§ 3. Динамика законности в политической сфере

Давая оценку состояния законности в политической сфере, на наш взгляд, следует исходить, прежде всего, из 6 компонентов политической системы: институциональный (государство, организации, учреждения), функциональный (направления деятельности, направленность политического процесса), регулятивный (система нормативного регулирования), коммуникативный (системообразующие и объединяющие связи), идеологический (взгляды и идеи) и функциональный (функции, политический процесс, политический режим), и личностный (роль человеческого фактора)*(402).

Кроме того, следует учитывать, что политическая система, хотя и целостное явление, но представляет собой суммативную систему (состоящую из различных систем более низкого уровня, например, партийной системы и т.д.) в основе которой лежит взаимосвязь и взаимодополнение ее различных компонентов*(403).

Основным элементом политической сферы и институциональным компонентом политической системы является государство, которое является универсальной организацией, олицетворяет публичную власть, регулирует общественные отношения с помощью права, обладает монополией на государственное принуждение и, имея профессиональный аппарат, управляет жизнью деятельностью общества.

Детерминантом политической сферы Российского государства является его Конституция. Соотношение конституции и политической сферы имеет двойственный характер. С одной стороны, конституция, как основополагающий нормативный документ общества и государства, представляет собой один из элементов политической системы в самом широком ее понимании, и является составной частью нормативной подсистемы последней. Исходя из этого, конституцию можно рассматривать и как объект политической системы, и как ее инструмент. Двойственность соотношения конституции и политической системы определяют взаимное влияние их друг на друга. С другой стороны, именно конституция, как основной политический и идеологический документ, предопределяет политическую систему общества и государства в его исторически-ретроспективном развитии. И в этом случае политическая система выступает по отношению к конституции как объект воздействия. В данном случае тесно переплетаются функциональный, регулятивный и идеологический компоненты.

Однако, несмотря на более чем 20-летний период действия норм Конституции, на настоящий момент остаются конституционные положения, носящие программный и перспективный характер, реализация которых связана с дальнейшим процессом совершенствования российской политической системы, что несомненно влияет на состояние законности.

Важным субинституциональным регулятором Российского государства и его политической системы на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований являются, соответственно, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований. На этом уровне остаются нерешенными ряд проблем, связанных с обеспечением единства правового пространства. По истечении 17 лет с момента вынесения решений Конституционным Судом Российской Федерации о несоответствии Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций республик в составе Российской Федерации*(404) конституции отдельных республик не приведены в соответствие с Конституцией России (например, Конституция Республики Татарстан).

На уровне местного самоуправления существует проблема законности, связанная с тем, что постоянное изменение федерального законодательства перманентно создает ситуацию, когда уставы муниципальных образований вступают в противоречие с последним и проходит неопределенное время для восстановления единства правового пространства и устранения возникших противоречий и коллизий.

Кроме того, по некоторым оценкам современная российская политическая система проходит этап вторичной конституционализации, которая проявляется, во-первых, в повышении роли международного права. В частности, путем инкорпорации норм международного права в российскую правовую систему, а также при применении норм международного права при рассмотрении дел судами (например, "за период между 2000 и 2014 годами высшие российские суды упомянули Конвенцию о защите прав человека и основных свобод (Европейская конвенция о правах человека, ЕКПЧ) более чем в 2000 решениях. К 2013 году упоминание Конвенции судами субъектов Российской Федерации достигло в среднем 6000 решений в год. Только в 2012-2014 годах число таких решений почти удвоилось: с 3800 до 7400 решений в год. Не менее важно, на наш взгляд, что российские судьи все чаще ссылаются на постановления ЕСПЧ по делам против России: из 3573 постановлений 1450 были процитированы в 23957 решениях российских судов. На уровне высших судов Конституционный Суд использовал 754 постановления ЕСПЧ в своей практике, включая 172 постановления против России. Что наиболее важно, большая часть этих ссылок встречается в делах против органов государственной власти. За период между 1998 и 2014 годами как минимум по 200 тыс. дел, инициированных гражданами против органов государственной власти, ссылались на Конвенцию*(405). На наш взгляд, данная тенденция является положительной для уровня законности, поскольку свидетельствует о повышении правовой культуры правоприменителей и, как следствие, улучшении качества принимаемых ими решений.

