаселённых посёлках было прекращено, в результате чего, около трети жителей Республики Саха Якутия практически оказались лишенными возможности получения первичной медико-санитарной помощи, однако в Якутии 94% населенных пунктов относятся к категории малонаселенных, труднодоступных и отдаленных, 92% территории находится в зоне сезонного транспортного обслуживания, в части районов вообще отсутствуют дороги, систематически из-за нелетной погоды месяцами откладываются авиарейсы. Учитывая региональные особенности - огромную территорию, сложную транспортную схему, в Якутии не закрыли 150 малокомплектных больниц, которые функционируют в настоящее время в 143 труднодоступных и малочисленных населённых пунктах, в которых насчитывается более 1000 коек. Стационарную медицинскую помощь в них получают около 200 тыс. чел. (20% населения республики). Для сохранения действующего порядка из регионального бюджета республики ежегодно выделяется 4,5 млрд. руб.*(391)

В данной ситуации субъект Российской Федерации сумел решить проблему за счет собственных бюджетных средств. А как быть регионам, бюджеты которых дефицитны? Проблема с отсутствием первичной медико-санитарной помощи в условиях круглосуточного стационара там по-прежнему носит острый характер, сельские больницы либо жизненно необходимые отделения не функционируют, и это касается не только территорий Крайнего Севера, но и всей российской периферии.

Правовой основой образовательного процесса служит Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", предусмотревший создание условий для получения без дискриминации образования лицами с ограниченными возможностями здоровья. Любая школа должна создать образовательные условия для обучения ребенка-инвалида через инклюзивное образование. Новшеством в учебном процессе стали установленные указанным законом дистанционные образовательные технологии, электронное обучение и сетевая форма реализации образовательных программ, которые ранее законами не регулировались.

3. Правовое регулирование отношений в сфере долевого строительства многоквартирных домов осуществляется целой системой нормативных правовых актов. Однако действенных законодательных рычагов защиты прав многочисленной социальной группы граждан - "обманутых дольщиков", вложивших денежные средства в строительство жилья и не получивших ожидаемых квартир, на федеральном уровне до настоящего времени не существует. Следовательно, сохраняется необходимость формирования единых подходов к защите прав таких добросовестных участников долевого строительства, которые можно закрепить на уровне и в форме федерального закона. Однако для решения проблем обманутых дольщиков органы государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно посредством применения практики "опережающего правотворчества"*(392) принимали законодательные и иные правовые акты в защиту прав обманутых участников долевого строительства жилья на своем уровне, руководствуясь положениями ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Такая законотворческая практика имеет место в Алтайском крае, Воронежской, Амурской, Астраханской, Иркутской, Кировской, Нижегородской, Саратовской, Самарской, Смоленской областях, г. Санкт-Петербурге и в других регионах. Например, в результате действия Закона Кировской области от 08.04.2013 N 278-ЗО "О мерах по защите прав граждан - участников долевого строительства многоквартирных домов на территории Кировской области" в период 2015 г. обеспечено восстановление жилищных прав 86 граждан, которые в рамках мер государственной поддержки, предоставленных новым застройщиком - ООО "УКС "КЧУС" в соответствии с названным законом, получили денежное возмещение в счет выкупа права требования у недобросовестных застройщиков, либо квартиры с освобождением от оплаты по договору.

Учитывая приведение федерального законодательства в соответствие с международными нормами и требованиями, нормативное закрепление процедур, облегчающих оказание медицинских услуг гражданам, страдающим серьезными заболеваниями, создание правовой основы для максимальной адаптации детей к семейным условиям, совершенствование образовательного процесса, наличие законодательных инициатив субъектов Российской Федерации о защите обманутых дольщиков, можно сделать вывод о том, что качество правового регулирования в социальной сфере по сравнению с периодом первого десятилетия двухтысячных годов в России заметно улучшилось.

Вместе с тем, несмотря на огромную работу, проделанную законодателем в социальной сфере, следует констатировать факт отсутствия до настоящего времени:

- минимальных государственных социальных стандартов государственных услуг, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет бюджетных средств должно гарантироваться государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации, перечень, виды и количественные значения которых устанавливались бы федеральным законом и позволили бы на необходимом уровне поддерживать функционирование поликлиник, больниц, образовательных учреждений, финансируемых из бюджетов, минимизировать диспропорции в зарплатах бюджетников сфер образования, здравоохранения, социальной защиты в различных регионах;

