Глава 5. Анализ динамики уровня законности в сферах государственной жизни

§ 1. Состояние законности в экономической сфере

На современном этапе страна решает задачу социально-экономического развития, основные принципы которого определяются в принимаемых документах концептуального и стратегического характера. Так, обеспечение экономического роста, переход экономики на новый уровень технологического развития, вхождение России в число стран-лидеров по объему валового внутреннего продукта и успешного противостояния влиянию внутренних и внешних угроз, повышение инвестиционной привлекательности, создание условий для свободы предпринимательства и конкуренции, снижение административных барьеров являются основополагающими целями и принципами развития российской экономики, которые закреплены в таких ключевых стратегических документах, как Стратегия национальной безопасности Российской Федерации*(325), Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года*(326).

Реализация указанных принципов не может быть осуществлена без стратегического планирования. В этой связи не будет преувеличением сказать, что важнейшее значение не только для развития экономики, но и для обеспечения должного состояния законности имеет Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации", позволяющий более четко определять цели, средства, результаты и последствия правового регулирования отраслей экономической сферы. Это, тем более важно, что законность в экономической сфере, ее состояние следует рассматривать с применением комплексного подхода. Ее необходимо анализировать не только в процессе применения законов, регулирующих экономические отношения, но и при их подготовке и принятии.

Главная задача государства заключается в создании путем принятия соответствующих нормативных правовых актов условий, обеспечивающих максимальную экономическую свободу, подразумевающую при этом полную экономическую, правовую и иную ответственность за результаты такой деятельности. С этого начинается обеспечение законности в сфере экономики и без этого невозможно достигнуть в ней позитивной динамики.

В подтверждение данного вывода необходимо обратиться к истории. "Законодательство экономической направленности в России начала 1990-х годов несло на себе печать незавершенности, противоречивости, подвергалось существенным коррективам. В числе значимых признаков несовершенства правовой основы экономической деятельности начального периода российской рыночной экономики (экономики переходного периода) следует выделить: отсутствие целостности; сосуществование новой и старой систем одновременно; изменение структуры нормативного массива, в котором отмечается преобладание подзаконных нормативных правовых актов; более значительная, чем в стабильные периоды, пробельность, противоречивость"*(327). Вполне закономерным в связи с этим, например, явилось то, что "беспрецендентное разграбление государства и налогоплательщиков в ходе приватизации государственного имущества во многом было обусловлено несовершенством правовой базы..."*(328).

В конце 1991 г. в России начались радикальные экономические реформы, к работе приступило новое правительство, которое видело основную задачу в макроэкономической и финансовой стабилизации российской экономики при одновременной приватизации значительных объемов государственного имущества. "Реформу предполагалось осуществить в несколько этапов. Первый завершить к 1991 г., активизировав в ходе его реализации процессы перехода предприятий на аренду, преобразования их в кооперативы, акционерные и иные хозяйственные общества. На втором этапе (1991-1992 гг.) предполагалось запустить хозяйственный механизм переходного периода. И только на третьем этапе (1993-1995 гг.) имелось в виду претворить в жизнь программу развития реформ. Именно в этот период планировалось завершить финансовое оздоровление экономики, реализовать антимонопольную политику, достичь сбалансированности потребительского рынка, развить внешнеэкономические связи, резко улучшить инвестиционный климат для иностранных партнеров, создать условия для честной конкуренции. Предполагалось, что весь третий период будет стабилизационным и создаст условия для роста. Позже также безо всякого обоснования был отвергнут разработанный Российской академией наук в 1999 г. развернутый сценарий перемен в рамках теории социальных альтернатив. Отсутствие последовательности, поступательности, научной обоснованности реформационных процессов предопределило для России самый трудный, "шоковый" вариант реформ"*(329).

Этим в определяющей мере можно объяснить глубокие социальные и экономические потрясения, последствия которых до сих пор оказывают влияние на российскую экономику и состояние законности в данной сфере, анализируя которое нельзя не учитывать такие специфические черты российского законотворчества, свойственные как переходному, так и текущему периоду, как непродуманное заимствование правовых моделей экономически развитых стран, интуитивность и спонтанность. При отсутствии в начальный период формирования российской рыночной экономики адекватных законов, регулирующих экономические отношения, и необходимости быстрого насыщения правового поля стали превалировать подзаконные нормативные правовые акты, что во многом снизило авторитет закона как такового. Показательно, что подобная тенденция и в настоящее время характерна для законотворческого процесса*(330). Творимые в спешке нормативные правовые акты подорвали и продолжают подрывать стабильность и законность законотворчества. Не была сформирована адекватная экономической ситуации исполнительная власть - лишь в 2004 г. начата административная реформа, контуры которой до сих пор не стабилизированы, в результате чего наблюдается системное, объективно заданное несовершенство системы контроля, действующей к тому же в несовершенной правовой среде. В связи с тем, что состояние законности во многом обеспечивается деятельностью институтов власти, обладающими функциями контроля, несовершенство системы контроля вплоть до настоящего времени обусловливает высокую латентность правонарушений в сфере экономики. Как правило, функции контроля начинают резко усиливаться лишь когда возникают тяжкие последствия, которые тут же влекут вал непродуманных изменений в действующее законодательство.

Помимо прочего, нормативная правовая основа российской экономики складывалась в отсутствии правовой идеологии и четкой правовой политики. В результате "демонтаж централизованного управления привел Россию не к рынку, а к хаотической монопольной системе, вернувшей страну к натуральному обмену"*(331).

Надо отметить, что реализуемая российская экономическая модель до сих пор находится в постоянном движении и не отличается стабильностью. Например, сначала в ней преобладали процессы разгосударствления собственности, приватизации, а с середины первого десятилетия нашего века началась прямо противоположная тенденция - возврат государству утраченных позиций в стратегически важных отраслях народного хозяйства, что, несомненно, надо учитывать при анализе состояния законности в сфере экономики.

