§ 2. Типология нарушений законов

Правовые акты требуют больших усилий по их реализации со стороны органов государственной власти. Сам факт принятия закона, иного правового акта еще не решает поставленные перед ним цели. Еще предстоит перевести его в реальное поведение людей, следовать намеченному им курсу, добиваться осуществления поставленных целей. К сожалению не всегда это происходит должным образом, существует достаточное количество нарушений законов, обусловленных различными субъективными и объективными причинами, в том числе: незнание или неверное истолкование закона правоприменителями, неиспользование предоставленных законом полномочий, вмешательство в компетенцию других органов, нарушение прав граждан и организаций, противоправные действия и др. В этой связи возникает необходимость в изучении типичных нарушений законов и способствующих этому причин.

Проведенный анализ показал, что нередко органы государственной власти не исполняют или ненадлежащим образом исполняют предоставленные им полномочия. Между тем властные полномочия представляют собой гарантированную законом меру принятия решений и совершения действий.

К примеру, на практике с предоставлением государственных услуг связан крайне широкий круг правоотношений с участием граждан: от получения различных разрешений от органов исполнительной власти до регистрации права собственности. При этом нарушения установленного порядка уполномоченными государственными органами и иными субъектами широко распространены. Так, в Амурской области в 2013 г. прокуроры опротестовали 75 незаконных административных регламентов предоставления муниципальных услуг. В Иркутской области оспорено 330 регламентов исполнительных органов власти и местного самоуправления. В некоторых субъектах Федерации уполномоченные органы, в нарушение п. 6 ст. 4 Федерального закона N 210-ФЗ, не принимали действенные меры к переходу на предоставление публичных услуг в электронном виде. При предоставлении государственных и муниципальных услуг повсеместно нарушались сроки их предоставления, выносились необоснованные отказы, требовались лишние документы, административные регламенты не соответствовали федеральному законодательству. В отдельных случаях органы местного самоуправления не разрабатывали и не утверждали реестры (перечни) муниципальных услуг, порядки их формирования и ведения; не разрабатывали и не утверждали административные регламенты по предоставлению муниципальных услуг, а утвержденные административные регламенты не соответствовали установленным законом требованиям*(64).

Сопутствующим элементом реализации требований закона должна являться ответственность за их неисполнение*(65). Однако, как свидетельствует практика, зачастую к лицам, виновным в нарушении законодательства, не принимаются меры ответственности, материалы о выявлении признаков правонарушений не направляются в правоохранительные органы.

Определенную сложность представляет отсутствие системной работы по привлечению должностных и иных лиц к административной ответственности за нарушения в области обеспечения безопасности на производстве. Сложилась практика наложения штрафов только в результате возникновения травм и аварий.

17 августа 2009 г. во многом из-за несоблюдения требований промышленной безопасности произошла одна из крупнейших аварий на Саяно-Шушенской ГЭС. В результате аварии погибло 75 человек, оборудованию и помещениям станции нанесён серьёзный ущерб. В итоговом докладе парламентской комиссии по расследованию обстоятельств, связанных с возникновением чрезвычайной ситуации техногенного характера на Саяно-Шушенской ГЭС причины аварии сформулированы следующим образом: "Авария на СШГЭС с многочисленными человеческими жертвами стала следствием целого ряда причин технического, организационного и нормативного правового характера. Большинство этих причин носит системный многофакторный характер, включая недопустимо низкую ответственность эксплуатационного персонала, недопустимо низкую ответственность и профессионализм руководства станции, а также злоупотребление служебным положением руководством станции"*(66).

Нарушением режима законности следует признать и превышение органами исполнительной власти своих полномочий, в частности, вмешательство в компетенцию других органов. Нарушением компетенции, в частности, следует считать регулирование изданным нормативным правовым актом (или его частью) отношений, подлежащих регулированию нормативными правовыми актами, принятие которых действующим законодательством отнесено к полномочиям иного органа государственной власти*(67). Типичным примером может служить разработка и принятие неуполномоченным субъектом административных регламентов, издание которых относится к компетенции федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор); превышении компетенции субъектом Российской Федерации в регламентации вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации.

Наряду с отсутствием у органа (должностного лица), издавшего нормативный правовой акт, полномочий на осуществление правового регулирования данного вопроса, выхода за пределы полномочий, можно выделить также следующие типы нарушений в части принятия органом нормативных правовых актов, противоречащих действующему законодательству:

- принятие нормативного правового акта (или его части) по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным актом данного уровня;

- неправильный выбор формы (вида) нормативного правового акта;

- нарушение предусмотренных законодательством правил введения нормативных правовых актов в действие, в том числе их опубликования, государственной регистрации (если она предусмотрена законом) и вступления в силу*(68);

- несоответствие содержания принятого акта (или его части) положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу;

- неопределенность содержания нормативного правового акта (или его части), вызывающая его неоднозначное толкование в правоприменительной практике.