На состояние законности оказывает влияние также то, что инкорпорированные нормы международного права подвержены изменениям, например, в силу решений ЕСПЧ, которые являются интерпретационной основой изменения и дополнения норм Конвенции.

Во-вторых, стоит отметить фактическое участие судебных органов в правотворчестве: "судебные органы и их решения могут быть классифицированы как создающие эффект вторичной конституционализации в российской политической системе в целом. Разумеется, судебный активизм (judicial activism) - распространенное явление во многих странах, равно как и участие судей в решении вопросов "высокой политики", а укрепление правовой подотчетности государства посредством работы судов - нормальный конституционный процесс"*(406). В этой части особо следует обратить внимание на последние решения Конституционного Суда Российской Федерации, которыми формируется принцип конституционной целесообразности, допускающий возможность изменения установленного (нормативного) и реального (фактического) сроков полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, новые принципы и подходы в правовой системе в части соотношения норм международного права и норм правовой системы России, а также предпосылки совершенствования правового регулирования*(407).

В-третьих, на уровень законности влияет повышение судебного контроля за деятельностью органов государственной власти, увеличение объема административного судопроизводства. Только в соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ в 2016 году было рассмотрено более 4 млн. административных дел.

Важнейшим элементом политической сферы, существенно воздействующим на законность, являются политические партии, партийная система и иные институты гражданского общества. Начиная с 1990 года и до настоящего времени в России проходит процесс формирования политических партий и партийной системы. При этом следует отметить, что с 1990 по 2009 годы тенденцией в правовом регулировании данной сферы было ужесточение требований к формированию политических партий*(408), связанное с необходимостью сокращения количества политических партий*(409), упорядочения партийной системы. В результате таких преобразований по состоянию на 2009 год численность политических партий сократилась до 7. В данном состоянии партийная система перестала соответствовать требованиям политической системы, поскольку партии, являясь механизмом вербализации общественного мнения, основным представителем воли народа в публично власти и основным элементам политической системы, должны представлять (трансформировать) волю и интересы всего народа, всех социальных групп. Кроме того, сокращение политических партий снизило уровень политической конкурентности, возник вопрос о формировании реальной оппозиции к правящей партии. Это повлияло на изменение подходов к правовому воздействию на процесс формирования политических партий.

С 2009 года по настоящее время правовое регулирование деятельности политических партий основано на снижении требований к политическим партиям, с одной стороны, а также формированием механизмов участия всех партий в политической сфере*(410). В настоящее время в Минюсте России зарегистрировано 75 политических партий*(411). На выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации зарегистрировали свои списки 14 политических партий из 74, имевших право на участие в выборах*(412). Вместе с тем, несмотря на снижение требований к политическим партиям, фракционный состав Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации не изменился. Таким образом, изменение законодательства не повлияло на фактическое состояние политической системы. Таким образом вызывает сомнение эффективность проведенных правовых преобразований, что, как следствие влияет на состояние законности.

Кроме того вызывают сомнения с точки зрения законности отдельные положения Федерального закона от 11.07.2001 N 95-ФЗ "О политических партиях" (ст. 6) и сложившийся расширительный правоприменительный подход к регистрации политических партий, позволяющий иметь в структуре партийной системы 4 коммунистические партии, 3 партии "пенсионеров", по 2 "женщин" и "зеленых" и т.д. По нашему мнению, это не только не способствует формированию политической конкуренции, реальной оппозиции, а только усугубляет существующее положение, поскольку происходит "растаскивание" голосов избирателей и поддержки населения по указанным партиям, и как следствие - снижение политической конкурентности.

В целях повышения роли политических партий в политическом процессе и обеспечения механизма заполнения вакантных депутатских мандатов при пропорциональной избирательной системе в законодательстве был изменен порядок передачи вакантного депутатского мандата, а также порядок выдвижения кандидата (списков кандидатов), в части без необходимости сбора подписей в установленных законом случаях.