Так, в качестве основных глобальных тенденций развития такой важнейшей составляющей экономики страны, как кредитно-финансовый рынок, на сегодняшний день специалисты называют*(332):

- "огосударствление" финансового рынка;

- рост уровня централизации банковских активов и капитала;

- сокращение числа банков;

- всестороннее ужесточение банковского регулирования и надзора.

При этом если тенденция "огосударствления" финансового рынка в зарубежных странах проявляется, в частности, в стремительном росте сегмента государственных ценных бумаг, то в России данная тенденция проявляется в установлении завышенных требований к капиталу банков, в которых могут быть размещены государственные средства. Тенденция "огосударствления", естественно, влечет за собой ужесточение государственного контроля в кредитно-финансовой сфере, что неоднозначно отражается на состоянии законности в экономической сфере. Начиная с 2014 г. ежегодно Банком России отзывается порядка 90 лицензий у банков: в 2016 - у 93 банков*(333), в 2015 г. - более чем у 90*(334), в 2014 г. - у 86 и наблюдается существенный рост выявленных прокурорами нарушений законов, допускаемых как кредитными, так и некредитными финансовыми организациями. Только в 2015 г. рост таких нарушений составил 268,1%*(335) по сравнению с 2014 г. Произошло также резкое увеличение (на 21,8% по сравнению с 2014 г.) зарегистрированных преступлений, предусмотренных ст. 172 УК РФ "Незаконная банковская деятельность"*(336), что также во многом объясняется жесткой политикой Банка России и стремлением субъектов банковского сектора экономики максимально выгодно для себя использовать "особенности" исторического момента. Например, почти три года группа так называемых "черных банкиров" занималась подпольной финансовой деятельностью, в результате которой объем незаконных операций составил свыше 10 млрд. руб., а чистая прибыль превысила 400 млн. руб.*(337) В основном это было обналичивание, транзит и незаконный вывод денег за рубеж. Рост количества зарегистрированных преступлений, предусмотренных ст. 172 УК РФ продолжился также и в 2016 г. (на 18,1% по сравнению с 2015 г.)*(338).

Подобного рода тенденции свидетельствует об усилении теневого финансового сектора (псевдобанковского), включающего деятельность без лицензии микрофинансовых организаций, организаций по обналичиванию денежных средств и незаконному выводу их за рубеж. Так, в 2016 г. Банк России передал сведения о 1600 "черных кредиторах" в Федеральную антимонопольную службу России, МВД России и прокуратуру. Кроме того, в 2016 г. ежеквартально Банк России вместе с территориальными подразделениями направляли порядка 300-400 обращений по нелегальным кредиторам в уполномоченные органы. В настоящее время Банк России активно борется с компаниями, которые противозаконно выдают потребительские займы по ставкам порядка 900% годовых, действуя при этом под видом микрофинансовых организаций*(339). Проблема нарастания подобного рода противоправных деяний усугубляется отсутствием или ненадлежащей законодательной базой (гражданской, административной, уголовной), регулирующей отношения в кредитно-финансовой сфере.

Надо отметить, что указанная проблема существенно влияет на состояние законности и в целом для экономики. Многие правоотношения в экономической сфере нуждаются в уголовно-правовом и ином урегулировании, законодательная база не успевает за изменяющимися возможностями совершения преступлений, что является следствием, в том числе, отмеченных выше особенностей законотворческого процесса и экономической модели России.

Подчеркнем, что анализ статистических показателей работы правоохранительных органов по выявлению преступлений экономической направленности свидетельствует о наметившейся в последние годы устойчивой тенденции снижения числа зарегистрированных преступлений указанной категории*(340) при росте доли преступлений, совершенных в крупном и особо крупном размере, что во многом связано с отработанным к настоящему времени механизмом устоявшихся коррупционных отношений внутри экономической сферы. Кроме того, полагаем, что основными причинами данной тенденции являются*(341):

- либерализация уголовного закона в части преступлений экономической направленности*(342);

- высокая латентность данных преступлений ("нет заявления - нет преступления");

- недостатки взаимодействия правоохранительных и контролирующих органов.

Представляется, что в целях достижения позитивных тенденций состояния законности в сфере экономики современная уголовная политика не должна стоять перед дилеммой чрезмерного ограничения или, напротив, необоснованного усиления охранительной функции уголовного закона в экономической сфере. "Она должна быть адекватной происходящим социально-экономическим процессам, учитывать криминогенные тенденции в экономической сфере, способствовать снижению криминальных рисков в области экономических отношений, наконец, быть оптимальной с точки зрения охраны физического и духовного здоровья народа, равной защиты разных форм собственности, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности"*(343). При этом важно отметить, что в условиях рыночной экономики акцент должен быть сделан на эффективном противодействии тем экономическим преступлениям, которые подрывают базовые экономические основы государства: собираемость налогов, законность использования бюджетных средств, прозрачность внешнеэкономической деятельности, стабильность банковского сектора и могут быть названы рыночными деликтами.

Анализируя состояние законности в сфере экономики, следует подчеркнуть, что практически все ее ключевые направления отмечены постоянными колебаниями и изменениями, которые естественно усиливаются в условиях социально-экономической напряженности, подвергаясь влиянию макроэкономических обстоятельств (сокращение инвестиций, "обвал" фондового рынка, резкие колебания курса валют, "отток" капитала за рубеж, влекущий недофинансирование экономики, замедление роста ВВП и объема экспорта и многое другое), что отражается на процессе правотворчества и, как следствие на состоянии законности. Как обоснованно отмечалось Президентом Российской Федерации В.В. Путиным "главные причины торможения экономики кроются, прежде всего, в наших внутренних проблемах... Это дефицит инвестиционных ресурсов, современных технологий, профессиональных кадров, недостаточное развитие конкуренции, изъяны делового климата"*(344).

