§ 3. Законность: понятие и признаки

Каждое государство связывает с использованием права достижение своих стратегических целей и решения задач социально-экономического и политического развития. ХХ век характеризовался расширением сфер правового регулирования и значительным увеличением объема нормативно-правовых актов. XXI век продолжает этот курс и, естественно, в повестку дня встали вопросы реального действия законов и иных актов. Понятие законность стало почти универсальным ответом на этот вопрос.

Но реальный правопорядок в России и других странах все-таки мало изменяется в лучшую сторону и объем отклонений от права и нарушений правовых норм значителен. Много не удается обновить усилением санкций и размахом деятельности правоохранительных органов. Это происходит, во-первых, из-за традиционного представления о праве как средство формально-обязательного закрепления общественных отношений. Хотя более правильно рассматривать право как способ целеориентированного опережающего отражение действительности и регулирования для достижения высоких конечных результатов "Право действия" смыслом "текстового права".

В последнее время активно исследуются вопросы законности сквозь призму применения отдельных законов. Можно отметить обсуждения этих проблем в университетах, в академии Генеральной прокуратуры РФ. Так, 16 октября 2016 г. состоялась I Международная научно-практическая конференция "Законность в Российской Федерации" (Сухаревские чтения" с участием авторов монографии. Рекомендация таких форматов очень полезны*(22).

Во-вторых, длительное время в нашей стране понимание законность связывается с системой требований по ее соблюдению. При этом закон и иной правовой акт воспринимались как тождественные понятия и в результате создавалось представление о разных понятиях одного и того же явления. Такое понимание упрощало анализ и оценку действия всех актов, включая и законодательство. Ожидание действия актов заменяли механизм их реализации и определение эффективности правового регулирования.

Поэтому, считаю целесообразным развести данные явления и адекватные им понятия. Правовые акты - нормативные и ненормативные - и особенно законы в точном смысле слова как акты высшей юридической силы, принятые на референдуме или законодательным органом, занимают особое место в их иерархии. Из этого исходит при подготовке компетенции и проекта федерального закона "О нормативных правовых актах", чем более двух десятилетий занят наш Институт.

Законность мы рассматриваем как меру действия закона, как определенную степень его фактической реализации. Причем данное понятие охватывает, во-первых, действие всех правовых актов, а не только законов. Верховенства закона, когда ему должны соответствовать иные правовые акты, является важнейшим конституционным принципом.

Во-вторых, правильное понимание глубокого идейно-нравственного и нормативного значения закона в регулировании общественных процессов дает основание вводить понятие "законность в международных отношениях". Оно отражает как общепринятый международные принцип самообязательности обязательств, вытекающих из международных договоров и соглашений, с одной стороны так и все более тесное соотношение норм международного и конституционного права, с другой. Сближение национальных и международных регуляторов в решении государственных, региональных и глобальных проблем отражает новые векторы правового развития в современном мире.

Таким образом, в нашем понимании законность отражает главный смысл правоприменения как процесса действия права. И в этом аспекте строится исследование. И это, естественно, формирования теории законности и ее главного "ядра" системы научных понятий.

Систему научных понятий, имеющих отношение к теории законности, условно разделить на три группы. Первую группу составляют общеправовые понятия - право, закон, законодательство, субъект права, правоотношение, правонарушение, ответственность, государство, государственный орган, правомерное и неправомерное поведение, правоприменение и другие.

Подчеркнем важное значение таких понятий - формул как "презумпция невиновности", "бремя доказывания" и другие из области доктрин и принципов права. Столь же необходимо правильно использовать такие формулы как "приоритет закона", "иерархия юридической силы актов" и другие.

Вторая группа охватывает специальные понятия теории законности - юридический конфликт, правовой риск, притязание, вина, обеспечивающие институты, мониторинг, процедуры, показатели действия закона, эффективность закона и уровень законности и др.