По данным ВЦИОМ, сохраняется "авторитарный" подход со стороны населения к оценке деятельности политических лидеров, партий и государственных институтов. Наибольшим "кредитом доверия" со стороны населения пользуется Президент Российской Федерации (49,6%), показатель одобрения его деятельности по среднему значению 27 марта - 2 апреля 2017 года составил 82,7%, что значительно опережает соответствующие показатели лидеров политических партий. Электоральный рейтинг партии "Единая Россия" в марте по среднему значению составил 49,0%. Среди парламентских партий рост рейтинга к концу месяца отмечался только по ЛДПР (до 14,4%)*(413).

Институты гражданского общества в политической системе также представлены иными общественными структурами: Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, профсоюзы, общественные организации, в том числе правозащитные и т.д.

Институты гражданского общества по отношению к государству и государственной власти действуют на основе принципа субсидиарности. "Принцип субсидиарности, прежде всего, является принципом ограничения власти, но не носит нормативного характера"*(414).

Следует отметить, что с принятием Конституции России и установлением принципов демократического и правового государства в России начался процесс становления институтов гражданского общества, который нельзя признать завершенным. В этой связи приобретает особую значимость, прежде всего, участие гражданского общества в правотворческой деятельности государства, что влияет на уровень законности. Помимо полномочий общественных палат по оценке соответствующих законопроектов, деятельности партийных фракций в законодательных (представительных) органах государственной власти, права правотворческой инициативы отдельных структур гражданского общества, существует целый ряд других форм такого участия. Так, Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации предусмотрены проведение парламентских слушаний законопроектов, в том числе с участием представителей от общественных объединений, вынесение законопроекта на всенародное обсуждение.

На состояние законности оказывает влияние также доступность правовой информации для гражданского общества. В последние годы органами государственной власти сделан большой шаг в сторону обеспечения, во-первых, информационной доступности для населения нормативных правовых актов. Об этом свидетельствует введение единого правового информационного портала в сети "Интернет" - "Официальный интернет-портал правовой информации" (www.pravo.gov.ru)". В России созданы "Центры правовой информации - пункты свободного бесплатного доступа граждан к правовой информации в электронном виде. На территории Российской Федерации они получили название "публичные центры правовой информации" (ПЦПИ), в государствах СНГ и государствах дальнего зарубежья - "центры публичного доступа к правовой информации Российской Федерации".

Активно идет работа по обеспечению опубликования нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на "Официальном интернет-портале правовой информации". Информационной доступности деятельности органов государственной власти способствует программа "электронное правительство" как новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов. Этот процесс включает формирование и насыщение порталов органов государственной власти и местного самоуправления, создание многофункциональных центров, оказания электронных услуг населению, оптимизация обращения граждан в органы государственной власти, в том числе за получением государственных и муниципальных услуг.

Положительным фактором для состояния законности является активное создание форм и средств участия граждан в правотворческом процессе на различных уровнях публичной власти. Этому способствовало введение порядка участия граждан в общественной экспертизе, в том числе антикоррупционной, и обсуждении проектов нормативных правовых актов, а также создание информационного портала "Российская общественная инициатива"*(415). Вместе с тем, по оценке отдельных ученых, Указ Президента Российской Федерации от 04.03.2013 N 183 "О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива" обладает рядом недостатков, к которым относят: завышенные требования к количеству голосов в поддержку региональных и местных инициатив, необходимых для дальнейшего их движения; нечеткость требований к инициативе, позволяющих гарантировать ее размещение на ресурсе; неопределенность требований как к уполномоченной некоммерческой организации, курирующей интернет-ресурс, так и к рабочей группе, рассматривающей поддержанную гражданами инициативу. Это свидетельствует о том, что такой институт общественной инициативы в России не состоялся в силу целого ряда перечисленных недостатков данного Указа*(416).

Однако на данном портале зарегистрировано 9563 инициативы, например, по Липецкой области выдвинуто: 6 федеральных и 1 муниципальная инициатива. Вместе с тем, пока на настоящий момент не ясны правовые последствия такой инициативы. Кроме того, исходя из анализа информации, размещенной на портале, пока только одна из инициатив набрала необходимое количество голосов и передана на рассмотрение. "Количество размещенных инициатив позволяет сделать следующие выводы. С одной стороны, можно констатировать, что интернет-ресурс начал свое функционирование, с другой стороны, возникают сомнения в его эффективности на данном этапе развития институтов непосредственной демократии в России, учитывая слабую проработанность нормативной основы реализации такой формы непосредственной демократии, как общественная инициатива, направленная с использованием интернет-ресурса РОИ"*(417). В связи с этим, думается, констатация факта, что данный институт не состоялся, является преждевременной. Институт общественной инициативы, как формы непосредственного участия населения в правотворческой деятельности, при его реализации, безусловно, будет способствовать повышению уровня законности.

