Глава 6. Реализация международно-правовых актов

§ 1. Гарантии соблюдения международно-правовых актов

Авторы предлагаемой заинтересованному читателю монографии поставили перед собою цель изучения, исследования и анализа теоретических, а также практических аспектов законности, как социального явления, определяющего меру эффективности функционирования правовых систем (то есть, внутригосударственного права, как такового, национальных законов и иных нормативных правовых актов) современных государств.

Миропорядок (международный правопорядок), как мера эффективности функционирования международно-правовой системы и регулирующего воздействия формирующих ее международно-правовых актов, а также правовое обеспечение, гарантии сохранения миропорядка (международного правопорядка) нельзя рассматривать в отрыве от проблематики обеспечения внутригосударственных правопорядков и законности. Это две неразрывно связанные друг с другом составные части двуединой задачи, решение которой будет означать торжество права в трансграничном измерении. Предвосхищая содержание настоящей главы, следует констатировать, что сохранение миропорядка в системе международных отношений и поддержание правопорядка, законности в государствах взаимозависимы. Во многом от того, насколько надежным будет миропорядок, зависит правопорядок и законность во внутригосударственных правовых пространствах и наоборот. Именно этим обусловлена очередная*(461) попытка научного исследования и обоснования различных теоретико-практических аспектов состоятельности, а также действенности предназначенного для обеспечения миропорядка международного правового регулирования отношений, составляющих предмет современного*(462) международного права. Востребованность необходимости изучения преимуществ и недостатков международно-правового, в основе своей, межгосударственного регулирования в сопоставлении с анализом изъянов и достижений в правовом регулировании отношений, формирующихся на суверенных и юрисдикционных территориях, логически объективирована наблюдающимся в настоящее время усилением взаимодействия и, как следствие этого, взаимозависимости международного права и права внутригосударственного (национального) в процессе упорядочения поведения участников правоотношений в пределах всей глобальной нормативной системы*(463).

Перед началом изложения материала, воплотившего итоги осуществленной в обозначенном в начале главы направлении работы, следует определиться в терминологии.

В процессе исторического развития правовой науки дефиниции "законность" и "правопорядок" уже давно получили заслуженное признание и свое место "под солнцем юриспруденции". При многообразии вербальных трактовок этих понятий, а также плюралистической вариативности их сущностного, функционального содержания, совсем не просто отыскать наиболее удачные из имеющихся или сформулировать принципиально новые парадигмы толкования законности и правопорядка. Учитывая эти обстоятельства, ограничимся теми апробированными конструкциями, которые, как представляется, наиболее полно и объективно выражают их суть: "Законность есть предъявление ко всем органам государства, учреждениям, предприятиям, общественным организациям, должностным лицам и гражданам единого требования строжайшего, точного и неуклонного выполнения законов и подзаконных актов, соблюдение которого (то есть упомянутого единого требования) обеспечивается общественными и государственными мерами"*(464). "Правопорядок - это состояние упорядоченности общественных отношений, выражающее реальное практическое осуществление требований законности"*(465). Возникает естественный вопрос о возможности экстраполяции этих правовых категорий на международно-правовую систему и целесообразности их применения для установления качества средств и методов, в данном случае, международно-правового регулирования. В настоящее время в доктрине международного права можно выделить две группы доктринальных воззрений на эту проблему*(466).

Принимая во внимание разнообразие форм соотношения систем международного и внутригосударственного права в процессе регулирующего воздействия на общественные отношения в глобальной нормативной системе, выявляющего, в зависимости от продуктивности и результативности их функционирования, приоритетную роль одной из этих правовых систем или их паритет в регламентационном процессе*(467), следует определить, какими являются основные направления развития взаимовлияния этих двух правовых систем, непосредственно детерминирующего степень приемлемости исследуемого международно-правового регулирования, предназначенного для укрепления миропорядка и придания ему стабильного характера*(468). В этой связи, а также учитывая многоуровневый и разновекторный характер*(469) правового регулирования, явно обозначившийся на переживаемом этапе исторического развития, плюрализм используемых в современных государствах и в международных отношениях приемов, устанавливающих новые правила поведения участников правоотношений, представляется, что было бы логичным рассмотреть:

1. Обеспечение миропорядка потенциалом международного права;

2. Формы и степень влияния международного права на обеспечение законности и правопорядка во внутригосударственных правовых пространствах;

3. Роль внутригосударственного (национального) права (правопорядка и законности) в укреплении миропорядка.