К третьей группе можно отнести смежные понятия других наук - социологии, психологии, политики, экономические теории - поведение, детерминация и корреляция, цели, мотивы, факторы и векторы развития и др.

Разумеется, весьма трудно разграничить некоторые научные направления, понятия и концепции. Думается, исследование правоприменения позволит рассматривать его как разработку комплексного механизма действия закона в точном смысле слова и права в широком смысле. Традиционные теоретические аспекты нормативного правоприменения, соблюдения, исполнения и реализация права тут вполне отражаются. Теория законности является здесь своего рода производной, акцентируя внимание на системе способов анализа и оценки действия закона с точки зрения конституционных принципов и целей законодательства.

Стержнем теории законности является определение корреляции между правовыми нормами, действиями по их реализации и фактическими результатами в регулируемой сфере. Здесь требуются понятия "уровень законности" и "показатели законности" для измерения уровня в разных масштабах.

Законность как динамичная характеристика закона включает несколько элементов правопонимания и поведения - качество закона, эффективность закона, действия обеспечивающих институтов, степень влияния норм на социально-экономическое развитие. Именно набор этих характеристик и их связь позволяет определять законность как меру действия закона. Рассмотрим их более подробно.

Правопонимание означает правильное восприятие права как официального обязательного способа регулирования общественных отношений. Оно естественно, формируется под влиянием идеологии, правовых концепций - научных и практических, других социальных норм - нравственных, религиозных обычаев и традиций. Недооценка или отрицание этих влияний отражаются на правосознании и поведении людей.

Качество закона как разновидность юридического документа означает, во-первых, соответствие текста закона общепризнанным правовым доктринам (верховенства права, правового государства, приоритета закона и др.), нормам конституции и общепризнанным нормам международного права, установленным процедурам подготовки и принятия закона, обязательным требованиям к его оформлению (правила юридической техники, антикоррупционные требования, порядок проведения оценки регулирующего воздействия). Думается, вполне оправданы характеристики отдельных элементов закона - его формы, структуры, норм и т.д., а также стадия его "движения" - от идеи и до окончательного принятия.

Эффективность закона отражает механизм правоприменения и фактическое действие законодательных норм, предполагает, во-первых, установление способов достижения целей закона и средств (действий) его практической реализации, сопоставление целей, средств и фактического уровня законности.

От обеспечивающих институтов во многом зависит глубина и эффективность реализации закона. Поэтому необходимо вводить, использовать показатели деятельности всех публичных институтов на основе и во исполнение закона и в соответствии с установленным для них показателем эффективности. Пока здесь нет единого подхода в понимании и использовании показателей деятельности исполнительных и муниципальных органов, суда, прокуратуры и иных правоохранительных органов. Речь же должна идти об общих и специальных целях и способах оценки реализации их статусов.

Несоблюдение этих условий и правил порождает юридические ошибки. Можно отождествлять данное понятие с понятием правонарушения, но в действительности данное явление имеет разные характеристики и отражает действие вопреки праву и правопорядку, нарушения, произвольные толкования и бездействие правовых норм. Вместе с тем допустимы ситуации малозначительности действий и выбора разных способов регулирования. Фактические измеряемые действия такого рода допускаются правом, когда реальные ошибки в расчетах служат поводом для юридических санкций.

Значит, юридическая ошибка, есть отклонение от установленных норм, влекущая разные последствия. Какие? Прямой и косвенный экономический ущерб, нарушение управленческих, экономических партнерских связей, договорных отношений, развитие коррупции, возникновение юридических коллизий и экономических конфликтов.

