§ 3. Правовые режимы: поиск устойчивости и подвижности

Конституция Российской Федерации признает права и свободы человека и гражданина непосредственно действующими, определяющими смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (ст. 18). Появление института "правовых режимов" связано с необходимостью обеспечения эффективной защиты прав и свобод человека, интересов общества. Они выступают в качестве правового и организационного средства гарантирования важнейших конституционных прав.

С помощью правовых режимов определяются особенности правового статуса человека и гражданина, политическое и государственное устройство, они активно используются для регулирования общественных отношений в самых различных сферах.

Многообразие правовых режимов в действующей правовой системе Российской Федерации, различие в их регламентации предопределяет большое количество научных подходов к определению понятия правового режима. Так, некоторые исследователи обозначают данным понятием специальный порядок определенного объекта, другие - отождествляют правовой режим и законность*(150), что представляется нецелесообразным, так как законность в данной работе понимается мера действия закона, средство анализа и оценки фактической реализации правовых норм.

Ряд исследователей понимают под правовым режимом "особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права"*(151).

Отдельные ученые предлагают определить правовой режим как "порядок регулирования какой-либо сферы общественных отношений, представляющий собой совокупность правовых средств, направленных на обеспечение наиболее оптимальной с точки зрения личности, общества и государства реализации субъектами права своих законных интересов"*(152).

Другие представляют правовой режим как "совокупность юридических средств, устанавливаемых и обеспечиваемых государством в целях урегулирования конкретных общественных отношений путем ограничения одних и стимулирования других сторон деятельности отдельных субъектов права"*(153).

Заслуживает внимания точка зрения А.Ф. Ноздрачева, определяющего правовой режим как "совокупность различного рода правил поведения субъектов общественных отношений, организационных мероприятий, гарантий их реализации, установленных для достижения поставленных целей"*(154).

Однако наиболее обоснованным представляется определение, предложенное С.С. Алексеевым. Под правовым режимом понимается "порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний, и создающих особую направленность регулирования"*(155). Каждому правовому режиму присущи все способы правового регулирования, но в различных сочетаниях. В зависимости от того, какой способ превалирует, определяется специфическая направленность режима.

Исходя из этого С.С. Алексеев выделяет "режимы обязывающего профиля", "общедозволительные", "разрешительные"*(156) и технико-юридический режим "режим исключения", обладающий сквозным значением. Он образует неотъемлемую часть и общедозволительного порядка, и разрешительного, что позволяет ему обеспечивать высокий уровень нормативности с возможностью учета своеобразия жизненных ситуаций. Его компоненты: общее правило и перечень исключений из него. В зависимости от соотношения стимулов и ограничений режимы могут быть стимулирующими и ограничивающими. Первый создает благоприятные юридические условия для удовлетворения определенных интересов, второй нацелен на их комплексное сдерживание. Представляется логичным и вывод, к которому приходит С.С. Алексеев, что "и то, и другое имеет первостепенное значение для освещения правовых режимов"*(157).

Из приведенных определений можно выделить следующие признаки:

- устанавливается законодательством и обеспечивается государством;

- имеет целью регулирование конкретных областей общественных отношений в определенных временных и пространственных границах;

- представляет собой особый порядок правового регулирования, специфическое сочетание юридических средств, реализуемых путем предоставления субъективных прав и возложения юридических обязанностей;

- призван направлять общественные отношения для удовлетворения отдельных субъектов права посредством стимулирования либо ограничения их деятельности.

Правовой режим всегда обуславливается интересами государства, спецификой и характером общественных отношений, требующих особого нормативного регулирования.

Правовые режимы можно классифицировать по различным основаниям в зависимости от: предмета правового регулирования: конституционный, административный, экологический, финансовый и др.; юридической природы - материальные и процессуальные; субъектов - режим беженцев, иностранцев, лиц без гражданства и др.; формы - нормативный (законный) и договорный; сфер использования - внутригосударственные и межгосударственные (например, режим экономических санкций, открытого моря, континентального шельфа и др.); уровня устанавливающих нормативных актов - федеральные, региональные, муниципальные и локальные; специфики реализации - общие и специальные, первичные и вторичные.

Вместе с тем нельзя забывать об огромном количестве общественных отношений, требующих комплексного регулирования нормами и методами различных отраслей права.