Создание общественных объединений и иных некоммерческих организаций, определяемых как "третий сектор" политической системы, является важным элементом гражданского общества. По мнению С.А. Авакьяна, свобода граждан создавать различные объединения является одной из определяющих характеристик гражданского общества*(418). Характеристика количественных и деятельностных показателей общественных объединений в Российской Федерации, с точки зрения Курячей М.М., свидетельствует о том, что они представляют самый широкий спектр интересов основной части общества. По данным Госкомстата России на 1 января 2016 г. было зарегистрировано 100 405 общественных объединений, почти половину из которых составляют общественные организации - 55 886. По сравнению с 2013 г. количество общественных объединений сократилось на 4,32%, а количество общественных организаций, напротив, выросло на 5,39%*(419).

Вместе с тем следует отметить, что по результатам опроса, ВЦИОМ: "большинство россиян (59%) затруднились назвать какую-либо общественную организацию. Те же, кто смог указать их поименно, чаще всего упоминали Гринпис (6%), а прочие экологические объединения вспомнили 4% опрошенных. Другие слышали об обществах помощи социально уязвимым слоям населения (5%). Достаточно часто опрашиваемые называли благотворительные организации (5%), среди которых чаще всего звучал фонд "Подари жизнь" (3%). Молодежные и волонтерские движения упомянули еще 4%. О различных политических партиях сказали 4% россиян, а наиболее упоминаемой стала "Единая Россия" - ее назвали еще 4% респондентов. Исследования последних лет показывают, что существенно возросла доля россиян, сформировавших свою позицию относительно деятельности общественных организаций. Более половины респондентов подтвердили, что они защищают права граждан и способствуют проявлению общественных инициатив (56% против 35% в 2007 г.), а также помогают в решении острых социальных проблем (55% против 31% в 2007 г.). Кроме того, с 2007 по 2014 гг. в два раза увеличилась доля опрошенных, отмечающих, что данные организации осуществляют независимый контроль над деятельностью государственных органов (с 21% до 40%). Одновременно стало больше тех, кто склонен думать, что подобные объединения создаются только для удовлетворения личных потребностей их руководителей (с 25% в 2007 г. до 40% в 2014 г.), при этом 36% придерживаются иного мнения. Общественные организации помогают лишь членам данных образований - заявляют 39% участников опроса, тогда как 38% так не считают"*(420). В силу указанных данных можно констатировать факт, что роль общественных организаций и их влияние, как на политическую сферу, так и на законность является незначительной.

Давая оценку тенденциям по формированию институтов гражданского общества, следует согласиться с мнением С.П. Нарыковой, которой отмечается, что выращивание (стимулирование, оформление, направление) государством гражданского общества на самом деле способствует формированию только юридической конструкции фиктивного (мифологизированного) гражданского общества. Формирование структур гражданского общества (Общественной палаты, различных Советов при государственных органах) является вторичным по отношению к гражданским процессам. Смысл же этих процессов - в обособлении членов общества в их самоорганизации в социально-экономические образования*(421).

По мнению ряда ученых, многие навязанные государством конструкции диалога государства с гражданским обществом на самом деле создают лишь видимость общественной активности граждан, порождают вредные иллюзии о зрелости гражданского общества и его единстве с государством. При этом на данные меры затрачиваются достаточно значительные материальные, финансовые и организационные ресурсы. Кроме того, эти "эрзац-институты" гражданского общества пытаясь оправдать свое существование и найти "достойное" применение выделяемых им средств, развивая бурную общественную активность, планируют различные мероприятия и акции патриотической, культурно-воспитательной, оздоровительной, развлекательной и иной направленности, опираясь при этом не на реальную инициативу общественных объединений (как это и должно быть в гражданском обществе), а на административный ресурс органов государственной и муниципальной власти, под крылом которых они созданы*(422).

