§ 4. Значение саморегулируемых организаций в обеспечении законности

Осуществляемая в рамках административной реформы масштабная работа по снижению административных барьеров, сопровождаемая приоритезацией государственного интереса при создании саморегулируемых организаций, повлекла их активное вовлечение в систему публичного управления экономикой, в результате чего саморегулируемые организации, основанные на обязательном членстве (обязательное саморегулирование), получили преобладающее распространение в отечественной практике, оказывая заметное воздействие на уровень законности*(285).

Так, до недавнего времени в России насчитывалось 1015 саморегулируемых организаций, 592 из которых были созданы в 11 сферах с обязательным членством участников рынка. Наибольшее количество саморегулируемых организаций приходилось на строительный комплекс (502 организации или 49,5%). В сферах с обязательным участием в саморегулируемых организациях числилось более 251 тыс. членов, из них 51% - в сфере строительства, 20% - в организациях проектировщиков, 10% - в сфере аудиторской деятельности и 9% - в сфере оценочной деятельности. Совокупный заявленный размер компенсационных фондов составлял порядка 116,67 млрд. рублей*(286). Структуру саморегулирования характеризует существенный отраслевой перекос: большинство саморегулируемых организаций, основанных на добровольном членстве, действуют в сфере управления недвижимостью и жилищно-коммунальным хозяйством (в их числе практически полностью отсутствуют организации, работающие на потребительском рынке, в сфере сельскохозяйственного и пищевого производства, незначительно представлены союзы товаропроизводителей)*(287).

Не касаясь далекой от завершения доктринальной дискуссии о природе саморегулируемых организаций и парадигме их "публично-правового статуса"*(288), можно согласиться, что специфическими чертами саморегулирования как правового способа организации предпринимательских отношений являются: поднормативный характер, "собственное" волевое содержание и самостоятельная регулирующая функция, взаимное согласование упорядочиваемого общественного отношения непосредственно участниками, возможность привлечения третьих лиц, не участвующих в процессе саморегулирования, правотворческие полномочия субъектов саморегулирования, правореализующее содержание*(289). Сообразно этому, являясь "связующим звеном" между государством и предпринимателями, некоммерческие организации, наряду с разноуровневыми государственными органами, обеспечивают реализацию комплексных административно-правовых режимов в определенных сферах экономики. В некоторых случаях законы прямо предусматривают передачу саморегулируемым организациям государственных полномочий (например, ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 13.07.2015 N 223-ФЗ "О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка"), допуск руководителей саморегулируемой организации и ее членов к государственной тайне (п. 1 ст. 20.2 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"*(290)), участие саморегулируемых организаций в лицензировании (ч. 3 ст. 201 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Обязательное членство в саморегулируемой организации, предполагая имеющий разрешительную природу своеобразный допуск предпринимателей на рынок определенных работ, услуг (в том числе оформляемый свидетельством), позволяет рассматривать их в качестве негосударственных субъектов разрешительной деятельности, наделенных полномочиями по предоставлению разрешений и контролю за соблюдением соответствующих правил*(291), занимая свое место в механизме обеспечения законности*(292) и национальной безопасности (учитывая принципиальную нацеленность разрешительной системы на обеспечение безопасности). Значение обязательного саморегулирования при этом также определяет тесная связь законности и национальной безопасности: законность является одним из основных принципов обеспечения безопасности (ст. 2 Федерального закона от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности"), а категории правопорядка и безопасности, имея собственное социально-правовое содержание и природу, находятся в тесной диалектической взаимосвязи и взаимозависимости, обладают единой социальной обусловленностью, практически совпадающими предметными сферами и субъектным составом их обеспечения, во многом схожими конституционно-правовыми основами, предназначением и конституционным измерением*(293). Более того, наметившаяся по всей видимости тенденция сближения правовых последствий обязательного членства в саморегулируемой организации (предоставления допуска) и лицензирования может свидетельствовать о дальнейшем повышении значимости разрешительной деятельности саморегулируемых организаций для укрепления законности.

В целом показанные особенности статуса саморегулируемых организаций и их союзов - высшей формы в иерархии социальных неполитических объединений, признаваемых государством, конструктивно взаимодействующих с ним, устанавливающих стандарты и правила деятельности своих членов, основанные на государственных регулятивных принципах, и контролирующих их соблюдение*(294) дают все основания для вывода об их особой роли в системе специальных гарантий законности. Принимая во внимание, что детерминирующее влияние такого рода факторов может иметь не только позитивный, но и негативный (или нейтральный) характер, представляется возможным отметить следующие существенные моменты.