Правовые режимы стимулирования и ограничения могут подразделяться в зависимости от преобладания в них тех или иных стимулов или ограничений. Так, среди режимов, в которых доминируют дозволения, льготы, рекомендации, можно выделить дозволительный, льготный, рекомендательный, режим наибольшего благоприятствования и др. Среди ограничивающих режимов - обязывающий, запрещающий, наказывающий, режим наибольшего неблагоприятствования. Назначение ограничивающих режимов - выполнять особые охранные и защитные функции.

В качестве примеров режима наибольшего благоприятствования можно привести режимы особых экономических зон, режим протекционизма отечественных производителей в условиях экономических санкций. Режим наибольшего неблагоприятствования складывается из системы запретов, обязанностей, приостановлений. Как правило, режимы данной категории установлены правовыми нормами, которые начинают действовать при наступлении определенных условий, предусмотренных законодательством - экстраординарных ситуаций (например, режим чрезвычайного положения, военного положения)*(158).

Правовой режим особенно востребован в сфере государственного управления, его осуществление неразрывно связано с законностью.

Законность как мера действия закона складывается лишь тогда, когда ее элементы: обеспечение комплексности реализации законов и иных актов, высокое правосознание и правомерное поведение, качество правового регулирования, институты обеспечения законности, контрольно-надзорные действия и правовой мониторинг, установление и выполнение показателей эффективности законодательства*(159), - находят свое воплощение в правовом режиме ("особом режиме общественно-политической жизни").

Элементы законности не одинаково отражены в демократических и авторитарных режимах. Когда все элементы законности реализованы должным образом, она становится принципом и элементом демократической политической системы. Нельзя не согласиться с И.С. Самощенко, утверждавшим, что "законность немыслима вне политической демократии"*(160).

Представляется необходимым обратиться к категории "уровень законности"*(161) как к "фактическому состоянию действия закона в определенный период времени". Несмотря на определенную стабильность, свойственную правовым режимам, они совершенствуются, адаптируются к современным условиям, в след за обществом, политическим строем. В качестве примера можно проследить эволюцию правового режима управления в нашей стране.

Так, в советское время действовал "партийно-административный режим" по принципу партийной целесообразности, а не реализации конституционных норм. Управленческие решения "партийной элиты" зачастую были неэффективны с юридической и экономической точек зрения.

Низкий уровень правосознания основной массы населения, сложившийся под воздействием множества факторов: правящим кругам было "невыгодно" поощрять в гражданах высокий уровень правой культуры, вместо этого был выбран курс на воспитание непоколебимой веры в партию и ее руководящие кадры, в силу отсутствия достоверной информации о деятельности публичных органов, невозможности участия в обсуждении проектов нормативно-правовых актов и высказывания критических замечаний на стадии разработки. Качество правового регулирования оставалось на достаточно невысоком уровне в силу пренебрежения основополагающими принципами верховенства права, приоритета закона, общепризнанные принципы и нормы международного права не учитывались в полной мере в силу сложившейся внешнеполитической обстановки.

Органы власти как основные институты обеспечения законности акцентировали внимание, прежде всего, на формально закрепленных высоких показателях эффективности их деятельности, а не на неуклонном выполнении правовых предписаний. Влияние плановой системы отразилось и на хозяйствующих субъектах, помимо массового распространения "приписок" с целью повышения экономических показателей их деятельности, поощрения за "перевыполнение плана" и избежания достаточно суровых карательных мер за "невыполнение" плана.

Подобная практика сформировала негативное отношение к контрольным органам и проводимым ими мероприятиям. Основной задачей подконтрольных субъектов было успешное прохождение соответствующих проверок, а не стремление обеспечить соответствие своей деятельности установленным требованиям законодательства.

Отсутствие естественных связей между промышленными предприятиями, навязывание "сверху" системных связей между отдельными хозяйствующими субъектами, отраслями промышленности привело практически к гибели большинства предприятий после распада Советского Союза. Неумение функционировать в условиях рынка, подавление инициативы на местах, отсталость отдельных отраслей промышленности, принижение их значения со стороны государства.

Неразвитость сферы государственных услуг, действие принципа "человек для государства" вместо демократического "государство для человека".

В начале 90-х гг. наметился переходный период. После распада СССР произошло освобождение права от идеологического гнета. Произошло принятие ряда демократических актов. Но, к сожалению, они носили декларативный характер, произошла замена законодательного регулирования подзаконным - основную роль играли Указы Президента Российской Федерации, повсеместно наблюдалось искажение норм законов ведомственными актами, все решало усмотрение. Реформы органов управления носили поверхностный характер, постоянно происходила смена курса.

