Глава 3. Государственный механизм обеспечения законности

§ 1. Правоохранительный механизм обеспечения законности

Понимание законности как динамичной характеристики закона обусловливается не только качеством закона, его эффективностью, степенью влияния на социально-экономическое развитие, но и деятельностью институтов, обеспечивающих законность.

В свою очередь обеспечение законности в современной России вызывает потребность системного, комплексного и целенаправленного воздействия на поведение и соответствующие действия субъектов общественных отношений. При этом успешность такого воздействия в значительной мере достигается наличием совершенных механизмов реализации правовых норм, обеспечивающих минимизацию неправомерной деятельности, отрицательного влияния разнообразных факторов на состояние законности.

Среди этих механизмов особое место отводится правоохранительному механизму, под которым принято понимать совокупность правил, средств, способов и процедур, предусмотренных в законе, использование которых государством в процессе реализации охранительной функции дает возможность обеспечить законность в стране.

Указанная функция реализуется в первую очередь посредством правоохранительной деятельности, осуществляемой как всеми государственными структурами, органами местного самоуправления, так и специальными государственными институтами, в том числе правоохранительными органами, прокуратурой, органами судебной власти.

Результативность деятельности именно этих публичных институтов непосредственно влияет на глубину и эффективность реализации законов. Вместе с тем до настоящего времени не проведено сопоставления общих и специальных целей, затраченных средств и фактически достигнутого уровня законности, не выработаны в целом единообразные подходы к определению критериев и показателей оценки эффективности деятельности обеспечивающих законность институтов.

К числу органов, для которых правоохранительная деятельность не является основной, но вносящих существенный вклад в обеспечение законности, относятся помимо правоохранительных органов другие органы исполнительной власти и органы местного самоуправления. Именно на эти органы Конституцией Российской Федерации и законами возложены обязанности по организации и непосредственному исполнению законов*(98).

Среди институтов обеспечения законности, особенно, в сфере административной юрисдикции, следует выделить контрольно-надзорные органы, эффективность деятельности которых во многом влияет на уровень соблюдения законодательства во всех основных сферах жизнедеятельности общества.

Основные субъекты правоохранительной деятельности - правоохранительные структуры, являясь федеральными государственными органами и выполняя свои функциональные обязанности по предупреждению, выявлению, раскрытию, пресечению, расследованию преступлений, исполнению судебных решений по уголовным делам, реализуют уголовно-правовую политику государства по противодействию преступности и иным правонарушениям.

Именно наличие системы специальных органов публичной власти со сбалансированной компетенцией и наделенных достаточными не дублирующими полномочиями поиска и исследования любого нарушения закона, имеющего публичную природу, публичного преследования перед судом нарушителя закона путем представления суду соответствующих юридических документов для определения меры ответственности (санкции) за нарушение закона, исполнение определенной судом санкции, позволяет восстановить законность*(99).

Значительный вклад в обеспечение реализации охранительной функции государства отводится прокуратуре и органам судебной власти. Вся основная деятельность прокуратуры по осуществлению постоянного и непрерывного надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов в стране и реализации иных функций направлена на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемым законом интересов общества и государства. Существенна в этом отношении и роль суда, особенно, в части, осуществления государственной защиты прав и свобод граждан, противодействия произволу должностных лиц посредством реализации функции правосудия.

При этом правоохранительная деятельность и осуществление правосудия нацелены не только на охрану, защиту прав человека и гражданина, но и на охрану самого права, норм права от нарушений и тем самым на обеспечение такого состояния государственного правового режима (законности), при котором всеми органами, организациями, должностными лицами и гражданами неукоснительно соблюдаются Конституция Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации).

Правоохранительный механизм обеспечения законности как подсистема механизма правового регулирования охватывает все формы установления и укрепления законности, включая:

- установление таких правил поведения, норм, которые направлены на опережающее отражение реальности, участие в этом процессе правоохранительных органов, прокуратуры и органов судебной власти, осуществляющих воспроизводство состояния полной обеспеченности законности путем выявления, исследования и вытеснения нарушений закона из правовой жизни общества и государства*(100);

- информирование субъектов общественных отношений о правах и обязанностях по соблюдению Конституции Российской Федерации и законов;

- охрану прав от нарушений;

- защиту прав;

- восстановление нарушенных прав.