Следует отметить, что осуществляемое в настоящей главе и в монографии научное исследование по обозначенному предмету, не является первым*(470). Это обстоятельство обязывает авторский коллектив избегать повторений уже ранее опубликованных и обнародованных результатов научной аналитической работы по заданной тематике и указывает на необходимость исследования тех авангардных социально-правовых событий, а также юридических фактов и явлений "последнего поколения", которые характеризуют и составляют новую правовую палитру мира начала XXI века.

Предвосхищая наблюдаемое сегодня развитие глобальной нормативной системы и рассуждая на заре становления науки международного права об основах мироустройства, а также о том, как право может обеспечить его дальнейшее существование, профессор Университета города Болонья и постглоссатор римского права Бартоло де Сассоферрато (1314-1357) в самом знаменитом своем научном труде*(471) мотивировал придание большего значения происходившей в тот период перестройке до тех пор существовавшего иерархического порядка межгосударственных отношений в средневековой Европе, в результате которой отношения между государствами стали строиться и регулироваться на основе их равенства. Его перспективные долгосрочные прогнозы совершенствования правового регулирования оказались верными, так как в последствии горизонтальное договорно-правовое регулирование межгосударственных отношений, укрепившееся в Европе, а затем и в мире, стало основанием появления вошедшей в правовой понятийный аппарат и уже упоминавшейся дефиниции "миропорядок"*(472), обеспечение которого, по мнению большинства ученых прошлого и настоящего, возможно только комбинированным регулирующим воздействием договорных и обычных норм общего международного права, а также внутригосударственного права*(473) на весь спектр общественных отношений, в настоящее время все более и более становящихся в своем содержании трансграничными в силу продолжающегося обще цивилизационного поступательного развития.

Обеспечение миропорядка потенциалом международного права

Современная научная отечественная и зарубежная доктрина международного права, исходя из приоритета договорного регулирования международных отношений, формировавшегося за последние полтора столетия, традиционно и, даже, в какой-то степени, если можно так сказать, преюдиционно, подтверждают жизнеспособность концепции обеспечения миропорядка, прежде всего, посредством соблюдения писаных международных нормативных правовых договорных актов*(474). Такая доктринальная научная концепция выкристаллизовалась благодаря некоторым, способствовавшим этому, воззрениям известных ученых. Так, например, Г. Кельзен воспринимал и оценивал международное право только сквозь призму значения и роли права внутригосударственного, приходя к выводу, что обеспечиваемый международным правом миропорядок является "примитивной системой",*(475) которая лишена многих правовых механизмов, функционирующих в национальном праве и предназначенных для эффективного применения санкционных мер императивного характера в целях принуждения субъекта права к должному поведению. В этой связи он формулирует вывод о том, что для придания международному праву минимальной степени эффективности в обеспечении миропорядка, крайне важно имплементировать усилиями государств соответствующие признанные всеми ими или большинством из них основные, базовые нормы (Grundnorm), соблюдение которых могло бы закрепить незыблемость миропорядка при сохранении безусловного и бесспорного правового паритета между внутригосударственными (национальными) правопорядками*(476). Такие нормы, по его мнению, могут быть только, или преимущественно, договорного правового генезиса*(477). Соавторы*(478) сборника,*(479) полностью посвященного проблеме поддержания всеобщего мира и обеспечению глобальной международной безопасности, то есть, миропорядка, обозначая свою общую позицию и соглашаясь с вышеизложенной точкой зрения Г. Кельзена, заявили со страниц сборника, что "проблема обеспечения миропорядка, разоружения и безопасности заключается, прежде всего, в отсутствии системы жизненно важных международных договоров, действие которых позволило бы создать наднациональную правовую гарантию существенного уменьшения риска изначальной агрессивной враждебности одного или нескольких государств в отношении другого или других, а также исключения естественного противодействия этому"*(480).