Проведенный анализ показал, что подобного рода нарушения встречаются как на федеральном, так и на региональном уровне. Например, в рамках исполнения государственных функций по надзору и контролю за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации в части осуществления социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными, в 2014 г. в Роструд было представлено 140 нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. При этом на основании актов проверки установлено, что 22 из них не соответствовали нормам и положениям федерального законодательства*(69).

Факт принятия законов и иных правовых актов не решает поставленные перед ними задачи. Зачастую, незнание положений законов, корыстная и иная личная заинтересованность, отсутствие необходимых организационных, информационных ресурсов и ряд иных причин, приводят к совершению действий вопреки требованиям законов и иных нормативных правовых актов.

Так, в соответствии с требованиями Приказа Генерального прокурора РФ от 1 апреля 2014 г. N 165 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании" прокуратурой Ивановской области выявлено, что при расследовании уголовных дел рассматриваемой категории следователи не принимают меры для обеспечения сохранности незаконно заготовленной древесины, что приводит к ее хищению. В результате незаконно заготовленная древесина вновь становится предметом преступления*(70).

В ходе проверочных мероприятий в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг органами прокуратуры также выявлялись различного рода нарушения, в том числе факты нарушений прав граждан на получение государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна", что создавало административные барьеры в указанной сфере правоотношений. Не соблюдались требования ст.ст. 7.1, 7.2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" о межведомственном информационном взаимодействии при предоставлении государственных и муниципальных услуг, как со стороны органов исполнительной власти, так и органов местного самоуправления. Типичное нарушение ст.ст. 5, 6 Федерального закона N 210-ФЗ заключается в необоснованном отказе в предоставлении публичных услуг*(71).

Невыполнение требований законов, действия вопреки зачастую являются следствием ослабление контроля и надзора со стороны уполномоченных органов.

Анализ материалов прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства показал, что состояние законности в сфере бюджетного процесса во всех субъектах по-прежнему остается неудовлетворительным. В ряде регионов допускаются серьезные нарушения норм бюджетного законодательства, выявляются факты нецелевого и неэффективного расходования бюджетных средств, а также хищений бюджетных средств, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Основными причинами такого положения, главным образом, является отсутствие надлежащего финансового контроля.

В лесной сфере должностные лица контролирующих органов зачастую при выявлении факта незаконной рубки не рассматривают вопрос о наличии в действиях правонарушителя состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 8.28 КоАП. При выявлении фактов незаконных рубок не выясняются обстоятельства совершения правонарушения, не устанавливаются орудия совершения правонарушения, в связи с чем не представляется возможным осуществить конфискацию орудий*(72).

Типичные причины аварий на промышленных объектах обусловлены грубыми нарушениями законов о промышленной безопасности, которые в конечном итоге провоцируют аварии и несчастные случаи, в том числе со смертельным исходом. При этом нарушения допускаются как со стороны предприятий, так и со стороны контролирующих органов. Так, на предприятиях и в организациях, эксплуатирующих опасные производственные объекты, зачастую не выполняются необходимые правила, направленные на обеспечение должной промышленной безопасности. Органами контроля, которые являются основными гарантами промышленной безопасности, не всегда должным образом выполняются возложенные на них функции*(73).

Ослабление контроля и надзора в сфере охраны и использования водных биоресурсов способствует распространенности нарушений среди предприятий, учреждений, организаций, осуществляющих добычу водных биоресурсов. Наиболее типичны такие нарушения, как невнесение записей в промысловый журнал об улове, несвоевременное предоставление сведений об освоении выделенной квоты, превышение установленных объемов вылова, ведение промысла без соответствующего разрешения и др.

Таким образом, отсутствие должного реагирования на нарушения законов в подведомственной сфере - один из существенных недостатков в работе органов исполнительной власти, влекущий снижение эффективности государственного управления и действия закона. При этом следует учитывать, что в ряде случаев указанная проблема может быть связана как с нечеткостью компетенции, так и с несовершенством и сложностью процедур реагирования на обнаруженные нарушения.

Анализ и обобщение выявленных типичных нарушений законов приводят к выводу о вероятной обусловленности первых следующими типичными причинами.

Во-первых, это бессистемное принятие нормативных правовых актов, что нередко приводит к коллизионности и пробельности действующего законодательства, невозможности совершения действий, необходимых для его реализации. Кроме того, непопулярные законы, указы и постановления на федеральном и региональном уровнях чаще всего усиливают отчуждение населения от власти. Вместо заблаговременного учета интересов разных слоев населения до принятия актов, их разъяснения, постепенности действий власть "обрушивает" на головы людей решения, которые не соответствуют их жизненным интересам, новы для них (особенно для старшего поколения). И возникает большой правовой массив, который реализуется плохо и весьма болезненно (например, законодательство об охране здоровья граждан).