Сказанное позволяет выделить следующие типичные юридические ошибки:

а) нарушение компетенции субъектов экономической деятельности, выражающееся во вмешательстве в сферы деятельности партнеров, превышении и злоупотреблении полномочиями, должностном бездействии;

б) неправильный выбор формы юридических актов вопреки их установленной иерархии. Это и подзаконные акты вопреки закону, и акты вопреки статусу органа, организации, и произвольное нормотворчество;

в) нарушение правил подготовки и принятия правовых актов, неправильное или неполное использование легальных средств реализации законов и защиты прав предпринимателей;

г) неправомерное усмотрение в выборе оснований для принятия решений;

д) неумелый выбор правовых регуляторов, когда императивные нормы подавляют дозволительные и рекомендательные нормы, когда "наказательный" акцент ограничивает сферы применения стимулирующих, поощрительных и иных норм. Такова, например, линия на увеличение объема КоАП вместо акцента на нормы саморегулирования в сфере научно-технической и высокотехнологической деятельности;

е) допущение правовых рисков и юридических коллизий и непринятие мер по их предотвращению и устранению;

ж) разрыв между правами, обязанностями и ответственностью субъектов экономической деятельности;

з) неверное понимание юридических терминов и нарушение правил юридической техники, снижение качества правового акта и затрудняющее его применение;

и) принятие правовых актов при очевидной "правовой избыточности";

к) отказ от соблюдения уставных и международных обязательств государств и партнеров, нарушение международных договоров и соглашений;

л) внеправовое использование силы и принудительных средств.

В заключение отметим необходимость комплексного подхода к исследованию данной проблематики. Речь идет об отраслевых согласованиях правовых и экономических рисков, и о необходимости учитывать весь спектр социально-экономического развития*(23). Обеспечение самостоятельности предпринимателей и бизнес-структур должно правильно сочетаться с использованием комплексов и средств развития страны, регионов, отраслей. При всей очевидной разновекторности правового и экономического развития необходимо стремиться к выработке и реализации стратегических курсов страны и базовых программных документов и законов.

Остается актуальной задача регламентации механизма принятия и реализации экономико-правовых решений. И этому может способствовать принятие федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", новых правил принятия управленческих и локальных актов, упорядочение процедур принятия решений в бизнес-структурах.

Столь же злободневным является вопрос о системном повышении юридической квалификации всех кадров в сфере экономики. Такие решения - это мысли, воля и действия людей.

Как видно, предложенное понятие законности позволяет более полно отразить механизм действия закона и в процессе формирования правопонимания и правомерного поведения, и на стадии правотворчества и на стадии правоприменения. Причем в поле зрения попадают и национально-правовые и международно-правовые акты в их взаимосвязи и взаимовлиянии. Системность анализа позволяет выделять как позитивные проявления законности (качество и эффективность закона), так и негативные - отклонения и нарушения. Достаточно объективное представление о динамике права и его реального потенциала.

Не нужно думать, что вводимое нами понятие законности как меры действия закона означает поиск неопределенных индикаторов. Нет, данная "мера" предопределена основными постулатами права и государства как институтов гражданского общества. Речь идет, во-первых, о неукоснительном следовании принципу верховенства права, с которым должны соизмеряться как правотворчество, так и правоприменение. В нем выражено главное универсальное демократическое содержание права на всех этапах его существования.

Во-вторых, "мера" закона определяется принципами и нормами Конституции, обладающей мощным нормативно-целевым потенциалом. Критерий конституционности правовых актов и действий должен применяться неукоснительно.

В-третьих, "мера" закона должна быть глубоко демократичной, отражая публичные интересы и интересы граждан, отражая легитимность как органическое сочетание правопорядка на основе народного волеизъявления.

Сказанное позволяет глубже раскрыть социальную природу Закона, который может служить как общим, так и корыстным интересам. "Механическое" действие закона в реальной жизни отражает природу власти и цели законодательства. И действие недемократического закона не будет источником лучшей практики ввиду противоречий базовым критериям. И, напротив, в правовом государстве закон по своей сути и возможным и достигаемым результатам должен быть глубоко демократичным, получая поддержку общества. Поэтому какие-либо отступления от строгих критериев законности о пользе принятия законов и иных правовых актов вопреки принципам права и демократии обрекают законы на отсутствие поддержки общества. Таков императив правовой сферы.