И если в начале переходного периода интенсификация правотворчества была обусловлена отсутствием необходимого правового поля зарождающейся рыночной экономики, то в настоящее время такая интенсификация во многом обусловлена необходимостью адаптации основных экономических сфер осуществляемым социально-экономическим преобразованиям*(345). Таким образом, специфические черты законотворчества, свойственные переходному периоду, во многом характерны и для настоящего времени. "В настоящее время практически общепризнанным является тот факт, что правовая система России является неэффективной и не отвечающей современным требованиям"*(346). Спонтанность и непродуманность в процессе принятия законов определяют то, что характерной чертой законодательного процесса в России остается многочисленность внесения изменений в уже действующие или даже еще не вступившие в силу (!) законы, регулирующие экономические отношения. В полной мере это иллюстрируют, например, Федеральные законы от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". В Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" по состоянию на 1 февраля 2017 г. изменения вносились законами 33 раза, в 2 случаях - еще до вступления его в силу, в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" - почти 60 раз. Подобная тенденция свидетельствует о поспешности при принятии законов в сфере экономики, зачастую без тщательной проработки и учета объективно действующих экономических законов.

Отметим, что в целях исключения из работы парламента практики "работы над ошибками", а также эффективного прогнозирования процесса применения закона и достижения поставленной при его принятии цели введен новый для Российской Федерации правовой институт - институт оценки регулирующего воздействия. Полномочиями по проведению такой оценки наделено Минэкономразвития России, принят ряд необходимых нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы проведения такой оценки*(347).

Основная цель оценки регулирующего воздействия - выделить негативные экономические аспекты возможного действия нормативных правовых актов, которые необходимо устранить, желательно, еще на стадии рассмотрения проекта нормативного правового акта и его принятия. Речь также следует вести о качестве правовых актов, принимаемых в экономической сфере, соблюдении требований при их подготовке и экспертизе эффективности их действия с учетом реализации целей и практических результатов*(348). К сожалению, в настоящее время институт оценки регулирующего воздействия "не заработал" в полной мере и еще не оказывает существенного влияния на состояние законности в сфере экономики.

В связи с тем, что обеспечение законности начинается уже на этапах планирования и принятия законов, зачастую недостаточно продуманная и постоянная для России постсоветского периода интенсификация правотворчества сказывается на состоянии правонарушаемости в сфере экономики, которое в течение всего периода формирования рыночной экономики (за редкими исключениями) характеризуется ростом выявляемых нарушений законов, что подтверждается анализом, в том числе, статистических данных прокурорской деятельности в указанной сфере за период 1997-2016 гг.*(349)

Одной из основополагающих сфер экономики является бюджетная*(350), в связи с чем "бюджетная политика государства должна быть ориентирована на адаптацию бюджетной системы к меняющимся социально-экономическим условиям и на создание предпосылок для устойчивого социально-экономического развития страны"*(351). Необходимо отметить, что в России фактор ресурсной зависимости традиционно накладывает жесткие ограничения на бюджетную политику: значительная доля доходов, формирующихся в нефтегазовом секторе, приводит к тому, что поступления в бюджет оказываются подвержены непредсказуемым колебаниям.

В Бюджетный кодекс Российской Федерации в 2014 г. внесены изменения, направленные на создание законодательной базы для формирования и исполнения бюджетов всех уровней на основе государственных и муниципальных программ. Как следствие - на федеральном уровне впервые за предшествующие годы были утверждены практически все государственные программы. При этом нормативное правовое регулирование на региональном и местном уровнях, к сожалению, не всегда своевременно реагирует на вносимые в бюджетное законодательство изменения, в результате чего принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления решения о бюджете и положения о бюджетном процессе не в полной мере соответствуют требованиям федеральных законов, а нормативные документы, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации, зачастую, не принимаются. Подобная ситуация оказывает негативное влияние на уровень правонарушаемости в финансово-бюджетной сфере, в том числе, и ввиду отсутствия одного из основных позитивных показателей реализации законов*(352), оказывающих благоприятное влияние на состояние законности - применение норм закона для подготовки и принятия подзаконных правовых актов в пределах компетенции органов государственной власти и местного самоуправления.

Так, Счетной палатой Российской Федерации в 2010-2011 гг. по результатам проверок выявлено финансовых нарушений на сумму более 8,7 млрд. руб.*(353) В 2013-2014 гг. ее аудиторами выявлены финансовые нарушения уже на сумму свыше 1 трлн. руб.*(354) Общая характеристика статистических показателей работы прокуроров подтверждает негативную ситуацию с правонарушаемостью в бюджетной сфере: в 2013 г. прокурорами выявлены и пресечены 119,5 тыс. нарушений закона, в 2014 г. - 126,4 тыс., в 2015 г. - 122 тыс., а в 2016 г. - уже более 133 тыс.

Нарушения допускаются участниками бюджетного процесса всех уровней бюджетной системы. Распространенный характер носят случаи нецелевого и незаконного использования бюджетных средств, отсутствия со стороны главных распорядителей контроля за их использованием, непринятия мер к восстановлению в бюджете средств, использованных незаконно. Правоохранительными органами выявляются и устраняются нарушения при исполнении доходных и расходных частей бюджетов, из которых наибольшее распространение получили факты несвоевременности поступления доходов, а также недофинансирование расходных обязательств, несвоевременность освоения финансовых ресурсов, порядка предоставления бюджетных средств.