Дальнейший ход истории и происходивший параллельно с ним процесс развития международного права, явились наглядной иллюстрацией правдивости вышеизложенного*(481). Тем не менее, очевидно, что будущее миропорядка в XXI веке будет определяться не только количеством заключаемых международных договоров, а также качеством, эффективностью и продуктивностью их исполнения, но и иными факторами, выражающими скрытые и в недостаточной мере использованные регулятивные возможности современного международного права, служащие основанием для дальнейшего заключения и исполнения международно-правовых договоров (актов).

Общественное мнение. Его значение, как фактора обеспечения миропорядка, в том числе, и посредством исполнения международно-правовых актов, трудно переоценить, несмотря на то, что никогда в истории международного права ему не уделялось надлежащего внимания*(482). На необходимость и, в будущем, неизбежность правовой оценки общественного мнения, влияющего на перспективное мироустройство, указывали разработчики Статута Лиги Наций после окончания Первой мировой войны еще в 1918-1919 годах, подчеркивая, что "международное мнение является выражением консенсуса мнений всех и каждого индивида, из которых состоит суверенная нация, народ. Именно на основе этого мнения должны быть сформулированы и приняты международные правила поведения таким же образом, как и национальные правила поведения. Поэтому международное право и мироустройство будущего не могут быть воплощением только воли дипломатов, преподавателей высших школ или юристов, а должны зависеть от простого человека"*(483). Формы и способы организации, а также непосредственного выявления общественного мнения могут быть как традиционными, в виде референдумов, опросов, плебисцитов, анкетирования, так и нетрадиционными (учреждение и деятельность электронных правительств, альтернативных органов самоорганизации населения, создание условий для развития так называемой "народной дипломатии", деятельность "послов доброй воли", участие общественности в наблюдательных миссиях и благотворительных акциях, деятельность некоммерческих организаций и иных общественных объединений, а также сообществ)*(484). Представляется, что при данных обстоятельствах, мнение общественности, населения в условиях демократического политического и правового режима, может решающим образом детерминировать внедоговорное правомерное поведение государства в международных отношениях, определить целесообразность исполнения им обязательств и реализацию прав, предусмотренных действующим международным правом, в том числе, и для обеспечения миропорядка. Показательными примерами роли общественной воли при принятии государством международно-правовых решений во внедоговорном порядке служат: выход Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии из Европейского Союза; отказ Королевства Нидерландов одобрить Договор Европейского Союза об ассоциации с Украиной и присоединиться к нему; решение Греции не выполнять рекомендации Европейского Союза о проведении мероприятий для выхода из финансового кризиса, "судьба" Европейской Конституции, отвергнутая некоторыми государствами - членами Европейского Союза, признавшими обязательными для себя итоги организованных и проведенных там референдумов, и многие другие.

Социализация международного права. Общественное мнение в обеспечении миропорядка должно быть основано на компетентном понимании людьми природы и сущностных характеристик происходящих в системе международных отношений явлений. Во многом это зависит от того, насколько продуктивным будет распространение знаний о международном праве среди населения. Это, в свою очередь, поспособствует усилению влияния физических лиц на регулирование международных отношений и формирование нового, в наибольшей степени учитывающего интересы общественности, миропорядка. В этой связи нельзя не отметить такие проводимые с этой целью акции, как организация участия специалистов и, в том числе, не имеющих юридического образования, представителей общественности в деятельности договорных органов Организации Объединенных Наций, учрежденных для обеспечения надлежащего исполнения универсальных международных договоров, преимущественно в сфере международно-правовой защиты фундаментальных прав и свобод человека; привлечение населения к работе органов Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по Безопасности и Сотрудничеству в Европе и пр. Это сотрудничество общественности и традиционных субъектов международного права гарантирует интернационализацию правового инструментария обеспечения миропорядка, как еще одного потенциального компонента современного международного права. По мнению известного чилийского юриста-международника Алехандро Альвареца, появление рассматриваемого в настоящее время и укрепляющегося фактора обеспечения миропорядка обусловлено, прежде всего, изменениями условий жизни народов*(485). Кроме того, он отметил начавшийся в ХХ веке и развивающийся сейчас процесс "социализации" международного права, а также миропорядка, как продукта его функционирования*(486). Не вызывает сомнений то обстоятельство, что и общественное мнение, и популяризация знаний о международном праве среди не подготовленного в юридическом плане населения, как внедоговорные и нетрадиционные стимуляторы формирования современного миропорядка, служат дальнейшему развитию определяющих своеобразие международного права методов договорного и обычного правового регулирования отношений, складывающихся в международной системе. Они показательным образом иллюстрируют и подтверждают правоту приведенных ранее доктринальных воззрений Ю.А. Тихомирова о новейших качествах правового регулирования современности в системах как внутригосударственного, так и международного права, использующего социальные ресурсы для самоусовершенствования и усиления собственного потенциала.