В рамках этих форм обеспечения законности в последние годы происходит активная модернизация законодательства в сфере правоохранительной деятельности. При этом хотя и далеко не всегда, но зачастую основу совершенствования правового регулирования отношений составляют документы стратегической направленности, в том числе концепции, стратегии, доктрины и иные акты долгосрочного действия, принимаемые высшими органами власти государства. Анализ этих документов показывает, что, имея порой достаточно неопределенный правовой статус и обладая различной юридической силой, они фактически приобрели значение актов нормативного содержания, и их основные положения активно используются, прежде всего, правоохранительными органами в организационной деятельности, особенно, в стратегическом аспекте.

К числу таких политико-правовых документов, принятых в последнее время, относятся: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года*(101); Национальная Стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции*(102); Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года*(103); Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 г.*(104), Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года*(105); Концепция общественной безопасности в Российской Федерации*(106); Доктрина информационной безопасности Российской Федерации*(107), а также целый ряд иных документов программно-методологического характера, касающихся различных сфер деятельности, стратегии развития деятельности МВД России, таможенной службы, других структур.

В 2015 году Президентом Российской Федерации утверждена новая Стратегия национальной безопасности Российской Федерации*(108). Определенные данным документом первостепенные задачи и меры в долгосрочной перспективе направлены на всемерное укрепление социально-экономического развития государства, на активное противодействие терроризму и экстремизму. В целях оптимизации мер противодействия указанным явлениям в России принято новое Положение о Национальном антитеррористическом комитете*(109), образована Межведомственная комиссия по противодействию финансированию терроризма*(110).

Немаловажное значение имеют и программы, принимаемые в целях реализации указанных выше документов, такие как Государственная программа Российской Федерации "Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности"*(111). В этой и подобных программах обозначены цели по повышению качества и результативности противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности, обеспечению общественной безопасности и безопасности дорожного движения. Кроме того, в программе определены индикаторы и показатели, на основе которых проводится оценка эффективности деятельности соответствующих правоохранительных структур.

Помимо перечисленных программных документов, затрагивающие различные вопросы правоохранительной деятельности, в правовой литературе обращается внимание на необходимость разработки и реализации отдельных современных концепций, доктрин, программ, как общей правоохранительной политики, так и специальной - уголовной, уголовно-правовой политики.

При этом под правоохранительной политикой принято понимать: а) комплекс идей, мер, задач, программ, установок, реализуемых в виде стратегии и тактики государства в сфере властной реализации юридических норм; б) научно обоснованную, последовательную и системную деятельность специальных субъектов, наделенных властными полномочиями, направленную на охрану норм права от каких бы то ни было нарушений*(112). Деятельность по реализации правоохранительной политики связана в первую очередь с применением мер государственного принуждения к правонарушителям, обеспечением исполнения назначенных мер наказания, а также с осуществлением мероприятий, направленных на недопущение, предупреждение правонарушений в будущем.

В 2011 году группой ученых под руководством проф. А.В. Малько предложена Концепция правоохранительной политики в Российской Федерации, в содержание которой включен механизм обеспечения в стране законности и правопорядка, пути и средства повышения эффективности правоохранительной системы, большей результативности деятельности органов, осуществляющих борьбу с правонарушениями, и в особенности с преступностью*(113). По мнению авторов данной Концепции, Президент Российской Федерации должен утвердить Доктрину правоохранительной политики, т.е. политико-правовой документ, содержащий политические и конкретные управленческие решения, определяющие стратегию и тактику, актуальные направления и приоритеты правоохранительной политики, а также нормативно-правовые положения в области правоохранительной деятельности.

Однако до настоящего времени такие документы в рассматриваемой сфере не приняты. Подобная ситуация сложилась и с подготовкой программных документов, посвященных вопросам защиты общества от преступных посягательств как одной из наиболее острых проблем, стоящих перед Российской Федерацией в деле обеспечения законности.