В этой связи отметим, что важнейшим экономическим блоком, связанным с повышением эффективности расходования бюджетных средств, является система публичных закупок, поскольку проводимые для обеспечения государственных и муниципальных нужд закупки составляют существенную расходную часть бюджетов всех уровней. С 1 января 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", который заменил действовавший в течение восьми лет Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Традиционно, вступление в силу новых законов активизирует деятельность контрольно-надзорных и правоохранительных органов. Это связано с тем, что изменяющаяся правовая база требует от указанных органов проведения масштабных надзорных проверок, направленных, помимо выявления нарушений закона и привлечения виновных лиц к ответственности, на мониторинг правоприменения с целью подготовки предложений по дальнейшему совершенствованию законодательства. Так, если в 2013 г. прокурорами выявлено и устранено свыше 87 тыс. нарушений законов практически во всех сегментах рынка закупок, то в 2014 г. надзорная деятельность прокуроров позволила выявить и пресечь более 116 тыс. нарушений, в 2015 г. - почти 132 тыс. нарушений, а в 2016 г. - свыше 149 тыс.*(355)

Существенное увеличение ежегодно выявляемых прокурорами с 2014 г. нарушений обусловлено также и тем обстоятельством, что после вступления в силу Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в поле подробного законодательного регулирования попал не только этап определения поставщика (подрядчика, исполнителя), но и этапы планирования и нормирования закупок, а также исполнения контрактов, что расширило пределы прокурорского надзора в рассматриваемой сфере и активизировало прокурорский надзор за исполнением законов на указанных этапах.

Рассматривая сферу публичных закупок, следует отметить, что в меняющихся экономических и политических условиях руководством страны серьезное внимание акцентируется на состоянии законности при исполнении государственного оборонного заказа, поскольку развитие отечественного оборонно-промышленного комплекса - один из важнейших вопросов, непосредственным образом влияющих не только на состояние национальной безопасности и обороноспособности страны, но и на перспективы развития российской экономики в целом. В контексте рассматриваемых на внутригосударственном уровне вопросов развития оборонно-промышленного комплекса России (далее - также ОПК), общим фоном для анализа состояния, проблем и перспектив развития оборонно-промышленного комплекса служат правовое регулирование в сфере ОПК и надзор за исполнением законов в указанной области отношений.

Типичными нарушениями законов в сфере ОПК*(356) являются:

- хищение бюджетных средств, халатность и злоупотребления со стороны должностных лиц при подготовке, заключении и реализации контрактов, заключенных в рамках государственного оборонного заказа, а также отмывание преступных доходов с использованием фирм-однодневок и вывод их за рубеж;

- незаконный вывод активов из холдинговых компаний, управляющих государственными пакетами акции стратегических предприятий, путем заключения заведомо невыгодных (убыточных) договоров, использования фирм-посредников и иных недобросовестных рыночных механизмов; преднамеренное банкротство и неправомерные действия при банкротстве оборонных предприятий и организаций;

- нарушения закона при размещении государственного оборонного заказа, включая организацию и проведение торгов, заключение контрактов и их исполнение, в том числе предоставление поддельных банковских гарантий организациями, участвующими в торгах на право заключения государственных контрактов в рамках исполнения государственного оборонного заказа; несоблюдение условий государственных контрактов, заключенных в рамках государственного оборонного заказа; непринятие заказчиком мер по предъявлению и взысканию штрафных санкций за несвоевременное исполнение договорных обязательств; предъявление к оплате по государственному контракту не выполненных работ, или работ, не предусмотренных сметой.

Имеются проблемы, связанные с привлечением в качестве соисполнителей гособоронзаказа предприятий, не способных самостоятельно выполнить условия договоров, ненадлежащим выполнением договорных обязательств. При выполнении заказов применяется контрафактная продукция, в мошеннических целях используются фирмы-однодневки и др.

Полагаем, что обеспечение законности в оборонно-промышленном комплексе должно строиться на основе постоянного взаимодействия правоохранительных органов с уполномоченными контрольно-надзорными органами и принятия при наличии законных оснований действенных мер реагирования, позволяющих добиться реального устранения выявленных нарушений закона и возмещения причиненного федеральному бюджету имущественного ущерба.

Еще одним важным направлением, оказывающим влияние на состояние законности в экономической сфере, является развитие и защита предпринимательства. При этом важно отметить, что влияние бизнеса на состояние законности может быть как негативным, так и позитивным.

Говоря о положительном воздействии, имеется ввиду участие бизнес-структур в деятельности по управлению государством. Проявляется это, прежде всего, через участие представителей бизнеса, неправительственных организаций в законотворческом процессе. "Говоря об институтах правоприменения, - утверждает Ю.А. Тихомиров, - нельзя оставить в стороне институты бизнеса, потому что это активный игрок на экономическом и социальном поле. ...Бизнес активно занят и правотворчеством, и правоприменением. Некоторые крупные корпорации имеют департаменты законопроектной работы и службы, которые анализируют действие законов"*(357). К институтам бизнеса могут быть отнесены общероссийские общественные организации предпринимателей, такие как "Российский союз промышленников и предпринимателей", "ОПОРА РОССИИ", бизнес-омбудсмены, торгово-промышленные палаты, а также другие представители бизнес-сообщества.

Например, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей в рамках предоставленных полномочий участвует в оценке законопроектов, правовом мониторинге законодательства, регулирующего экономические правоотношения*(358). Бизнес-омбудсменом организуется работа по общественному обсуждению и общественной экспертизе нормативных правовых актов с привлечением экспертов в области права и экономики. Аналогичная работа проводится Уполномоченными по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации.

Проводимая названными институтами деятельность направлена на улучшение предпринимательского климата в стране, регионе, отдельном городе или населенном пункте, следовательно, на укрепление законности в сфере экономики*(359). Так, по предложению Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Пермском крае внесены изменения в Закон Пермского края от 06.04.2015 N 460-ПК "Об административных правонарушениях в Пермском крае", предусматривающие административные наказания для субъектов малого и среднего предпринимательства в виде предупреждения за административные правонарушения, совершенные впервые*(360). Совместная работа Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Красноярском крае, прокуратуры Красноярского края и Краевого союза малого предпринимательства позволила привести нормативный правовой акт пос. Березовка в соответствие с требованиями постановления Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 N 1425. По инициативе Уполномоченного по защите прав предпринимателей инициировано внесение изменений в решение Березовского поселкового Совета депутатов Березовского района Красноярского края, прокуратурой района по нему принесен протест, по которому документ приведен в рамки законности*(361).