1. Кардинальное значение с позиции воздействия саморегулируемых организаций на законность имеет отсутствие в стране общегосударственной модели саморегулирования (п. 4 Концепции совершенствования механизмов саморегулирования*(295)). Обществом признан факт недостижения социально значимых целей принятия Федерального закона от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" - реализации единой государственной экономической политики по защите интересов субъектов предпринимательской деятельности, усилению их ответственности перед потребителями производимых товаров (работ, услуг) и снижению бюджетных затрат, связанных с государственным регулированием и контролем деятельности участников саморегулируемых организаций*(296). Сформированная вопреки ч. 1 ст. 2 Федерального закона "О саморегулируемых организациях" практика отхода от базовых принципов в отраслевом законодательстве допускает появление различных моделей саморегулирования, что не позволяет в полной мере использовать его потенциал для повышения качества товаров (работ, услуг) субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности и обеспечения законности.

В отсутствие четкого определения оптимального соотношения государственного управления и саморегулирования передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, являясь в силу ст. 7 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" одним из основных направлений деятельности по повышению эффективности противодействия коррупции, осуществляется хаотично. В законодательстве не установлены юридические критерии введения обязательного саморегулирования. Необоснованное избрание такой формы саморегулирования в качестве механизма, заменяющего государственную разрешительную деятельность, в свою очередь, порождает неоднозначные последствия для состояния законности*(297).

Использование саморегулирования как институциональной альтернативы регулированию рынков (установление системы правил ведения хозяйственной деятельности определенным множеством экономических агентов и санкций за несоблюдение этих правил), наряду с государственным регулированием и сорегулированием*(298), призвано интегрировать усилия государства и общества в направлении устойчивого развития экономики*(299), а, значит, и укрепления законности. Однако на текущий момент отсутствуют достоверные экономические показатели, свидетельствующие о положительном воздействии законодательства о саморегулировании на законность за счет снижения бюджетных затрат, связанных с государственным регулированием и контролем за деятельностью участников саморегулируемых организаций, а также сокращения административных барьеров.

Рисками негативных последствий необоснованного введения режима обязательного саморегулирования, в свою очередь, выступают:

недоверие общества к самостоятельной возможности предпринимателей обеспечивать интересы потребителей;

завышение требований к вступлению в саморегулируемые организации, приводящее к ограничению доступа новых субъектов предпринимательства на рынок (повышение административных барьеров для входа на соответствующий рынок);

существенное увеличение затрат участников рынка на осуществление соответствующей предпринимательской или профессиональной деятельности;

сокращение спроса на продукцию;

ограничение конкуренции;

создание предпосылок для злоупотреблений финансового и экономического характера и др.

2. Федеральный закон "О саморегулируемых организациях" не раскрывает принцип законности, имеющий отношение ко всем сферам государственной жизни и непосредственно вытекающий из конституционного закрепления республиканской формы правления в России*(300), в контрольной деятельности саморегулируемых организаций. Справедливо будет отметить, что данный недостаток имеет непосредственное отношение к правовому регулированию социального контроля в целом. Как представляется, устранение этого пробела, наполнение принципа законности применительно к деятельности саморегулируемых организаций реальным нормативным содержанием способствовало бы не только повышению уровня законности, но и наиболее полной реализации целей саморегулирования. При этом конкретные принципы контроля саморегулируемых организаций целесообразно определять с учетом уже существующего правового регулирования (в частности, ст. 6 Федерального закона от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации").

Закон должен предусматривать эффективные правовые средства, направленные, с одной стороны, на реализацию предназначения саморегулируемых организаций как специальной гарантии законности, а с другой - на гарантирование законности в деятельности самих саморегулируемых организаций (включая адекватный правовой механизм административного принуждения саморегулируемых организаций).

