Глава 7. Законность как фактор устойчивого развития

§ 1. Законность как фактор устойчивого развития

Многосложный феномен "устойчивое развитие" пришел из Доклада "Наше будущее" Международной комиссии ООН (Гро Харлем Брундтланд) по окружающей среде и развитию 1987 г.; из многочисленных последующих международных и национальных актов стал широко распространенным, обиходным.

Названной Комиссией термин рассматривался как развитие, удовлетворяющее потребности настоящего времени, которые должны быть предметом первостепенного приоритета, но не исключает ограничения, обусловленные состоянием технологии и организации общества и не ставит под угрозу способности будущих поколений удовлетворять свои потребности*(541).

Устойчивое развитие понимается как непрерывно поддерживаемое, самоподдерживающееся, допустимое, сбалансированное, не истощающее, сохраняющее целостность*(542), поддерживаемое при отсутствии дополнительных затрат для последующих поколений, минимизации негативных внешних эффектов между поколениями*(543).

Термин "sustainable development", в особенности его русский перевод, возник как своеобразный компромисс между научным пониманием современной реальности и стремлением политических лидеров предложить более оптимистические перспективы, чем они представляются ученым, но зато более удобные для большого бизнеса*(544). Просматривается и общегуманитарный подход, включающий увязку устойчивого развития с цивилизацией, глобализацией, правовым государством, с правами человека*(545).

Устойчивое развитие свойственно системам, обладающим структурным разнообразием, представляющим и экономическое и естественнонаучное понятие, отражающее закономерный процесс, обеспечивающий продолжительное по времени существование системы, отличающейся разнообразием слагающих ее взаимодействующих элементов*(546). Поэтому принцип устойчивого развития, получив признание многими странами, имея международное звучание и приобретая все большее значение, предполагает дальнейшее научное исследование и внедрение как объединяющий многие перспективные намерения и идеи.

Актуализируются, реанимируются, становятся востребованными при складывающейся кризисной экономической ситуации, турбулентности международных отношений обстоятельства, условия, цели, факторы устойчивого развития; выстраивание их ряда позволяет проводить соответствующие моменту некоторые сравнение, анализ и обобщение для последующего перехода к рассматриваемому ключевому фактору устойчивого развития - законности, рассмотрение которой на современной методологической и инструментальной основе может делать очередной шаг к толкованию этих уникальных феноменов.

Поскольку понятие "устойчивого развития" становится одним из основных принципов российского природоресурсного права, является достаточно емким и рассчитанным на длительную перспективу, будучи стержнем российской модернизации, целесообразно осмыслять его глубже, чтобы не затереть, не сделать очередной проходной модой, сопровождающей новые обещания и заклинания, оправдывающей порой волюнтаристские решения либо бездействие.

Указами Президента РФ от 4 февраля 1994 г. "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" и от 1 апреля 1996 г. "О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" под устойчивым развитием подразумевается стабильное социально-экономическое развитие, не разрушающее своей природной основы.

Актуальными проблемами теории и практики являются принятие и реализация конкретных мер по претворению в жизнь направлений возобновляемого и экономически оправданного ресурсопотребления в интересах здоровья и жизни человека. Комплексность понимания рассматриваемого феномена предполагает сложносоставной набор факторов устойчивого развития, включающего общепризнанные экономический, социальный и экологический*(547).

В основе зарождения идей устойчивого развития находилось представление о реализации одного из главных человеческих инстинктов и рефлексов - владение материальным благосостоянием, зависимым от экономики, имущественного благополучия; экономика - не только цель устойчивого развития, но и первостепенный фактор этого развития, являющийся необходимым условием стабильности и вообще какого-либо развития.

Здесь могут пониматься также экономико-ресурсные, демографические, географические обстоятельства, имеющие глобальный, континентальный, страноведческий, региональный, местный масштабы. В Словаре Коллинза критерии поддерживающего развития пришли на смену экономическим подходам, игнорирующим воздействие на окружающую среду, способное истощить планету*(548).

Идея устойчивого развития есть первая осознанная попытка найти выход из сложившегося тупика, пересмотр самых основ существования цивилизации, причем попытка идущая много дальше реализуемой в развитых странах с конца 1960-х г.г. так называемой энвайроментальной - щадящей природу экономики*(549).