Общероссийские общественные организации "ОПОРА РОССИИ", "Российский союз промышленников и предпринимателей" проводят оценку регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов в сфере экономики и предпринимательства*(362). Подобная деятельность, носящая правозащитный характер, позволяет с привлечением широкой общественности на стадии проекта выявить пробелы, противоречия, коррупциогенные нормы, а также обсудить механизмы реализации данного документа до его принятия.

Представители бизнеса также активно участвуют в образованных Президентом Российской Федерации консультативных органах*(363). В частности, в состав Экономического совета при Президенте Российской Федерации вошли президенты Общероссийской общественной организации "ОПОРА РОССИИ", Общероссийской общественной организации "Деловая Россия", Торгово-промышленной палаты, Общероссийского общественного фонда "Общественное мнение", Общероссийской общественной организации "Российский союз промышленников и предпринимателей"*(364).

"Таким образом, налицо конструктивное взаимодействие органов власти, бизнес-сообщества, научной и экспертной общественности по вопросам устранения административных барьеров, препятствующих развитию бизнеса, противодействия коррупции, повышения эффективности государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности в Российской Федерации"*(365).

Отрицательное же воздействие бизнеса на состояние законности проявляется в уровне правонарушаемости. Имеются ввиду как нарушения прав предпринимателей, так и нарушения законов самими хозяйствующими субъектами. И та, и другая группа правонарушений во многом обусловлена всеми перечисленными выше факторами, определяющими специфику как экономической модели, так и правотворческого процесса в России. Сфера предпринимательства наглядно отражает нестабильность российской экономической модели - от естественных тенденций непринятия вплоть до криминализации предпринимательской инициативы, свойственных административно-командной системе, до чрезмерной (абсолютной) свободы, не предусматривающей какого-либо государственного регулирования и ответственности как со стороны хозяйствующих субъектов, так и органов государственного контроля в начале 90-х годов прошлого столетия, и последующих попыток введения института предпринимательства в правовые рамки. Подобного рода первая попытка, предусматривающая реструктуризацию системы государственного контроля (надзора) в Российской Федерации, ее дебюрократизации, произошла лишь в начале 2000-х гг. после принятия Указа Президента Российской Федерации от 29.06.1998 N 730 "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства", во исполнение которого был принят Федеральный закон от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", анализ практики применения которого свидетельствует о том, что существенного позитивного влияния на состояние законности в сфере соблюдения прав предпринимателей он не оказал, количество мероприятий по контролю со стороны большинства государственных органов, а также допускаемых в процессе этих мероприятий нарушений прав хозяйствующих субъектов сократились в итоге незначительно*(366).

Недостаточный эффект в применении Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" во многом способствовал изданию Указа Президента Российской Федерации от 15.05.2008 N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности", во исполнение которого принят Федеральный закон 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в котором по сравнению с Законом N 134-ФЗ имеется много новелл, значительно повысивших эффективность защиты законных интересов бизнеса.

Важнейшей новацией данного закона является закрепление за одним из государственных органов - прокуратурой, уникальных полномочий по формированию ежегодного сводного плана проведения плановых проверок хозяйствующих субъектов на основании предложений, поступающих от органов контроля, по согласованию внеплановых выездных проверок предпринимателей, проводимых по основаниям, связанным с причинением вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия, а также с угрозой причинения такого вреда.

Исследования, проведенные в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации на основе анализа практики прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики, статистических отчетов о работе прокуроров, показали, что законодательные новации оказали некоторое положительное влияние на состояние законности в экономической сфере, снизив коррупционные риски в органах исполнительной власти всех уровней и органах местного самоуправления при осуществлении контрольно-надзорной деятельности. Наделение прокуратуры указанными полномочиями сформировало принципиально новую систему противодействия нарушениям прав предпринимателей, поскольку получая полную информацию от всех контролирующих органов о плановых проверках субъектов предпринимательской деятельности, а также о внеплановых выездных проверках, прокурор получил возможность бороться не с единичными нарушениями, а с их массовыми проявлениями.

Так, за начальный период формирования ежегодных сводных планов 2010-2014 гг. прокурорами рассмотрены предложения контролирующих органов о включении в них около 5,8 млн. проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. При этом каждое второе такое предложение было обоснованно отклонено как не соответствующее требованиям закона. Приведенное соотношение отказов характерно для 2015 и 2016 гг. - при среднем ежегодном количестве предложений контролирующих органов о проведении проверок 600-700 тыс. Ежегодный процент отказов в согласовании внеплановых выездных проверок в среднем колеблется от 42% до 50%. Показательно, что основной причиной отказов прокуроров в согласовании внеплановых выездных проверок, а также в утверждении плановых проверок является отсутствие оснований для проведения контрольных мероприятий. Таким образом, благодаря новым полномочиям прокуратуры удается избегать огромного количества необоснованных проверок.

Следует отметить, что в 2017 г. процент отклоненных предложений контролирующих органов о включении плановых проверок в единый сводный план значительно снизился в связи с существенным уменьшением общего количества поданных органами контроля предложений (460 тыс.) благодаря повышению ответственности и правовой грамотности контролеров, что во многом является позитивным следствием функционирующего механизма противодействия нарушениям прав предпринимателей и заслугой органов прокуратуры. В результате при формировании единого сводного плана проведения плановых проверок на 2017 г. прокурорами в него включены плановые проверки в отношении 386 тыс. хозяйствующих субъектов*(367).