Недостатки правового регулирования процедуры контроля саморегулируемых организаций в отношении своих членов выступают в качестве фактора, снижающего уровень законности: Федеральный закон "О саморегулируемых организациях" (как и большинство отраслевых законов, регламентирующих обязательное саморегулирование) не содержит норм, детально определяющих порядок организации и проведения саморегулируемыми организациями проверок своих членов, оформление результатов проверок, обязанности саморегулируемых организаций при проведении проверок, их ответственность. В связи с этим органами управления саморегулируемых организаций повсеместно допускается ненадлежащее осуществление контрольных функций, вплоть до злоупотреблений*(301). Тогда как "переход к системе саморегулирования в различных социально-экономических сферах не должен отразиться на качестве и эффективности административного надзора, а области его применения должны соответствовать потребностям общества и государства в обеспечении безопасности, соблюдении конституционных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц"*(302). Впрочем, здесь требуется сделать оговорку о том, что качество контроля саморегулируемых организаций во многом определяется особенностями отраслевого регулирования; структура саморегулирования, как уже говорилось, неоднородна и влияние его на законность также, безусловно, нельзя расценивать однозначно.

На наш взгляд, поддержки заслуживают предложения об усилении государственного и общественного контроля за деятельностью саморегулируемых организаций. Прежде всего, требуется обеспечить соответствие законодательству принимаемых ими правовых актов - устанавливаемых саморегулируемой организацией стандартов и правил, в их соотнесении с предпринимательскими рисками и спецификой предпринимательской и профессиональной деятельности, определяющими содержание потенциальных охранительных обязательств, в которых саморегулируемая организация и ее члены могут выступать в качестве дополнительных должников*(303). Законность правотворческой деятельности саморегулируемых организаций приобретает особое значение в свете имеющейся практики использования их стандартов в качестве федеральных и региональных методических документов в области строительства, применяемых при государственных закупках. Соответствие разрабатываемых профессиональным сообществом и принимаемых саморегулируемыми организациями в сфере строительства стандартов требованиям, установленным национальной системой стандартизации, позволяет органам государственной власти включать их в перечень стандартов, применяемых при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства в качестве документов, подтверждающих соответствие объекта капитального строительства требованиям технических регламентов*(304).

Совершенствование контрольных функций саморегулируемых организаций и контроля (надзора) в отношении них стоит производить с учетом наработанного зарубежного опыта. Например, при обязательном саморегулировании в зарубежных странах, как правило, функционирует одна саморегулируемая организация, имеющая статус общенациональной, что упрощает осуществление соответствующего государственного контроля (надзора) в сфере саморегулирования. В некоторых зарубежных странах в состав органов саморегулируемых организаций, наряду с представителями профессионального сообщества, включаются представители потребителей*(305), что очевидно может способствовать объективности контроля.

Хотя некоторые позитивные тенденции в состоянии законности, способствующие ее переходу на новый уровень, здесь возможно наметились уже сейчас в связи с изменением отраслевого законодательства в направлении детализации процедурных основ контроля саморегулируемых организаций; расширением каналов информационно-аналитической деятельности на основе ежегодного формирования Минэкономразвития России доклада о состоянии развития саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности, а также результатах системного мониторинга деятельности саморегулируемых организаций в отраслях экономики и сегментах рынка; обеспечением информационной открытости саморегулируемых организаций и их членов.

3. Разрешительная деятельность саморегулируемых организаций требует более четкой нормативной регламентации в контексте развития законодательства о разрешительной системе, включая наиболее полное закрепление законодательных гарантий прав субъектов предпринимательства - невластных участников разрешительной системы. В отсутствие такого регулирования осуществление разрешительных процедур саморегулируемыми организациями может иметь большую коррупциогенность, чем разрешительная деятельность государственных органов.

Поэтому приоритетом в организации противодействия коррупции должны являться все разрешительные процедуры (как осуществляемые государственными органами, так и саморегулируемыми организациями)*(306). С учетом этого целесообразным представляется распространение основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции (ст. 7 Федерального закона "О противодействии коррупции") на совершенствование разрешительной системы в целом, в том числе введение единых антикоррупционных стандартов для всех форм разрешительной деятельности. Кроме того, возможным было бы установление административной ответственности саморегулируемой организации с обязательным членством и ее должностных лиц за нарушение предусмотренного законом порядка предоставления членства в саморегулируемой организации (выдачи свидетельства о допуске к определенному виду работ).