Вторым условием - фактором устойчивого развития считается социальный, включающий культурный, ментальный (социально-психологический и индивидуально-психологический) аспекты. Социальные стрессы и их крайние проявления и противоречия - социальные конфликты, социальные всплески, скачки, катаклизмы, как бы к ним ни относиться, - свидетельствуют о неустойчивости, ведут, по крайней мере, вначале, к нарушению накопления или сохранения всех ресурсов, угрожая тем самым благосостоянию как нынешнего, так и будущих поколений.

Провозглашение России в ч. 1 ст. 7 ее Конституции социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, предполагает не сиюминутную деятельность, но длительную перспективу, устойчивость подъема жизненного уровня людей, долговременные, надежные, длящиеся гарантии социальной защиты.

В условиях динамичности и хаотичности социальный фактор устойчивого развития служит обозначению контуров стабильности государств, этносов, традиционных конфессий, устранению поводов и причин к их разрушению.

Этому служат инвентаризация и структурирование компонентов и факторов устойчивого развития, предполагающих взаимодействие людей, общностей, народов, государств, универсальных нормативов и институтов, имеющих вековые традиции, выдвинутых современными реалиями, призванных целенаправленно воздействовать на поведение людей, направлять его в русло мирной, благополучной жизни, сочетание наращивания экономики и обустройства социальной жизни*(550).

"Устойчивое развитие" затевалось, прежде всего, для охраны окружающей среды (о чем свидетельствует и название Комиссии, его предложившей), но затем вычленило также экономический и социальный факторы, направления, цели, условия; экологический фактор, всегда увязанный с двумя другими составляющими устойчивого развития - экономическим и социальным направлениями, в общественном внимании уступает двум предыдущим и из-за этого еще более нуждается в сочетании с законностью как еще одной весьма значащей скрепой, подпоркой.

Понятие "устойчивое развитие" используется в преамбуле, статьях 1, 3, 70 и др. Федерального закона "Об охране окружающей среды", в Лесном и Водном кодексах РФ 2006 г., в федеральных законах "О животном мире" 1995 г., "Об охране окружающей среды" 2002 г. и ряде других федеральных законов, становясь принципом права и всей правовой системы, однако конкретного правового наполнения в последующих нормативных актах и ожидаемого надлежащего использования в правотворческой и правоприменительной деятельности оно не обрело и употребляется по большей частью невнятно, особенно в чрезвычайных условиях всеобщего кризиса, когда об устойчивости говорить трудно, а регулировать его правовыми средствами по-видимому не всегда в полной мере возможно.

Как недостаточно "отоваренное" правом и законодательством, оно нуждается в дальнейшем как научном, доктринальном, так и законодательном разъяснении, ввиду чего можно полагать, что законодателю и правоприменителю надо сосредотачивать свое внимание больше на конкретных положениях "устойчивого развития" и связанных с ним предписаниях об охране окружающей среды, рациональном использовании природных ресурсов, обеспечении экологической безопасности*(551).

Апробированные за тридцать лет факторы устойчивого развития в виде экономического, социального, экологического векторов не могут считаться исчерпывающими. Не уступающая им "по возрасту" и по значению, категория "законность" - важный, весомый фактор устойчивого развития ввиду ее решающего воздействия на стабильность существования систем; законность во все времена служит стержнем устойчивости государственности, способом укрепления вертикали суверенной власти, обеспечения равенства всех перед законом и судом.

При всех различиях понимания законности, привлечения внимания к той либо иной ее стороне большинством авторитетных авторов за ней признается точное исполнение всеми участниками общественных отношений - гражданами, должностными лицами, государственными органами, хозяйственными, общественными и иными организациями - законов и других нормативных актов, строгий надзор и контроль за неуклонным соблюдением юридических предписаний, решительное пресечение любого беззакония, наказание виновных*(552).

Требования обеспечения единой, всероссийской законности, преодоления законности калужской и казанской, горно-алтайской или башкирской остаются не только в силе, но актуализируются ввиду присутствия в повседневной жизни, а кое-где и нарастания эгоизма, алчности, экстремизма, сепаратизма, препятствующих стабильному подъему экономики и ее устойчивому развитию.