Между тем, дальнейшее совершенствование системы противодействия незаконным ограничениям прав предпринимателей не теряет актуальности поскольку соответствующие нарушения возникают практически во всех сферах предпринимательства, наибольший уровень пораженности ими - при реализации органами государственной власти и местного самоуправления контрольно-надзорных, регистрационных и разрешительных функций, что во многом свидетельствует о несовершенстве положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в который, как уже упоминалось выше, постоянно вносятся многочисленные изменения. Несовершенство и пробельность указанного закона оказывает влияние на состояние законности в сфере экономики не только способствуя негативной динамике нарушаемости прав предпринимателей, но также и в связи с тем, что чем больше неопределенности в правовом поле, тем больше активизируется "нездоровая экономическая свободы", которая проявляется, в том числе, в поиске и использовании хозяйствующими субъектами имеющихся пробелов для произвольного толкования и нарушения норм законов. В связи с этим полагаем, что свобода экономической деятельности, имея двуединую цель, а именно достижение баланса частных интересов хозяйствующих субъектов и публичных интересов государства, в контексте обеспечения законности должна рассматриваться как гарантированное, охраняемое государством внешнее и внутреннее состояние независимости хозяйствующих субъектов в сфере экономики, познающих действительность и действующих в соответствии с познанным, разумно сочетающих свои интересы с интересами иных субъектов права и общества в целом. При этом свобода экономической деятельности для предпринимателей предполагает свободу делать все, что не запрещено законом, а для контрольно-надзорных органов - только то, что предписано законом, исключая необоснованное расширительное использование дискреционных полномочий*(368).

По нашему мнению, вносимые изменения в указанный Федеральный закон не смогут кардинальным образом повлиять на негативную ситуацию, сложившуюся в контрольно-надзорной сфере, а, следовательно, и на обеспечение законности в сфере экономики, поскольку в этой области помимо указанного закона применяется еще порядка 100 федеральных законов, регламентирующих отдельные виды контроля (надзора), более 80 постановлений Правительства Российской Федерации, а также около 100 различных ведомственных актов, среди которых административные регламенты по исполнению контрольно-надзорных функций.

Действующее законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всей системы государственного и муниципального контроля (надзора), поскольку свыше 60 видов контроля (надзора) полностью или частично изъяты из сферы действия Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", который, кроме того, не закрепляет однозначного определения отдельных механизмов контроля (надзора), не позволяет сформировать исчерпывающий перечень контрольно-надзорных функций, а в итоге - не обеспечивает в полной мере гарантии прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении различных видов государственного и муниципального контроля (надзора).

Исследование практики осуществления контрольно-надзорной деятельности показало, что большая часть проводимых проверок не выявляет нарушений обязательных требований, представляющих непосредственную угрозу причинения вреда. В этой связи важно проанализировать, какие из обязательных требований, предъявляемых к предпринимателям, действительно связаны со сферой ответственности государства - безопасностью жизни и здоровья граждан, защитой окружающей среды и других охраняемых ценностей; какой уровень защиты является необходимым и обоснованным и какими методами он должен обеспечиваться с точки зрения их экономической эффективности и научной обоснованности. Полагаем, что введенная в 2015 г. в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" статья 8.1 "Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора)" далеко не в полной мере основана на подобном анализе.

Это еще раз подтверждает вывод о том, что "законы нередко служат запоздалым оформлением принятых решений, а не мощным средством опережающего воздействия на общественные процессы"*(369).

Комплексная оценка состояния законности в процессе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля позволяет резюмировать, что сложившаяся ситуация в сфере контрольно-надзорной деятельности является неудовлетворительной и для общества, и для государства, и для бизнеса, а, следовательно, и для обеспечения состояния законности в экономической сфере. По статистике, контрольные органы ежегодно охватывают проверками в среднем 3% подконтрольных субъектов, лучшие ведомства - около 17%, а значит, в среднем один подконтрольный субъект попадает под проверку раз в 30 лет, а для наиболее активных ведомств - раз в 5-6 лет*(370). Для общества это означает, что уровень защиты со стороны государственного контроля недостаточен. Государство, несмотря на увеличение финансирования и сокращение численности "контролеров", тратит из бюджета на содержание 1 сотрудника, занятого контрольной деятельностью, в среднем около 59 тыс. руб. в месяц, что включает в себя также расходы на содержание зданий, приобретение имущества, проведение экспертиз, уплату налогов с заработной платы. Сложившаяся ситуация создает почву для злоупотреблений со стороны чиновников, начинающих преследовать собственные, а не государственные интересы. Бизнес, в свою очередь, сталкивается с произвольным толкованием норм законов и, как уже говорилось, сам пытается найти "лазейки" в действующем законодательстве.

Вышеизложенное свидетельствует о необходимости оптимизации контрольно-надзорной деятельности с выработкой общих принципов исполнения контрольно-надзорных функций.

Полезным может оказаться в этой области опыт зарубежных стран, в некоторых из которых принципы осуществления контрольно-надзорных мероприятий закреплены в национальном законодательстве. К примеру, в Великобритании в 2008 г. были приняты Закон о регулирующем воздействии и применении санкций и Руководство для регулирующих органов, которые направлены на повышение эффективности контрольно-надзорной деятельности. Данными актами определены принципы деятельности контрольно-надзорных органов, в том числе, определяющие, что указанные органы должны способствовать экономическому росту и вмешиваться в деятельность бизнеса только при наличии необходимости защиты охраняемых ценностей; перераспределять свои усилия на области, где в этом есть наибольшая необходимость (риск-ориентированный подход к проверкам); нести ответственность за эффективность и результативность их деятельности, оставаясь при этом независимыми в принятии решений; проверяемые требования законодательства должны быть максимально понятны подконтрольным субъектам, а контрольные органы должны обеспечить их наиболее эффективное разъяснение; не должно быть проверок без объективной на то причины; бизнес не должен предоставлять ненужную информацию или предоставлять необходимую информацию дважды и др.

С 1 января 2016 г. в Республике Казахстан введен в действие Предпринимательский кодекс, определившей правовые, экономические и социальные условия и гарантии, обеспечивающие свободу предпринимательства в Республике Казахстан и регулирующего общественные отношения, возникающие в связи с взаимодействием субъектов предпринимательства и государства.