Наблюдался расцвет коррупции, нестабильность политического курса отразилась на правовой культуре граждан, привела к повышению уровня преступности в стране.

В 2000-х гг. происходит определенная стабилизация в стране. Повышается авторитет и значимость законов, подзаконные правовые акты применяются, как правило, в соответствии с ними. Но несистемный характер правового регулирования государственного управления все еще сохраняется. Множество проводимых реформ (административная, государственной службы, разграничения полномочий) не были скоординированы между собой.

Появляется тенденция к повышению информационной открытости органов государственной власти и органов местного самоуправления. К сожалению, в отношении отдельных органов данное требование носит лишь декларативный характер, и востребованная обществом информация отсутствует либо имеет определенные ограничения доступа (платность, предоставление по запросу, ограниченный объем и др.).

С принятием федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" осуществление деятельности по контролю (надзору) органов государственной власти и местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности общества приобрели более упорядоченный вид. Налицо положительные сдвиги, но до понимания роли контроля как вспомогательной и способствующей выявлению и ликвидации нарушений в той или иной сфере деятельности субъекта предпринимательской деятельности еще далеко. В государственном управлении внедряются новые подходы к оценке эффективности и результативности деятельности органов государственной власти по контролю. Однако до настоящего времени преимущественно используется количественный подход, самые высокие показатели количества контрольных мероприятий в рамках Федерального закона N 294-ФЗ в 2016 г. декларируются Роспотребнадзором, МЧС России, Рострудом, Ростехнадзором.

При этом количество внеплановых проверок государственными органами изменилось по-разному. В Роспотребнадзоре их число уменьшилось на 1,86%, а в Ростехнадзоре увеличилось на 16,87%. Лидером снижения числа внеплановых проверок стало МЧС России, которые сократило количество внеплановых проверок на 44,12%. Количество проверок Роструда увеличилось на 6,34%*(162). Результатом указанной деятельности явилось увеличение количества выявленных правонарушений в различных областях, что свидетельствует с одной стороны о снижении уровня законности, с другой - о том, что цели и задачи деятельности контролирующих органов не достигаются. Не означает ли это в конечном итоге, что существующий правовой режим деятельности по контролю не в полной мере соответствует потребностям общества и государства*(163).

Правовые режимы востребованы и в государственном регулировании экономики. Так, базовый закон в сфере промышленности, так необходимый в условиях экономической нестабильности и упадка промышленного производства, был принят с большим опозданием лишь в конце 2014 г. В свою очередь, бизнес-структуры нарушают экологическое, трудовое законодательство практически повсеместно.

В качестве положительных моментов можно отметить постепенный рост правовой культуры граждан, и политической активности, вовлеченность граждан в процесс обсуждения проектов правовых актов, в частности, на федеральном портале http://regulation.gov.ru/, повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг с тенденцией расширения перечня услуг, предоставляемыми многофункциональными центрами. Происходит постепенное повышение уровня правосознания граждан, чему в немалой степени способствовало принятие Основ государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан (утверждены Президентом Российской Федерации 28 апреля 2011 г. N Пр-1168)*(164).

В целом, налицо усиление централизации, укрепление вертикали власти, ослабление роли субъектов Российской Федерации, что вызвано внешнеполитической обстановкой, общесистемными кризисными явлениями в различных сферах, личностными качествами высших должностных лиц государства. Однако это ведет к недоучету экономических, географических и иных особенностей субъектов в регулировании отношений. Возможно ли ожидать неукоснительного исполнения режимных условий, когда они не обеспечивают достижения предполагаемого результата? Представляется необходимым обеспечить дифференциацию регулирования с учетом специфики общественных отношений на основе активного формирования самостоятельных и устойчивых институтов гражданского общества, способных конструктивно взаимодействовать с органами государственной власти и местным самоуправлением, которое обеспечивает отражение потребностей общества в действующем правом регулировании.

В законодательстве Российской Федерации заложены основы для развития "гражданского общества". Широкий перечень конституционных прав и свобод позволяет гражданам активно участвовать в общественной жизни, выражать интересы, мнения, предложения и позиции. Институты гражданского общества весьма многообразны, можно выделить: институты непосредственного принятия решений (выборы, референдум, публичные слушания и обсуждения), общественные движения, фонды, объединения на основе членства (партии, профсоюзы, общественные организации), профессиональные и иные ассоциации, ситуационные институты гражданской инициативы, средства массовой информации, митинги, шествия, демонстрации и др. Отдельно стоит выделить общественную палату Российской Федерации, общественные советы при исполнительных органах, саморегулируемые организации, некоммерческие организации и др.