- действенных рычагов правового регулирования, позволяющих на системной основе осуществлять поддержку социально уязвимых категорий граждан, именно тех, из них, которым особенно тяжело, которые действительно нуждаются в такой поддержке*(393), что в первую очередь, требует законодательного определения понятия и круга лиц, нуждающихся в социальной поддержке; четкого обозначения мер, форм такой поддержки, в качестве которых можно предложить, в частности, следующие меры:

а) направление адресной целевой помощи - субсидий из бюджетов физическим лицам указанных категорий, в том числе на основании законов и бюджетных программ - государственных программ (ст. 78 и 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации). К примеру, для безработных при наличии целевых программ обеспечения занятости - единовременной субсидии для проезда к новому месту работы для постоянного (временного) размещения в другом регионе (если гражданину предложено рабочее место).

Основным источником финансирования мероприятий такого рода должны являться средства бюджетов всех уровней бюджетной системы, а также средства частного бизнеса, социальная ответственность которого в социальном государстве безусловна. Наиболее приемлемым способом финансирования такого рода мероприятий будут бюджетные целевые программы, либо бюджетные программы, основанные на принципах государственно-частного партнерства;

б) предоставление налоговых послаблений путем снижения либо освобождения от налогового бремени. Так, работающие малоимущие по общему правилу, как представляется, должны полностью освобождаться от уплаты налога на доходы физических лиц (получатели пенсий плательщиками такого налога не являются). Источником для предоставления такого рода налоговых преференций, на наш взгляд, должны стать платежи по уплате НДФЛ лицами, имеющими доход выше среднего и высокий уровень дохода (по аналогии с Великобританией). К примеру, ставку НДФЛ 18% процентов можно применять на доходы от 120 000 руб., а ставку в 25% - на доходы свыше 400 000 руб. в месяц.

Тем не менее наличие даже самых совершенных законов не может оказать позитивного влияния на общественные отношения, на состояние законности, если не задействованы механизмы их исполнения.

Тормозом в исполнении законов могут выступать различные причины, носящие как объективный характер (к важнейшим из которых следует отнести социально-экономические, политические), так и субъективный характер, к примеру, административное усмотрение. Последнее представляет собой активное проявление субъективного фактора в процессе правотворчества и правоприменения. Оценка целесообразности для применения общей нормы означает, прежде всего, понимание государственного и общественного интересов, коим служит чиновник*(394). Однако зачастую именно субъективный фактор в правоприменении способен минимизировать усилия законодателя, а неверные установки и непонимание государственных и общественных интересов, способны разрушать социальные отношения, деформировать их, игнорируя, попирая права в социальной сфере.

Заострим внимание на объективных причинах, не позволяющих должным образом исполнять законы в государстве.

Отсутствие у государства достаточных средств для социальной сферы, нарушения бюджетного законодательства, не позволяют обеспечить важнейшие конституционные права граждан: на медицинское и социальное обеспечение, жилище, отдых, образование и наиболее сильно ударяет по социально уязвимым категориям граждан. Так, кризис 90-ых, характеризующийся кризисом неплатежей, показывал неизменный рост нарушений прав граждан, нуждающихся особой социальной защите. Наиболее распространенный характер носили нарушения, связанные с несвоевременными выплатами пенсий, в том числе их перерасчете, нарушения жилищных прав инвалидов, отказ в предоставлении льгот*(395), недофинансирование государственных и муниципальных учреждений социальной направленности. Особенно болезненным являлось недофинансирование медицинских учреждений, образовательных учреждений (школ - интернатов) с круглосуточным пребыванием детей, социальных учреждений для инвалидов и пожилых людей, которые зачастую были лишены самого необходимого. Так, в психиатрической больнице Смирныховского района Сахалинской области с 28 августа 1998 г. фактически обеспечивалось только одноразовое питание. Известны случаи вынужденного голодания больных. В марте 1999 г. СМИ рассказали об условиях жизни одного из детских учреждений, где проживали дети с психическими расстройствами. У большинства из них был выявлен большой дефицит веса, приводился пример, когда девятилетняя девочка весила всего лишь 6,4 кг, потеряв за 3 года свыше 11 кг*(396).

Безусловно, в 2010-2016 гг. проблемы недофинансирования бюджетных учреждений имелись, но не носили столь гипертрофированного и массового характера. В настоящее время реализация конституционных прав на образование, здравоохранение в городах и на сельских территориях осуществляется с множественными нарушениями, не изжиты проблемы с транспортным сообщением и снабжением необходимыми товарами, что показывают результаты комплексного наблюдения условий жизни населения, проводимого Федеральной службой государственной статистики*(397).

Рис. 1