Использование саморегулирования в международном праве свидетельствует о наличии еще одного правового "резерва", применение которого в наше время субъектами международного права, прежде всего, государствами и международными организациями, усиливает роль и значение международного права в установлении должного и востребованного мировым сообществом миропорядка. Саморегулирование поведения субъектами международного права и права вообще, как теоретическая концепция и правовой феномен, наблюдаемый в правоприменительной сфере и ставший предметом научного исследования, известен давно*(487). В ХХ веке концепция правового саморегулирования рассматривалась и разрабатывалась в контексте исследования международной правосубъектности, компетенции и деятельности международных организаций в изменившихся исторических и правовых условиях. Многообразие объектов современного на тот период международного права и дальнейшее его развитие привели к тому, что концепция правового саморегулирования распалась на две составные части: на концепцию "имманентной компетенции" и концепцию "подразумеваемой компетенции". Содержание первой из них сводится в общих чертах к тому, что любая международная организация может предпринимать действия (имеются в виду, конечно, правомерные действия, не противоречащие нормам действующего международного права и не нарушающие их - прим. С.В.Ш), необходимые для достижения ее целей, независимо от конкретных постановлений устава организации. Сущностная характеристика и основное содержание сопредельной концепции "подразумеваемой компетенции" были изложены в консультативном заключении Международного Суда Организации Объединенных Наций по делу о возмещении ущерба, понесенного на службе Организации Объединенных Наций, следующим образом: "По международному праву должно предполагаться, что Организация Объединенных Наций имеет такие полномочия, которые, хотя, они прямо и не предусмотрены ее Уставом, тем не менее предоставлены ей в силу логики вещей, как существенно необходимые для выполнения ее обязанностей. Следует исходить из того, что члены Организации Объединенных Наций, возлагая на нее определенные функции, соответствующие обязанности и ответственность, предоставили ей компетенцию, необходимую для эффективного осуществления этих функций"*(488). Теоретические аспекты и формы практического воплощения этих концепций в достаточной степени исследованы*(489).

В начале XXI века правовое саморегулирование в международно-правовой системе, как один из методов воздействия права на международные отношения, не потеряло своей значимости. Для современных межгосударственных объединений продолжает быть характерной ситуация, когда ими принимаются акты не предусмотренные их учредительными документами*(490). Тем не менее, следует обратить внимание на то обстоятельство, что в настоящее время такая компетенционная дискретность в деятельности международных организаций и иных межгосударственных объединений, а также входящих в них субъектов, приобрела новые формы, получила свое дальнейшее качественное развитие и продолжает существовать не сама по себе, а способствует укреплению миропорядка, обеспечению мира и безопасности, добросовестному исполнению международных правовых актов в точном соответствии с принципом pacta sunt servanda и на основании требований, предусмотренных jus cogens generalis. В этом смысле показательными примерами служат те решения, которые принимаются уполномоченными органами, а также должностными лицами Европейского Союза с целью создания необходимых правовых условий для применения методов правового саморегулирования в этой международной организации.

Действительно, за последнее пятнадцатилетие в Европейском Союзе стали использоваться нетрадиционные, ранее исключавшиеся его учредительными и базовыми актами методы правового регулирования.