В последнее время происходит активизация отдельных институтов гражданского общества, особенно ситуационных, наименее формализованных. Зачастую это связано с выражением протеста, в связи с кризисными явлениями в экономике, снижением уровня жизни большинства граждан, недовольством политическим курсом государства.

Все же состояние правового регулирования в данной области нельзя признать в полной мере удовлетворительным, существует множество пробелов, практически не применяются санкции за нарушение прав гражданских институтов. Все это в сочетании с жесткой позицией властей и их нежеланием поддерживать гражданские инициативы создает определенные барьеры для роста гражданской активности.

Показательным представляются данные социологического опроса в формате анкетирования, проведенного среди участников круглого стола "Административно-правовое регулирование экономики", состоявшегося 18 октября 2016 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации*(165), позволившего выявить экспертное мнение в области социально-психологических факторов показателей реализации законов и других нормативных правовых актов.

На вопрос "С какими актами в повседневной жизни вы сталкиваетесь чаще?" 29% респондентов ответили, что в повседневной жизни сталкиваются чаще всего с Конституцией и федеральными законами; 41% респондентов - с иными правовыми актами федерального уровня; 11% - с правовыми актами субъекта Российской Федерации, в котором проживают; 2% с муниципальными правовыми актами; 12% с локальными актами организации, правилами охраны труда.

Отвечая на вопрос о роли Конституции как фактора общественного развития 50% опрошенных отметили высокую роль Конституции - положения Конституции являются основой правового государства, все принимаемые правовые акты, в том числе направленные на ратификацию международных договоров, не могут ей противоречить; 43% ответили, что положения Конституции закрепляют основы государственного устройства, основные права и свободы человека и гражданина, но в целом носят декларативный характер; 7% - отметили, что положения Конституции нестабильны.

В качестве основных факторов, препятствующих эффективной реализации правовых актов 28% отметили наличие коллизий и пробелов в правовых актах, низкий уровень подготовки актов; 27% - нестабильность правовой системы; 25% - недостаточный уровень подготовки управленческих кадров; 13% - низкая правовая культура в обществе; 3% - слабый внутренний контроль; 2,5% - негативное влияние средств массовой информации; 1,5% затруднились ответить.

В иерархии показателей социальной эффективности реализации закона респонденты на первое место поставили степень реализации прав и свобод гражданина; на второе - удовлетворенность качеством и порядком оказания социальных услуг; далее следуют участие в обсуждении проектов правовых актов и доступ к актуальной информации о деятельности публичных органов и принимаемых актов; завершает перечень оценка способов правовой защиты граждан общественными структурами, правоохранительными органами, прокуратурой, судом.

Среди показателей исполнения законов наиболее низкий уровень законности, по мнению 26% опрошенных, иллюстрируют неправомерные или необоснованные положениями нормативных правовых актов действия, решения органа власти, 22% - искажение смысла норм закона ведомственным актом, 18% - коррупциогенность нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов; 15% - "подмена" законодательного регулирования подзаконным регулированием; 11% - наличие юридико-технических ошибок.

Данные опроса свидетельствуют об относительно невысоком уровне законности и необходимости повышения качества государственного управления. В целом общественные отношения в области государственного управления нуждаются в единообразном регулировании.

Существует несколько научных подходов относительно формы нормативного правового акта. В соответствии с первым - необходимо принять кодекс о государственном управлении в Российской Федерации, способный заменить все действующие законодательные акты по вопросам государственного управления. Второй подход предусматривает разработку базового федерального закона, устанавливающего основные принципы государственного управления и требования по их реализации. Наиболее предпочтительным представляется третий подход, которым предусматривается принятие федерального закона, устанавливающего помимо принципов и регулирование ряда ключевых вопросов организации государственного управления, мониторинга и контроля.

Таким актом может стать федеральный закон "Об основах государственного управления в Российской Федерации", способствующего созданию правовых условий качественного государственного управления, новой модели государственного управления, обеспечивающей работу всех звеньев государственного управления на всех уровнях на "измеримый, прозрачный и понятный для общества результат работы"*(166).

Таким образом, правовые режимы активно используются для правового регулирования разнообразных общественных отношений, наблюдается постоянное расширение сферы их применения, распространение на новые виды деятельности и более детальная регламентация традиционных отношений, модернизация в соответствии с вызовами времени, постоянное усложнение.