В ряде зарубежных стран приняты специальные законодательные акты о государственном контроле (надзоре). В Словении закон о контрольно-надзорной деятельности был принят в 2002 г. В законе закрепляются межведомственная координация контрольно-надзорной деятельности (Совет по контрольно-надзорной деятельности), развитие функции предупреждения правонарушений и разъяснения требований законодательства при реализации контрольных мероприятий, совершенствование профессиональных компетенций инспекторского состава, регламентация и совершенствование контрольно-надзорной деятельности по международным стандартам.

В Законе Республики Казахстан 2013 г. "О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан" разграничиваются государственный контроль и надзор, дается определение понятий риск и системы оценки рисков, определяется порядок организации и проведения проверок, порядок использования системы оценки рисков при планировании проверок. В законе кроме того устанавливается порядок определения частоты плановых проверок в зависимости от степени риска, а также дается исчерпывающий перечень сфер деятельности субъектов частного предпринимательства, в которых осуществляется государственный контроль и надзор.

Опыт зарубежных стран показывает, что наиболее эффективно проблемы государственного контроля (надзора) решаются в рамках создания единой национальной системы контроля (надзора), основанной на рисковой модели осуществления контрольно-надзорной деятельности.

1. Таким образом, сегодня в России назрела необходимость принятия концептуально нового федерального закона, выполняющего роль системообразующего (базового) акта в системе законодательства в области государственного и муниципального контроля (надзора). В настоящее время разработка окончательной концепции и проекта такого федерального закона ведется в Правительстве Российской Федерации (Минэкономразвития России), НИУ "Высшая школа экономики" с привлечением представителей бизнеса и общероссийских общественных организаций предпринимателей (РСПП, "ОПОРА РОССИИ" бизнес-омбудсмены и др.), науки и контрольно-надзорных органов. Позитивным моментом является уже то, что эта работа ведется не кулуарно, а открыто с привлечением представителей заинтересованных сторон и экспертов в этой области.

С учетом изложенного, можно сделать вывод о том, что на современном этапе основными направлениями обеспечения законности в сфере предпринимательской деятельности выступают следующие.

Во-первых, совершенствование имеющейся системы контроля.

Во-вторых, ликвидация административных барьеров предпринимательской деятельности со стороны органов исполнительной власти и контрольно-надзорных органов.

В-третьих, обеспечение законности нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, затрагивающих интересы предпринимателей. В первую очередь важно вовремя выявлять и пресекать факты включения в нормативные правовые акты положений, затрудняющих ведение предпринимательской деятельности и возлагающих на хозяйствующие субъекты обременительные обязанности, не предусмотренные законом. Надо отметить, что конструктивное взаимодействие прокуроров и правотворческих органов на стадии разработки проектов во многих случаях позволяет не допускать принятие незаконных правовых актов, ущемляющих интересы предпринимателей.

В-четвертых, защита прав субъектов предпринимательской деятельности при предоставлении им различных публичных услуг, то есть именно в сфере реализации органами власти разрешительных, лицензионных, регистрационных и других полномочий. Это практически все сферы взаимодействия власти и бизнеса, не связанные с контролем и надзором, начиная от государственной регистрации предпринимателей и заканчивая их добровольной ликвидацией. Правоохранительные органы, в том числе прокуратура должны оперативно реагировать на факты истребования чиновниками у предпринимателей излишних документов, навязывания им ненужных согласований и платных услуг, нарушения сроков выполнения административных процедур, а проще говоря, борются с волокитой во властных структурах.

В-пятых, обеспечение законности при предоставлении государственной поддержки бизнесу. Нельзя не отметить, что во многих регионах предусмотренные Федеральным законом от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" программы развития малого и среднего предпринимательства принимались и реализовывались только после вмешательства прокуроров. Принятие мер прокурорского реагирования требовалось по фактам отсутствия в решениях о бюджете средств на реализацию программных мероприятий по поддержке бизнеса. Наиболее грубые нарушения прав хозяйствующих субъектов в этой сфере связаны с незаконными отказами чиновников в предоставлении поддержки, гарантированной законом. В некоторых регионах допускаются хищения бюджетных средств, выделенных на развитие бизнеса, а также их нецелевое использование. В этой связи особое значение приобретает законность формирования и функционирования инфраструктуры поддержки предпринимательства - это бизнес-инкубаторы, технопарки, гарантийные фонды, фонды поручительств, маркетинговые и учебно-деловые центры, агентства по поддержке экспорта товаров, лизинговые компании, микрофинансовые организации и другие.

Полагаем, что предпринимаемые государством меры, направленные на обеспечение законности в сфере предпринимательской деятельности, повышение эффективности взаимодействия государственных, в том числе правоохранительных органов с институтами гражданского общества, Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, должны получить дальнейшее развитие, что будет способствовать созданию благоприятного климата для развития предпринимательства, вложению зарубежных инвестиций в российскую экономику, обеспечению национальной безопасности и улучшению состояния законности.

В завершение приведем несколько тезисов, касающихся экономических институтов, которые с учетом изложенного выше, в ближайшей перспективе получат новый импульс в нормативном правовом регулировании, что должно улучшить социально-экономическую ситуацию в стране и оказать позитивное влияние на состояние законности в экономической сфере.

Во-первых, возрастет роль института публично-частного партнерства, направленного на создание правовых условий для привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации и повышения качества товаров, работ, услуг, организация обеспечения которыми потребителей относится к вопросам ведения органов государственной власти, органов местного самоуправления*(371). Не случайно на Давосском форуме 2017 г. подчеркивалось, что "Россия сейчас находится в списке наиболее перспективных стран для международных инвестиций, а рубль - одной из самых перспективных валют", "наши главные ожидания связаны с тем, что возрастающий инвестиционный интерес к России, особенно на протяжении последнего года и вопреки политической напряженности, трансформируется в новые сделки и проекты, в том числе с участием Российского фонда прямых инвестиций (РФПИ)"*(372).