С точки зрения повышения уровня законности приоритет в государственном управлении должен быть отдан именно содействию в формировании гражданского общества, а не административному созданию удобных власти его институтов*(423).

Интерференционными по своей сути являются законность и политические процессы, к которым относится избирательный. Система избирательного законодательства сформировалась достаточно давно, включая федеральный, региональный и местный уровни, и на настоящий период времени имеет только тенденции к совершенствованию. В качестве положительных тенденций является кодификация избирательного законодательства на уровне субъектов Российской Федерации, что позволяет сократить ненужно количество дублирования норм, а также снижает возможность формирования противоречий и коллизий, что способствует повышению уровня законности. К сожалению, на федеральном уровне регулирование избирательного процесса носит разрозненный характер. Полагаем, что в целях обеспечения законности и эффективности правоприменения следует вернуться к позиции о принятии избирательного кодекса России.

Давая оценку правового регулирования избирательного процесса, следует отметить, что одним из направлений развития и совершенствования избирательного законодательства на современном этапе и повышение уровня законности является, во-первых, насыщение избирательного процесса более демократическими процедурами, формирование большей открытости, гласности и доступности выборов для населения, а также оптимизация избирательных процедур.

К таким изменениям следует отнести: введение языка Брайля при голосовании, а также информационной доступности материалов выборов для избирателей, являющихся инвалидами по зрению в 2011 году; возложение обязанности на органы власти предусмотреть возможность доступа инвалидов на избирательные участки для обеспечения им участия в прямом голосовании; корректировка процедуры сбора подписей и требований к подписным листам с целью обеспечения из подлинности, объективности, достоверности, несфальсифицированности; ужесточение процедуры и порядка изготовления, передачи и выдачи открепительных удостоверений (в целях обеспечения демократизации процедуры голосования, недопустимости многократности голосования, фальсификации голосов); изменение порядка изготовления и применения используемых в день голосования переносных ящиков для голосования вне помещения для голосования (для оптимизации процедуры голосования вне помещений для голосования, а также с точки зрения обеспечения фактической возможности избирательными комиссиями проведения такого голосования); совершенствование оснований для исключения кандидатов из списка, допущенного к распределению депутатских мандатов, или списка кандидатов, которому переданы депутатские мандаты в соответствии с законодательством Российской Федерации; введение единого выборного дня для голосования*(424); изменение порядка формирования и статуса участковых избирательных комиссий (с одной стороны, направленное на повышение профессиональной грамотности членов избирательной комиссии, а, с другой стороны, - обеспечение большей доступности населения к деятельности избирательных комиссий); введение дополнительных ограничений пассивного избирательного права, связанных с недопустимостью наличия иностранных активов, а также денежных средств в иностранных банках (для исключения возможности внешнего влияния на выборных должностных лиц, обеспечить их большую независимости в принятии решений). Кроме того, корректируются ограничения пассивного избирательного права, связанные с привлечением кандидатов к ответственности с целью исключения из политического процесса "уголовных элементов"; вводится ограничение пассивного избирательного права на муниципальных выборах (как один из элементов механизма ответственности должностных лиц); с целью обеспечения доступности, прозрачности процедуры голосования, подлинности выборов вводятся требования о "прозрачности" ящиков для голосования, изменяется порядок формирования избирательных округов; совершенствуются механизмы обеспечения и реализации гарантий прав граждан при организации и осуществлении голосования, установлении итогов голосования, определении результатов выборов, референдума и их опубликовании; предусматривается право граждан на обжалование результатов выборов, референдума; изменяются и уточняются основания для отмены решения комиссии об итогах голосования; дополняются требования к членам избирательных комиссий в части недопустимости возникновения конфликта интересов; совершенствуются институт наблюдателей за выборами, агитации, требования к агитационным материалам, финансирования выборов; совершенствуется порядок опубликования сведений о поступлении средств на специальный избирательный счет, специальный счет фонда референдума и расходовании этих средств (для открытости финансирования выборов); возвращается возможность голосования "против всех" (хотя только на муниципальных выборах), что является важным шагом в формировании доверия населения к власти и выборам.