4. Факторами позитивного воздействия законодательства о саморегулировании на законность являются:

преодоление длительной тенденции насильственного насаждения саморегулируемых организаций (любые инициативы по наделению их государственными функциями должны быть обоснованы и сбалансированы с точки зрения возможных позитивных эффектов введения таких норм) с целью перехода от административного назначения публичных профессиональных регуляторов (путем введения законодательных требований об обязательном членстве в саморегулируемых организациях) к общественному признанию саморегулируемых организаций с добровольным членством в качестве органов, способных осуществлять отдельные публично значимые функции при определенных условиях;

развитие рыночных, экономических (конкурентных) и профессиональных стимулов к развитию саморегулирования в отдельных отраслях экономики для создания саморегулируемых организаций с добровольным членством (как организованной социальной общности, обладающей готовностью к самостоятельному выполнению своих функций);

развитие механизмов обеспечения имущественной ответственности субъектов саморегулирования (в том числе страхования членами саморегулируемой организации ответственности и иных связанных с выполнением работ и оказанием услуг рисков и формирование компенсационного фонда саморегулируемой организации) как коллективной ответственности перед потребителями;

повышение уровня доверия потребителей к представителям предпринимательских сообществ и их объединений.

Принципиальное значение здесь, на наш взгляд, будет иметь принятие мер к осознанию обществом социальной ценности саморегулирования, воплощенного в праве, для защиты прав и свобод человека, обеспечения безопасности личности, общества, государства и законности в целом. В данном случае определяющее значение для законности имеет ценностная характеристика права. Как справедливо отмечал виднейший исследователь проблем теории законности проф. П.М. Рабинович: "Научно обоснованная ценностная характеристика социалистического права очень важна для повышения уровня правосознания граждан, для воспитания позитивных, "уважительных" ценностных установок к законодательству, законности. При выявлении ценности права для отдельной личности следует прежде всего указать на ее потребность, которую призвано удовлетворять право. Таковой, вообще говоря, является свобода, то есть наличие определенных возможностей для собственной деятельности, выступающих важнейшей универсальной предпосылкой для удовлетворения любых потребностей каждого человека. И уже в том, что право "отмеряет" какую-то свободу отдельным индивидам (или их общностям), выступает ее ближайшим источником, может быть усмотрена известная ценность права для личности"*(307). При этом, разумеется, идея законности сама по себе обладает выраженной социальной ценностью, которая также должна осознаваться и влиять на поведение граждан и должностных лиц*(308).

Можно прогнозировать вероятное повышение уровня законности в случае эффективного развития механизмов саморегулирования за счет предполагаемого:

сужения поля для необоснованного усмотрения государственных служащих, сокращения бюрократических барьеров и устранения коррупциогенных факторов;

установления субъектами саморегулирования общих регулятивных и охранительных мер более высокого уровня требований к участникам рынка и их товарам (работам, услугам) (то есть более адекватных потребностям отрасли, нежели акты государственных органов власти);

внедрения механизмов оптимальной (неизбыточной) стандартизации предпринимательской и профессиональной деятельности и производимых товаров (работ, услуг) - ключевого инструмента повышения качества регулирования такой деятельности;

организации более оперативного и предметного контроля за деятельностью членов саморегулируемых организаций;

распространения практики работы саморегулируемых организаций с жалобами третьих лиц и внесудебного урегулирования коммерческих споров.

5. Сохранение действия указанных выше негативных факторов состояния законности, в свою очередь, может привести к снижению уровня безопасности, дополнительной финансовой нагрузке на субъекты предпринимательства, скрытому ограничению конкуренции, бюрократизации и "коммерциализации" саморегулируемых организаций (основная причина которого по всей видимости заключается в несовершенстве законодательства о саморегулировании)*(309), "опубличиванию частных интересов и огосударствлению общественных организаций"*(310), подрывающему идею конституционно гарантированной свободы деятельности общественных объединений*(311), нарушениям прав потребителей.

Продолжение реализации подхода, при котором введение обязательного саморегулирования сводится к созданию организаций, лишь формально отвечающих за допуск хозяйствующих субъектов на рынок или в профессию, будет способствовать излишним административным барьерам, воспрепятствовать созданию стимулов к выработке и установлению общих правил для участников рынка, повышению их добросовестности и компетентности, и, тем самым - снижению уровня законности.

Поскольку проникновение частного права в сферу публичных отношений может быть оправданным лишь постольку, поскольку оно не влечет ослабления защиты общественных и государственных интересов, требующих публично-правового опосредования, приоритетом при решении вопроса о целесообразности делегирования разрешительных функций саморегулируемым организациям должно быть обеспечение баланса частных и публичных интересов. Ключевой задачей в этой связи в Концепции совершенствования механизмов саморегулирования обоснованно обозначено развитие эффективных форм саморегулирования, не связанных с воспроизводством административных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства, сопровождающееся формулировкой базовых принципов и требований, необходимых для введения саморегулирования с обязательным членством.