Не втягиваясь в дискуссии о соотношении права, справедливости и закона, правореализации и правоприменения, законности и правопорядка как их режима, итогов и результатов, буквального и действительного смыслов закона, подчеркнем слабую сторону современной юриспруденции, заключающуюся в размывании категорических требований точного и единообразного толкования законов, что служит одним из многих условий непрекращающихся коррупционных и иных негативных проявлений, разрушающих общее согласие.

Сложность феномена "законность", давнего, устоявшегося, хорошо изученного ввиду длительности своего применения, подпирает явление и обозначающее его понятие "устойчивое развитие", пересекается с ним, нуждается в осмыслении, толковании, полезном использовании в целях обогащения и повышения эффективности применения в теории и на практике; целесообразно поэтому акцентировать внимание на роли законности в обеспечении устойчивого развития, ее проецировании на положительные векторы развития, его устойчивости в вышеназванных представлениях о них.

Законность как особое явление означает не просто реализацию требований права в отдельных конкретных случаях, это - господство Конституции и соответствующих ей законов в общественной жизни, в системе общественных отношений, господство его, в частности, в отношениях между властью и личностью, обязательное и для граждан и для публичных органов власти, господство гарантирования посредством права выбранного обществом пути своего развития.

Обстановка без правонарушений либо со своевременным, полным их раскрытием и ответственностью виновных лиц, соблюдение всем обществом всех государственно-правовых актов, как свойство общественной жизни, способствуют прочности развития, закрепляющего признанные и законодательно оформленные общественные отношения, отличающиеся инерционностью, с одной стороны, и постоянным совершенствованием, с другой*(553).

В российских условиях в настоящее время важен вопрос не столько о принятии законов и развивающих их актов, сколько об их соблюдении: понятным и обязательным становится представление о том, что законность не должна ограничиваться соблюдением законов, но распространяется и на процесс правового регулирования, осуществляемого, в том числе, подзаконными актами, на основании законов и в соответствии с законами, составляющими основу, фарватер, костяк устойчивого развития*(554).

Ряд авторов не без оснований характеризуют законность в контексте со своеобразной морально-политической атмосферой, с господством идей гуманизма, справедливости, точного и неуклонного исполнения законов, как политико-правовой режим, характеризующийся, в том числе, разработанной теоретико-мировоззренческой основой - правовыми взглядами, принципами, правовой идеологией, правовой политикой.

В эту теоретико-мировоззренческую основу представлений о законности может быть включено ее воздействие на устойчивое развитие общества, коль скоро оно признается одним из важных, популярных, все более признаваемых постулатов современной жизни. Воспитание эколого-правовой культуры, экологическое образование и просвещение, рассчитанные на десятилетия и способные дать результаты через многие десятилетия, являются неотъемлемыми условиями устойчивого развития в сочетании с повышением правосознания и реализацией политики экологического развития России на перспективу*(555).

Активизация, взлеты и падения исследований законности, как самостоятельной приоритетной социальной ценности, находятся в зависимости от периодов развития науки, права, государства, общества, независимо от того, что принципы, методы законности носят универсальный долговременный характер*(556).

Устойчивое развитие гарантируется самым устойчивым основным законом - Конституцией: конституционная законность как главный фактор устойчивого развития имеет свои задачи, особенности и актуализируется тем, что с целью усиления влияния конституционной законности стоит задача - не ограничивать ее набором целей и принципов, когда конституция остается фикцией, но превращать ее в фактический регулятор общественных отношений, использовать основной закон как способ стабильного управления реальными, экономическими, социальными, экологическими правоотношениями посредством действенных гарантий реализации ст.ст. 8, 9, 41, 42, 58, 71, 72, 114 Конституции, развлетвленной сетью направлений их воздействия и официального, доктринального толкования*(557).

Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П Республика Алтай (как и другие субъекты РФ) не вправе: устанавливать препятствия для использования природных ресурсов на своей территории в интересах всего многонационального народа Российской Федерации; провозглашать изначальное (первичное) право собственности на природные ресурсы с претензией на правомочия собственника на те объекты, которые ей не принадлежат; устанавливать приоритет какой-либо формы собственности, поскольку эти вопросы решаются либо непосредственно Конституцией, либо на ее основе федеральными законами.