Второй тенденцией законодательного регулирования избирательного процесса является смена избирательных систем, в том числе: введение порядка избрания (путем всеобщих прямых равных и тайных выборов) высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а позднее введением альтернативного порядка избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; изменение порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Совершенствуется избирательная система на уровне субъектов Российской Федерации с целью более активного вовлечения политических партий в избирательный процесс и обеспечения максимального участия политических партий, как в избирательном, так и политическом процессах. В 2014 году восстанавливается смешанная избирательная система на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Указанные изменения способствуют, с одной стороны, более активному участию населения в управлении делами государства, а, с другой стороны, обеспечению самостоятельности и независимости данных органов и более последовательному претворению принципа разделения властей, как одному из важнейших принципов формирования демократического общества.

Однако следует отметить, что столь мобильная законодательная подвижность избирательных систем, во-первых, не способствует установлению законности. Во-вторых, подрывает основы доверия населения к власти, выборам и избирательному процессу. В-третьих, влечет электоральную "раздражительность", непонимание и дезориентацию населения в избирательном процессе.

Проводимые на протяжении всего действия Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" процессы корректировки избирательного законодательства в целом свидетельствуют о несовершенстве правового регулирования в этой сфере. Несмотря на то, что сделан большой шаг в сторону повышения качественности правового регулирования и, соответственно, законности избирательного процесса, остается еще много неразрешенных проблем. Таких как, например, правовое регулирование подкупа избирателей, правовое нивелирование латентных форм воздействия на волю избирателей через финансовые механизмы и механизмы управления, противодействие "черным" пиар-технологиям, механизмам фальсификации выборов посредством "каруселей" и иных технологий и др.

Важным аспектом повышения доверия со стороны населения к избирательному процессу стало обеспечение его информационной доступности (установление камер на избирательных участках и возможность наблюдения за выборами через онлайн-трансляции).

Вместе с тем данные социологических опросов свидетельствуют о наличии негативных факторов законности в рассматриваемой сфере. Так, по данным опроса, проведенного ВЦИОМ, 37% респондентов назвали точную дату выборов, 9% назвали другую дату, а 54% респондентов либо слышали впервые, либо не ответили, либо затруднялись в ответе. 67% респондентов точно знали адрес избирательного участка или знали, где он находится, 29% не знали, где находится избирательный участок, и 4% затруднялись ответить. На вопрос: примут ли участие в выборах: 42% ответили, что точно примут или скорее примут, 8% - скорее не примут, 20% - точно не примут, 18% - пока не определились и 3% - затруднялись ответить. И только 39% респондентов слышали о том, что в 2016 году выборы будут проходить по смешанной избирательной системе*(425). Интересно также, что практически 1/4 респондентов - (24%) не собиралась смотреть теледебаты кандидатов, даже если на них случайно "наткнутся", 19% - планировали посмотреть, 24% - станут смотреть, если на них "наткнутся", 23% - посмотрят, если параллельно не будет ничего более интересного, 8% - будут смотреть видео и отрывки в "Интернете" и 2% - затруднялись ответить.

Из этого следует, что, несмотря на доступность информации о дате, времени и месте проведения выборов, вопрос информирования избирателей о проведении выборов пока остается недостаточно реализуемым, а также достаточно высокий процент абсентеизма, одной из причин которого является недоверие к власти и к избирательной системе, что не может не влиять на состояние законности.

Помимо совершенствования правового регулирования и информационного обеспечения сопровождения выборов, важное значение для уровня законности имеет правоохранительная система, обеспечивающая защиту граждан в этой сфере.

По данным МВД России, 18 сентября 2016 года для обеспечения правопорядка на 97 тыс. избирательных участках в 85 субъектах Российской Федерации было задействовано около 300 тыс. сотрудников органов внутренних дел. Существенную помощь полиции органам оказывали военнослужащие Росгвардии, представители частных охранных организаций, добровольных народных дружин и общественных формирований, казачества. В результате принятых мер силами правопорядка не было допущено серьезных нарушений, способных повлиять на итоги выборов. Локальные инциденты были зафиксированы на избирательных участках и прилегающих к ним территориях в Алтайском крае, г. Москве, Ростовской, Самарской, Тверской и Челябинской областях*(426).