Определенным решением данной проблемы могло бы стать проведение правового эксперимента. К сожалению, в настоящее время данный институт используется в недостаточной мере, тогда как проведение правового эксперимента, к примеру, на территории одного или нескольких субъектов Федерации, позволило бы проверить эффективность действия новых правовых норм, оценить возможные риски*(74).

Помимо правового эксперимента следует обратить внимание и на так называемые "дорожные карты". В дорожной карте определяется перечень мероприятий, необходимых для достижения поставленной цели, вид документов, подлежащих разработке, ответственные министерства, контрольные сроки и т.д. Так, в утвержденной Правительством Российской Федерации дорожной карте по реализации Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года*(75), ориентированной на развитие сферы малого и среднего предпринимательства как одного из факторов, с одной стороны, инновационного развития и улучшения отраслевой структуры экономики, а с другой стороны, - социального развития и обеспечения стабильно высокого уровня занятости, установлены базовые и целевые индикаторы, направленные на достижение поставленной цели, обозначены способы и механизмы достижения цели, механизмы реализации Стратегии, органы, ответственные за реализацию тех или иных целей, сроки реализации, ожидаемые результаты, а также уделено внимание вопросам мониторинга реализации и корректировки Стратегии и др.

Во-вторых, причиной бездействия законов является их низкое качество, нарушение правил юридической техники при подготовке проектов нормативных правовых актов. Законы насыщены декларациями, пожеланиями, описаниями, неоднократно вносимые изменения и дополнения не всегда позволяют обычному гражданину отслеживать их. Среди достаточно распространенных нарушений правил юридической техники могут быть отмечены: неправильное использование юридической терминологии, ссылки на недействующие нормативные правовые акты, неправильное указание реквизитов нормативного правового акта*(76).

В-третьих, это низкая эффективность деятельности органов исполнительной власти, выражающаяся в слабой скоординированности их действий, межведомственной разобщенности, проявлении узковедомственных интересов, нарушении сроков и порядка принятия решений и др.

К примеру, с принятием Федерального закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации" субъекты Федерации приступили к формированию собственной методологической базы стратегического планирования. В большинстве субъектов приняты законы субъектов Российской Федерации о стратегическом планировании. В соответствии с п. 5 ст. 32 и п. 12 ст. 3 обозначенного закона Министерством экономического развития Российской Федерации должны быть утверждены требования и рекомендации по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. Однако указанные требования и рекомендации до субъектов Федерации не доведены. Также не доведены требования и рекомендации по разработке и корректировке плана мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития Российской Федерации. Отсутствие методического обеспечения ведет к различию в подходах к формированию данных документов в субъектах Федерации*(77).

В-четвертых, нередко нарушение законности связано с низким уровнем подготовки кадров. Отметим, что нарушениям законов о государственной гражданской и муниципальной службе в значительной мере способствуют некомпетентность служащих, пробелы в их профессиональной подготовке, отсутствие необходимого опыта работы, недостаток управленческих и юридических знаний. Между тем профессионализм и компетентность согласно ст. 4 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"*(78) являются одними из основных принципов организации работы государственных служащих. В этой связи в последние годы необходимость повышения уровня кадрового обеспечения органов государственной власти признается одной из ключевых мер*(79).

В-пятых, среди причин нарушения законов следует выделить низкий уровень правосознания и правовой культуры в обществе. Как уже отмечалось в предыдущей главе, кризис правосознания во многом обусловлен положением, сложившимся в правовой сфере, существенным разрывом между конституционными нормами и реальными отношениями, отсутствием четкого и успешно функционирующего правотворческого процесса, системы объективных критериев оценки эффективности российского законодательства, деятельности государственных органов и должностных лиц.

И, наконец, существенное влияние на состояние законности оказывает экономический фактор. В частности, при делегировании федеральных полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации не осуществляется соответствующее финансовое обеспечение их реализации. Это обстоятельство препятствует их эффективному осуществлению, что негативно сказывается на качестве реализации закона.

В настоящее время, согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" за органами государственной власти субъектов РФ в качестве полномочий по предметам совместного ведения, осуществляемых данными органами самостоятельно (за исключением субвенций из федерального бюджета), закреплено более ста полномочий. Отдельные полномочия Российской Федерации (по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения) были делегированы органам государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом процесс передачи полномочий не сопровождался адекватным финансовым обеспечением, в результате чего возникло несоответствие расходных обязательств субъектов Российской Федерации источникам их финансирования*(80).

Недофинансирование надзорных органов нередко приводит к тому, что на одного инспектора возлагается большой объем работы по осуществлению контроля, что делает последний формальным.

Полагаем, что выявление типичных нарушений законности со стороны органов государственной власти, а также причин, им способствующих, позволят своевременно предпринимать меры по их устранению и (или) минимизации негативных последствий, что, в свою очередь, будет способствовать стабильности правовой системы и повышению эффективности государственного управления.