6. Принимая во внимание изложенное, возможность более полного использования потенциала саморегулирования в региональном аспекте предполагает совершенствование региональной системы стратегического управления путем создания благоприятных условий для участия разноотраслевых саморегулируемых организаций в обеспечении законности, становления новых функций этого сегмента гражданского общества, в том числе, в рамках профилактики правонарушений на основе государственных программ субъектов Российской Федерации. Реализация этой возможности, на наш взгляд, способна существенно повлиять на повышение уровня законности в регионах в контексте намеченного Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года*(312) развития механизмов взаимодействия органов власти с гражданским обществом (в том числе общественной экспертизы готовящихся решений, общественных советов и слушаний), возрастания роли изучения общественного мнения в определении приоритетов политики государства и оценке деятельности органов власти.

Стоит отметить, что процесс создания правовых предпосылок для повышения уровня законности на этом направлении достаточно активно идет в наднациональной и федеральной "плоскости". Достаточно вспомнить ст. 4 Модельного закона об общественной экспертизе*(313), включившего профессиональные саморегулируемые некоммерческие организации, уставами которых предусмотрено осуществление экспертной деятельности, в круг организаторов общественной экспертизы; ст. 9 Модельного закона об основах региональной политики*(314), согласно которому в нормативных правовых актах по реализации региональной политики учитываются инициативы участников региональной политики, включая саморегулируемые отраслевые организации; статьи 7 и 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", закрепляющие порядок взаимодействия органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля и саморегулируемых организаций при организации и проведении проверок; пункт 11 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии*(315), предусматривающий участие организаций, целью деятельности которых является защита и представление интересов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, в процедуре оценки регулирующего воздействия*(316) и мн. др. Саморегулируемые организации и их объединения в отдельных отраслях экономики активно взаимодействуют с властью, оперативно реагируя на проблемы рынка*(317).

Между тем тенденции развития регионального законодательства на сегодняшний день явно не учитывают необходимость такого совершенствования. Законы субъектов Российской Федерации лишь в единичных случаях предусматривают конкретные формы взаимодействия государственных органов и саморегулируемых организаций, которые могут реально способствовать обеспечению законности.

Так, в соответствии со ст. 12 Закона Санкт-Петербурга от 25.12.2015 N 841-168 "Об обеспечении продовольственной безопасности и поддержки сельскохозяйственного производства в Санкт-Петербурге" взаимодействие исполнительных органов государственной власти города с саморегулируемыми организациями осуществляется на основе соглашений о сотрудничестве, а также путем проведения совместных семинаров, конференций, выставок-ярмарок и других мероприятий, направленных, в том числе, на укрепление продовольственной безопасности. Согласно ст. 18 Закона Республики Саха (Якутия) от 26.04.2016 1619-З N 791-V "О развитии сельского хозяйства в Республике Саха (Якутия)" саморегулируемые организации, объединяющие субъекты предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве, имеют право, в числе прочего, осуществлять: мониторинг оформления трудовых отношений с наемными работниками сельскохозяйственных товаропроизводителей, общественный земельный контроль, общественный контроль за оказанием государственной поддержки; проводить общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов, направленных на реализацию мероприятий государственной программы Республики в области развития сельского хозяйства; принимать участие: в работе общественных советов органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также в разработке документов стратегического планирования на основании соглашений с исполнительными органами государственной власти Республики. Статья 2 Закона Самарской области от 14.11.2014 N 117-ГД "Об установлении правовых основ проведения органами местного самоуправления в Самарской области оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности" включает саморегулируемые организации в круг участников публичных консультаций. Статья 11 Закона Республики Ингушетия от 04.03.2009 N 8-РЗ "О противодействии коррупции в Республике Ингушетия" предусматривает возможность проведения по инициативе саморегулируемых организаций независимой антикоррупционной экспертизы, заключение по результатам которой носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. Результаты такой экспертизы учитываются при проведении антикоррупционного мониторинга и подготовки программ противодействия коррупции.