В 2016 г. органами прокуратуры при осуществлении надзора в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина выявлено 6437 нарушений законов об избирательных правах, что на 13% больше, чем в 2015 г. Вместе с тем, в 2016 г. на 23% уменьшилось количество выявленных незаконных правовых актов - 766, что, несомненно, свидетельствует о повышении качества правового регулирования в избирательной сфере. По выявленным нарушениям законов прокурорами, в том числе: принесен 751 протест, на основе которых в 718 случаях отменены или изменены незаконные нормативные правовые акты; направлено 104 иска (заявления) в суд, из которых 99 были удовлетворены; внесено 1788 представлений, по которым 973 лица привлечено к дисциплинарной ответственности; вынесены постановления (заявления в арбитражный суд), на основании которых 336 лиц привлечено к административной ответственности; 509 лиц предостережено о недопустимости нарушения закона*(427).

Несмотря на проведение в 2016 году выборов, произошло незначительное снижение количества мер прокурорского реагирования и увеличение количества лиц, привлеченных к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности. Органами судебной власти в 2016 году было рассмотрено 2234 дела о нарушении избирательного законодательства, что меньше, чем в 2015 на 10,5% (2494)*(428). Это в целом дает основания полагать о положительных тенденциях законности в данной сфере и повышении эффективности работы органов прокуратуры.

Регулятивный компонент политической системы включает, в том числе, правотворческий процесс. Сложившаяся система законодательства в сфере регулирования процесса принятия нормативных правовых актов включает федеральный, региональный и местный уровни. Правовое регулирование на федеральном уровне в этой сфере основывается на комплексе нормативных правовых актов и правовых актов. В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы о нормативных правовых актах, определяющих формы, иерархию, порядок принятия нормативных правовых актов и компетенцию органов по осуществлению нормативного регулирования.

Вместе с тем количество и степень урегулированности правотворческого процесса, к сожалению, недостаточно отражается на качестве принимаемых нормативных правовых актов, о чем свидетельствует количество вносимых изменений и дополнений, в том числе и в только что принятые акты. К проблемам в этой части следует отнести, во-первых, разрозненность правового регулирования, во-вторых, в основном подзаконный уровень правового регулирования, а также урегулированность многих вопросов не нормативными правовыми актами, а иными правовыми документами, не являющимися обязательными для исполнения и соблюдения. В-третьих, остаются вопросы, которые не попали под регулирующее воздействие правовых норм, и осуществляются в зависимости от уровня правосознания субъектов правотворческой деятельности, в большинстве случаев опирающихся на ситуативную целесообразность.

Нестабильность, некачественность правового регулирования, отсутствие должного уровня законности, безусловно, оказывает влияние на политическую систему, поскольку в отдельных случаях, например, влечет нарушение системных связей между элементами политической системы, дестабилизацию элементов политической системы и т.д.

Политическая система и ее элементы также оказывает влияние на состояние правового регулирования и на уровень законности, пытаясь подстроить правовую систему под определенные интересы, лоббируя изменения законодательства в пользу интересов отдельных слоев населения, подменяя принцип справедливости права ситуативной целесообразностью.

В связи с этим, возможно следует вернуться к вопросу принятия федерального закона о нормативных правовых актах.

Отсутствие противоречий и коллизий в нормативных правовых актах, коррупциогенность нормативных правовых актов влияют в целом, как на состояние законности, так и на политическую сферу. Положительной тенденцией в данной сфере является незначительное снижение, по данным прокуратуры, незаконных правовых актов (0,5%), а также снижение количества нормативных правовых актов и их проектов, в которых выявлены коррупциогенные факторы (30%). С другой стороны, органами судебной власти в 2016 году было рассмотрено 2757 (+16%, в сравнении с 2015 г.) дел о признании противоречащими федеральному законодательству нормативных правовых актов и 113513 (+5,2%) дел по жалобам на неправомерные действия (бездействия) должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, органов государственной власти, органов местного самоуправления*(429).

В целом в правовой системе наметилась достаточно устойчивая тенденция по снижению количества правонарушений, незаконных нормативных правовых актов (и их проектов) и количества нормативных правовых актов (и их проектов), в которых выявляются коррупциогенные факторы, что, как представляется, свидетельствует о повышении уровня законности в политической сфере.