Привлечение внимания к формам собственности на природные ресурсы и объекты обусловлено их двуединым характером - принадлежностью к общему достоянию, к природе, с одной стороны, и возможностью персонифицированных, внесенных в государственный реестр природных объектов находиться в гражданском обороте, с другой. Одним из направлений осуществления законности применительно к обеспечению устойчивого развития служит разграничение публичных и частноправовых требований, действие, сочетание и размежевание природоохранного, природоресурсного (экологического), административного, гражданского и иных отраслей права и законодательства.

Согласно определению КС РФ от 6 июля 2000 г. N 133-О конституционно-правовое регулирование прав граждан на землю - это прежде всего такие базовые положения, как относящиеся к основам конституционного строя принципы свободы экономической деятельности и свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Вариант гармоничного взаимодействия норм земельного и гражданского законодательства и их разграничения закреплен в п. "о" ст. 71 и п. "к" ст. 72 Конституции РФ, в ст.ст. 129 и 206 ГК РФ, ст. 3 Земельного кодекса РФ, а также в иных федеральных законах.

Наряду и вместе с земельными участками в гражданском обороте могут находиться участки растительности, объекты животного мира, древесина, добытые, то есть извлеченные из недр полезные ископаемые, пруды, обводненные карьеры, регулирование и оборот которых нуждаются в стабильности и устойчивом развитии*(558).

Российское законодательство закрепляет общесоциальные функции потребления природных ресурсов - доступ граждан к водным объектам, свободное использование береговой полосы и водоохраной зоны, водных объектов общего пользования предусматриваются в п.п. 1), 5)-7), 12) ст. 3, 6 и 65 ВК; принцип экологического и общественного значения лесов сохранен в ст. 1 "Основные принципы лесного законодательства", ст. 5 "Понятие леса", ст. 11 "Пребывание граждан в лесах" ЛК РФ и др.

Согласно Определению КС РФ от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О с государства не снимается его конституционная ответственность за сохранение природы и окружающей среды и оно не освобождается от обязанностей осуществлять эффективный контроль в данной сфере общественных отношений, препятствовать причинению избыточного вреда окружающей среде в результате лесопользования и минимизировать экологические риски. Будучи собственником животного мира и иных природных ресурсов, государство обязано соблюдать требования Конституции, которая, определяя компетенцию Правительства РФ, возлагает на него осуществление управления федеральной собственностью (ст. 114, ч. 1, п. "в" и "г"), в числе объектов которой находятся и природные ресурсы (ст. 9, ч. 2).

Для целей устойчивой охраны окружающей среды немаловажное значение приобретают выполнение обязанностей собственников природных объектов и участков, разграничение сфер управления природопользованием, охраной окружающей среды, полномочий экологического надзора и контроля, которые могут осуществляться не только собственниками и в их интересах, но и обществом, государством - в интересах народов, проживающих на соответствующей территории*(559).

Российское государство и право, как и в других странах, не отказываются от административных средств организации охраны окружающей среды и природопользования, а в ряде случаев усиливают их применение: увеличиваются уголовное наказание за экологические преступления и административные штрафы на загрязнителей.

Какое из названных направлений обеспечения устойчивого развития займет преимущественное положение покажет время: в области экологических отношений эта проблема немаловажна, поскольку владение, пользование и распоряжение природными объектами и природными ресурсами должно осуществляться их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде.

Согласно ст. 36 Конституции, ст. 129 и 209 ГК 1994 г. экологический фактор природопользования объявляется приоритетным по отношению к остальным известным правам собственника природных объектов, что обусловлено публичным, социальным характером назначения и использования большинства природных ресурсов, представляющих интерес для всего населения. Поскольку состояние природных ресурсов вызывает все большую озабоченность населения, а предписания по их охране приобретают все большую социальную значимость, постольку государственно-властный и имущественно-правовой методы будут диалектически и причудливо переплетаться, повышая значение режима законности.