Как известно, международные отношения в Европейском Союзе формируются преимущественно в трех плоскостях: Государство-член Х (юридические или физические лица государства Х) - Государство-член Y (юридические или физические лица государства Y): (нижний горизонтальный уровень регулирования);

Государство-член (юридическое или физическое лицо этого государства) - Институция (должностное лицо) Европейского Союза (вертикальное регулирование);

Институция (должностное лицо) Европейского Союза - Институция (должностное лицо) Европейского Союза (верхний горизонтальный уровень регулирования).

Учитывая столь многоуровневый и многоукладный характер подлежащих правовому регулированию отношений в объединенной Европе, представляется, что такой переход на новые формы правового регулирования обусловлен, прежде всего, необходимостью повысить эффективность функционирования Европейского Союза, придать более плодотворный характер осуществляющемуся в нем межгосударственному (публичному) и международному (частному) сотрудничеству и, в результате этого, улучшить благосостояние населения посредством стимулирования интенсификации экономического развития*(491). Большое количество действующих в Европейском Союзе директив, инструкций и иных инструментов администрирования потребовали социализации*(492) и демократизации всей системы правового регулирования в Европейском Союзе, как на международном, так и на национальном уровнях. Это, в свою очередь, было инициировано также и действием нормативных положений, предусмотренных международными соглашениями, заключенными в Европейском Союзе, и требующими прозрачности, открытости, а также гибкости процесса принятия решений на всех имеющихся в нем уровнях правового регулирования. В большей степени этим потребностям отвечало именно саморегулирование, которое в Европейском Союзе было разрешено принятым в 2001 году Европейской Комиссией "Планом упрощения и улучшения качества системы управления", который был подкреплен заключенным в 2003 году Межведомственным (межинституциональным) Договором по этому же предмету регулирования. В соответствии с этими актами, саморегулирование объявлялось организационной мерой, предусматривающей, что решения (на нижнем горизонтальном уровне регулирования - прим. С.В.Ш.) в пределах регуляторных полномочий должны приниматься полностью или частично самими участниками тех отношений, которые являются предметом регулирования (правом Европейского Союза - прим. С.В.Ш.) (оригинальный текст: "self - regulation is an organizational mean, which places the decision-making and regulatory competencies wholly or partly in the hands of the regulated businesses")*(493), при условии, что принимаемые ими решения не будут противоречить универсальным межгосударственным договорам, действующим в Европейском Союзе, или нарушать их нормативные положения*(494). Таким образом, применяемые формы и способы саморегулирования являются управлением, основанном, как бы на подходе "снизу вверх", то есть, "дном вверх" или "верхом вниз", как это дословно (оригинальный текст: "self - regulation is governance based on a bottom-up or a top-down regulatory approach") указано в этих документах*(495), а право создания и применения правовых механизмов соответствующего саморегулирования возлагается на самих участников этих отношений за их риск (оригинальный текст: "self - regulation concerns regulatory mechanisms, which are managed by the stakeholders themselves at their own expense")*(496). В частности, норма статьи 22 Межведомственного (межинституционального) Договора 2003 года предусматривает, что "саморегулирование это возможность участников экономических отношений, социальных партнеров, неправительственных организаций и ассоциаций принять между собой и для себя самостоятельно общие обязательные к исполнению правила поведения на Европейском уровне, в первую очередь, касающиеся установления порядка делового оборота" (оригинальный текст: "self - regulation is a possibility for economic operators, the social partners, non-governmental organizations or associations to adopt among themselves and for themselves common guidelines at European level, particularly codes of practice")*(497). Заметим, что базовый основополагающий учредительный Договор об образовании Европейского Экономического Сообщества ("Общего рынка" - прим. С.В.Ш.) 1957 года с последующими его правовыми нормативными модификациями, не предусматривал саморегулирования в Европейском Союзе. Его легализация в 2001-2003 годах подтверждает наличие рассматриваемой тенденции децентрализации через процесс саморегулирования в деятельности международных организаций и иных межгосударственных интеграционных объединений, а также их участников, которая рассматривается в этом разделе параграфа 9.1 монографии.

Представляется очевидным, что нормативное закрепление права на саморегулирование в Европейском Союзе на указанном выше нижнем горизонтальном уровне правового регулирования, в контексте происходящих в нем кризисных явлений,*(498) благотворно скажется на существовании Европейского Союза в обозримом будущем, и что саморегулирование может быть распространено на межгосударственные, а, может быть, и на межинституциональные (верхний горизонтальный уровень регулирования) отношения в системе продолжающейся общеевропейской интеграции.