Отметим в этой связи, что российская экономика в условиях ограниченности бюджетных возможностей в последние годы в рамках государственно-частного партнерства стремится чаще привлекать частные инвестиции всех уровней для решения публичных задач. К примеру, на Петербургском международном экономическом форуме в 2016 году проведена специальная панельная сессия "Государственно-частное партнерство в ЖКХ: реальные инвестиции в реальный сектор", в рамках которой прозвучало, что "в России реализуется 873 проекта государственно-частного партнерства с суммарным объемом частных инвестиций 640,3 млрд. рублей. Наибольшее количество концессионных проектов реализуется в сфере ЖКХ, причем в 2015 году эта отрасль продемонстрировала взрывной рост - объем инвестиционных обязательств увеличился в 10 раз по сравнению с предыдущим периодом."*(373). Практика привлечения частных инвестиций в сферу жилищно-коммунального хозяйства, направлена на повышение эффективности управления в данной области правоотношений. В случае достижения этой цели в дальнейшем может привести к полному отказу от института управляющих компаний, показывающего малоэффективность, что, соответственно, потребует изменения отраслевого законодательства.

Во-вторых, в продолжение вопроса о повышении эффективности и целевого характера бюджетных расходов существенное значение приобретет институт общественного контроля, правовые основы организации и осуществления которого за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, закреплены в Федеральном законе от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации".

Наибольшую известность среди российских организаций общественного контроля приобрел проект Общероссийского Народного Фронта "За честные закупки"*(374), сотрудниками которого акцентируется внимание общественности и правоохранительных органов на недостатках законодательства в сфере публичных закупок, влекущих многочисленные его нарушения; осуществлении публичными образованиями неэффективных закупок, включая приобретение предметов роскоши - автомобилей класса "люкс", эксклюзивной мебели, дорогостоящих канцелярских товаров и др. Полагаем, что указанный федеральный закон в ближайшем будущем будет дорабатываться в ключе расширения полномочий и прав общественных "контролеров", процедуры проведения проверок. Кроме того, самостоятельное правовое регулирование этот общественный институт получит в законодательных актах субъектов Российской Федерации, как это уже произошло в ряде российских регионов*(375).

В-третьих, в связи с введенными зарубежными партнерами в отношении Российской Федерации экономическими санкциями законодательного закрепления требует институт импортозамещения - перехода отраслей российской экономики от импорта зарубежной продукции к применению в промышленности и народном хозяйстве отечественных товаров, работ, услуг. В настоящее время вопросы импортозамещения в различных отраслях экономики (оборонное производство, сельское хозяйство и др.) урегулированы лишь подзаконными актами.

Кроме того, отметим некоторые иные тенденции, которые должны повлиять на состояние законности в сфере экономики. Так, в целях концентрации банковских активов в России, установления эффективного заслона незаконному выводу финансовых средств за рубеж, а также возврата валютной выручки в российскую экономику продолжится корректировка банковского законодательства в части ужесточения контроля и надзора за банковскими операциями, деятельностью банков в целом, соответственно, потребуется расширение контрольно-надзорных полномочий Банка России, Росфинмониторинга и, возможно, других фискальных и правоохранительных структур.

Также полагаем, что в реальном секторе экономики в ближайшие годы законодательное регулирование будет сконцентрировано на поддержке отечественного сельхозтоваропроизводителя путем установления дополнительных налоговых, таможенных льгот, введения определенного "заслона" (насколько это возможно в рамках требований ВТО) импорту сельскохозяйственной продукции, выделения отечественным производителям продукции сельского хозяйства субсидий из бюджетов всех уровней, установления для ретейлеров запрета на закупку у российских фермеров продуктов сельского хозяйства по заниженным ценам, фиксированных размеров наценок для розничной продажи этой продукции др.

В качестве итогов проведенного исследования представляется возможным указать следующее.

1. Оценивая состояние законности в сфере экономики, помимо обязательных требований к правовой основе, как одной "из основ общества и государства, которая посредством отражения, закрепления и реализации интересов российских граждан упорядочивает экономические, социальные и духовные процессы, придает им юридически гарантированную оптимальность функционирования и развития"*(376), необходимо обращать внимание на:

1) оперативность законотворческого процесса (своевременность принятия, изменения, отмены законов с учетом социально-экономической ситуации);

2) комплексность, разноотраслевую направленность норм права при регулировании экономических отношений, в том числе субъектов экономической деятельности с контрагентами, потребителями, обществом и государством, которое само может выступать в роли такого субъекта;

3) детальное закрепление полномочий государственных органов, осуществляющих управление экономической деятельностью;

4) должное законодательное закрепление правового статуса субъектов предпринимательства, органов управления, устанавливающее границы поведения в процессе выражения экономического интереса;

5) обеспеченность исполнения правовых предписаний, наличие необходимых для этого государственно-правовых механизмов (органы контроля и правоохраны).

2. Говоря о качестве нормативной правовой основы экономической деятельности, оказывающей основополагающее влияние на состояние законности, нельзя оставить вне поля зрения вопросы эффективности экономического законодательства. При этом следует учитывать, что законы, регулирующие экономические отношения, в первую очередь должны быть направлены на:

- целевое и экономное расходование государственных средств;

- эффективность, оперативность и справедливость (в смысле отсутствия избирательности к участникам правоотношений) в работе государственных фискальных органов (ФНС России, ФТС России и др.) в процессе сбора налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы;

- минимизацию административных и иных барьеров, исключение бюрократизма в деятельности органов власти в отношении хозяйствующих субъектов в ходе экономических взаимоотношений;

- установление эффективных способов государственного управления российской экономикой, направленных на ее развитие, включая переход на высокотехнологичные производства, повышение конкурентоспособности нашей продукции, выход ее на международный уровень с целью расширения рынков сбыта и др.;

- повышение инвестиционной привлекательности России для зарубежных партнеров, иностранных инвесторов и иных участников экономических отношений в целях наполнения нашей экономики финансовыми ресурсами.