Методологический арсенал законности как фактора устойчивого развития достаточно разнообразен и сложен. Из общих методов немаловажное значение имеет историко-правовой метод: анализ экономического, социального, экологического факторов, исторических источников, официальных документов позволяет оценить происхождение, динамику, современный узел решения проблем устойчивого развития и роли в них законности и иных факторов, понять в нем современное место российской правовой системы, уяснить причины, следствия, масштаб деятельности человека в области использования ресурсов и охраны окружающей природной среды, провести сопоставление общих и частных закономерностей многовекового влияния законности на них, определить сегодняшнюю точку нашего пребывания в изменяющемся мире и пересечения законности с устойчивым развитием.

Привлечение внимания не столько к принятию новых и дополнению имеющихся законов, сколько на их реализацию - соблюдение, исполнение, использование, применение - обусловливает сопоставление текстов законов разных времен и народов, условия подготовки и принятия, порядок и механизмы их реализации, при слабой результативности ее причины - для недопущения ошибок в будущем.

Провозглашая глобализацию экологических, финансовых и правовых процессов, надо видеть разнообразие их форм, возможность творческого учета, сближения, гармонизации, унификации законодательств, защиту своего суверенитета, соблюдение традиций и преемственности исторического движения. С развитием теории и истории права и государства становится понятным, что на эффективность законов влияют не столько их содержание, сколько организационная, надзорная, контрольная деятельность по их реализации.

Полезным является прогностический метод, включающий предсказание, суждение о состоянии экологических отношений в будущем. Прогнозирование природоресурсных и природоохранных рисков, процессов и законов предполагает их планирование, программирование, проектирование, экспериментальное управление, использует экстраполяцию, моделирование. Прогностика позволяет составить научно обоснованное предвидение экологического будущего - как в масштабе поселения, региона, так и страны, континента, предсказать изменения, которые могут произойти в правовой системе России, в правовом и политическом сознании населения, в его нравственном состоянии в ближайшей и отдаленной перспективе; можно констатировать, что научные подходы здесь явно недостаточны.

Нахождение России в мировом сообществе должно предполагать прогнозирование мировых природоресурсных отношений, изменения в технике, науке, в развитии международного права, правовых системах других стран и континентов. Здесь подвижность и динамика состояния природных ресурсов, окружающей среды, постоянно ранимой, все более вызывающей озабоченность, во многом зависят от антропогенной, человеческой деятельности, подвергаемой попыткам законодательного регулирования и поэтому требующей (и деятельность, и ее регулирование) особого внимания, прогнозирования и осторожности.

Потребность в прогнозных знаниях остро ощущается в обеспечении устойчивого развития: знание будущих состояний, процессов и явлений представляет собой необходимое условие компетентного и целенаправленного управления процессами, предупреждения деградации природных ресурсов от ветровой и водной эрозии, загрязнения, захламления, опустынивания, засоления, подтопления.

Использование многовариантного прогностического метода для перспективного, стратегического планирования позволяет не отставать от природных явлений и катаклизмов, пытаться опередить и предупредить их, быстрее ликвидировать их отрицательные последствия. позволяет принимать своевременные меры по совершенствованию государственного и общественного механизмов управления, надзора и контроля, права и законодательства, обосновывать надежность принимаемых организационных, воспитательных мер с учетом социальных и иных возможных изменений.

Увязывает устойчивое развитие с законотворчеством Указ Президента РФ от 19 апреля 2017 г. "О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период 2025 года" - документе стратегического планирования, в котором предусматриваются:

обеспечение качества окружающей среды, необходимого для благоприятной жизни человека и устойчивого развития экономики (как указывалось выше, экономика - основное условие устойчивого развития, которое главный фактор благоприятной жизни);

совершенствование законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, а также институциональной системы обеспечения экологической безопасности (упорядочение упомянутой системы включает предотвращение и пресечение экологических правонарушений, соблюдение законности, наведение экологического правопорядка);

активизация фундаментальных и прикладных научных исследований в области охраны окружающей среды и природопользования;

повышение эффективности государственного экологического надзора, производственного и общественного контроля в области охраны окружающей среды (муниципальный контроль не упомянут?!).

Таким образом, весьма емкое явление и обозначающее его понятие "устойчивое развитие" будут тем надежней и стабильнее, чем более на них будут распространяться режим законности с соответствующим эколого-правовым сознанием, обеспечивающий экономический, социальный, экологический правопорядок.