Наряду с саморегулированием в деятельности международных коммунитарных органов существует еще одно средство обеспечения миропорядка. Постоянно происходящая эволюция международного права, возникновение новых форм международных отношений неизбежно требуют имплементации нетрадиционных методов их правового регулирования. Одним из таких международно-правовых инструментов, предназначенных для обеспечения миропорядка, является принятие государствами односторонних актов (решений).

Полагаем, что принятие государствами односторонних актов (решений) представляет самостоятельную разновидность "прагматического" саморегулирования, еще один способ использования потенциала, возможностей международного права в обеспечении мира и безопасности на данном историческом этапе развития мировой цивилизации, в данном случае, применительно к функциям именно государств, как правообразующих субъектов международного права всех времен.

Главным обстоятельством, причисляющим принятие государствами односторонних актов (решений) к видам саморегулирования, является признание этих актов (решений) источниками международного права*(499).

С научной точки зрения представляется необходимым классифицировать формы и последствия принятия односторонних актов (решений) государствами.

Такие акты (решения) могут быть подразделены на договорные, когда односторонние акты (решения) принимаются государствами на основании ранее заключенных этими государствами с другими субъектами международного права договоров, предусматривающих возможность принятия таких актов (решений) участниками международного договора (например, акты, действия, решения государства о принятии на себя дополнительных прав и обязанностей посредством присоединения к международным договорам, их ревизии или реновации, а также через применение процедуры денонсации или аннулирования международных договоров) и внедоговорные, когда государство принимает одностороннее решение (акт), при отсутствии у него ранее принятых им договорных обязательств или прав по конкретному объекту. При очевидности договорных актов (решений) государств, внедоговорные представляют известный интерес, так как они существенно влияют на состояние миропорядка, особенно в настоящее время. К последним относятся односторонние акты (решения) государств о всех видах признания, протеста, отказа и обещания*(500).

Односторонние акты могут иметь положительные и отрицательные для миропорядка правовые последствия. Так, ко вторым относится принятое в одностороннем порядке решение Соединенных Штатов Америки о выходе из ранее заключенного в 1971 году с Союзом Советских Социалистических Республик двустороннего Договора о сокращении систем противоракетной обороны (Договор по ПРО), после чего этот договор автоматически прекратил свое действие, так как его исполнение в одностороннем порядке было невозможно ни с правовой, ни с политической точек зрения. Это породило продолжение гонки вооружений и негативно казалась на состоянии миропорядка начала XXI века. Примером положительных для миропорядка правовых последствий принятия государством одностороннего акта (решения), является отказ Российской Федерации от сохранении в прежнем количестве размещенного на территории Сирийской Арабской Республики российского вооруженного контингента, его последующее сокращение и уменьшение объема участия Вооруженных Сил Российской Федерации в боевых контртеррористических операциях в этом государстве*(501).

Наконец, принятие государством одностороннего акта (решения) классифицируется, также в зависимости от порождаемых этим правовых последствий, на преддоговорное и формирующее международный обычай (неконвенционное). Так, преддоговорное принятие государством одностороннего акта (решения) возлагает на него необходимость вступления в международные договорные отношения*(502), а неконвенционное принятие такого одностороннего акта служит основой для формирования международного обычая без необходимости обязательного вступления в такого рода отношения*(503).

В любом случае, можно и нужно рассматривать принятие государством односторонних актов (решений) в качестве одного из наиболее гибких, в последнее время часто используемых государствами международно-правовых механизмов обеспечения миропорядка. Односторонние акты (решения) государств, формально и фактически не противоречащие международному праву, оперативно изменяют состояние миропорядка, как это следует из приведенных выше примеров.

Подводя итоги, следует констатировать, что, несмотря на существующий скептицизм ученых, практиков и даже общественности, международное право, и в своем сегодняшнем состоянии, при рациональном, комплексном и надлежащем использовании его явных и скрытых возможностей, способно эффективно поддерживать миропорядок и обеспечивать исполнение международных правовых нормативных актов.