Отдельные региональные законодательные акты устанавливают возможность участия саморегулируемых организаций в отраслевом управлении в составе коллегиальных совещательных органов (например, ст. 70 Градостроительного кодекса города Москвы - в составе Архитектурного совета города Москвы, рекомендации которого учитываются органами исполнительной власти города при принятии решений в области градостроительной деятельности*(318), ст. 6 Закона Ярославской области от 05.10.2011 N 33-з "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности в Ярославской области" - в составе Совета по энергосбережению Ярославской области, постоянно действующего совещательного органа, созданного в целях определения стратегии энергосбережения и повышения энергетической эффективности, обеспечения координации деятельности государственных органов области, органов местного самоуправления, производителей, поставщиков и потребителей энергетических ресурсов).

Несмотря на доктринально обоснованное восприятие саморегулируемых организаций как института общественного контроля*(319), абсолютное большинство законов субъектов Российской Федерации, регулирующих осуществление общественного контроля на соответствующей территории (60 из 61 изученного в ходе настоящего исследования), непосредственно о них не упоминают. В некоторых случаях к числу субъектов регионального общественного контроля отнесены общественные объединения и иные некоммерческие организации (например, ст. 4 Закона Республики Саха (Якутия) от 26.10.2016 1744-З N 1045-V "Об общественном экологическом контроле в Республике Саха (Якутия)", ст. 6 Закона Пермского края от 21.12.2011 N 888-ПК "Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае"); правом выдвижения кандидатур в члены региональных общественных советов при органах государственной власти наделены общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации, целями деятельности которых являются представление или защита общественных интересов и (или) выполнение экспертной работы в сфере общественных отношений (ст. 3 Закона Самарской области от 11.04.2016 N 49-ГД "Об общественном контроле в Самарской области", ст. 5 Закона Костромской области от 04.03.2016 N 70-6-ЗКО "Об общественном контроле в Костромской области" и др.). Лишь ст. 5 Закона г. Москвы от 12.03.2014 N 9 "Об обеспечении открытости информации и общественном контроле в сферах благоустройства, жилищных и коммунальных услуг", используя отсылочную норму, указывает, что общественный контроль может осуществляться саморегулируемыми организациями в случаях и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации. То есть региональным законодательством не закрепляются конкретные формы общественного контроля саморегулируемых организаций, не раскрываются их права и обязанности (которые, на наш взгляд, могли бы быть обозначены с учетом специфических отраслевых функций этих общественных объединений, профессиональной подготовки их членов и органов управления). Такой подход сводит к минимальному влияние общественного контроля саморегулируемых организаций на уровень законности в регионах.

"Можно предвидеть: в спектре норм правовых актов неизбежно будет увеличиваться удельный вес норм саморегуляции и одновременно расширяться поле саморегулирования. Это демократическое "украшение" права, а не его ущербность"*(320). Таким образом, прогнозируемое увеличение объема правового регулирования саморегулируемой деятельности как способа самоорганизации хозяйствующих субъектов и, одновременно, важнейшего элемента гражданского общества, способного эффективно балансировать систему социальных процессов, минимизировать регулятивные риски*(321), ставит на повестку дня вопрос о дальнейшем всестороннем изучении специфической роли саморегулируемых организаций и их объединений в системе обеспечения законности (в том числе, в отраслевом разрезе) и возможностей для повышения их значения в качестве гарантии законности. На наш взгляд, планирование развития системы обеспечения национальной безопасности в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации*(322), являющейся основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений в целях защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства (ч. 4 ст. 18 Федерального закона от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации"), должно осуществляться с учетом перспективы функционирования саморегулируемых организаций и их объединений в качестве эффективной гарантии законности. Так, по словам проф. А.Ф. Ноздрачева, "Формируемое посредством разрешений (в том числе, предоставляемых саморегулируемыми организациями - прим. автора), правовое пространство должно поддерживать надлежащий уровень безопасности в обществе и стимулировать формирование новых условий предупреждения возникающих рисков"*(323). В целом же преодоление ранее отмеченной*(324) недооценки значения законности для функционирования общества и состояния законности как фактора принятия управленческих решений и планирования законотворческой деятельности предполагает разработку на федеральном уровне в рамках целеполагания самостоятельного базового документа, определяющего национальные интересы и стратегические национальные приоритеты, цели, задачи и меры в области внутренней и внешней политики, направленные на укрепление законности в Российской Федерации, либо включение соответствующих положений в Стратегию национальной безопасности Российской Федерации.