Вместе с тем на фоне общего снижения уровня преступности в последние годы на более чем 1 млн. преступлений (в 2008 г. было зарегистрировано 3 209 862, в 2016 г. - 2 160 063)*(114) динамика преступности в стране характеризуется тревожными тенденциями. Особое беспокойство вызывают акты терроризма, повышенный уровень проявлений экстремизма, организованная преступность, рост преступлений в отношения несовершеннолетних, миграционная преступность. Сохраняют остроту такие преступления, как кражи, грабежи, мошенничество, присвоения, растраты и иные посягательства на охраняемые общественные отношения. В современных условиях преступления обретают опасные формы и глобальный масштаб. Коррупция в высших эшелонах власти, аферы в банковской сфере, широкая распространенность "откатов" при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд свидетельствует о встраивании криминалитета в политику и во власть. Результатом этого становится неправомерное лоббирование интересов преступных группировок, разгул коррупции, оказание давления на должностных лиц и их ближайшее окружение.

Как указывалось в материалах парламентских слушаний, состоявшихся в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 2013-2016 гг. и посвященных совершенствованию законодательства в сфере уголовно-правовой политики, в числе одной из причин сложившегося положения - нарушение принципа законности в деятельности правоохранительных органов, выражающееся в необоснованном усилении или, напротив, необоснованном смягчении уголовной ответственности. Соответственно оба таких подходов чреваты отрицательными последствиями, так как противодействие преступности в этих случаях не только не способно привести к положительным переменам, но ведет к ущемлению прав и законных интересов граждан, дискредитирует правоохранительную систему и государственную власть в целом.

Сложившая ситуация на протяжении длительного времени требует разработки и реализации научно-обоснованной (при активном участии общественности, институтов гражданского общества) уголовно-правовой политики. Еще в 2013 году на парламентских слушаниях в Совете Федерации был сделан вывод о необходимости новой Концепции уголовно-правовой политики и разработки новых редакций УК РФ и УПК РФ*(115). Однако предложения ученых, практиков и политиков о разработке Концепции уголовно-правовой политики и попытки ее разработки до настоящего времени не увенчались успехом. В основе этого лежат различные причины. Среди них следует выделить отсутствие единства мнений о содержании этого понятия, глубокого анализа уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства, выверенной стратегии развития данных отраслей законодательства, необходимого уровня взаимодействия всех ветвей государственной власти и институтов гражданского общества для решения этой проблемы.

По мнению многих авторитетных специалистов в области уголовного права, одной из основных негативных тенденций современного российского законотворчества в сфере уголовного права является спонтанность и субъективизм в принятии уголовно-политических решений*(116). Изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации вносятся без учета результатов научных исследований, правоприменительной практики, без широкого общественного обсуждения, рассматриваются Государственной Думой, как правило, в сжатые сроки, за которые ведущие специалисты по уголовному праву не успевают донести свое экспертное мнение до законодателей. Действия законодателя в этой сфере бессистемны, что наносит непоправимый урон всему делу борьбы с преступностью*(117).

Наглядным примером такого бессистемного подхода можно привести правовое регулирование, связанное с установлением ответственности за насилие в семье.

Принятые в январе 2017 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации поправки в ст. 116 УК РФ устраняют объективное противоречие, которое возникло в июле 2016 года, когда побои, впервые нанесенные не близким людям, были исключены из УК РФ. После этого сложилась ситуация, в соответствии с которой побои вне семьи стали квалифицироваться как административное правонарушение, а в семье - как преступление. В соответствии с принятыми поправками, исключается возможность уголовного преследования за побои близких родственников, совершенные один раз в течение года, "не повлекшие последствий" и соответствующим образом подтвержденные медицинским заключением. За это устанавливается лишь административное наказание: штраф 30 тысяч рублей, арест на 15 суток или исправительные работы.

Несмотря на то, что за данные поправки депутаты проголосовали фактически единогласно*(118), представляется, что общественное мнение и правоприменительная практика может "заставить" законодателей еще раз обращаться к рассматриваемой проблеме.

В указанных выше материалах парламентских слушаний также указывается, что кроме внесения подавляющего количество законодательных инициатив без соответствующего надлежащего анализа, число вносимых изменений запредельно и превышает все мыслимые рамки. За 17,5 лет с момента вступления в силу УК РФ, было принято 150 федеральных законов, в той или иной мере изменивших концептуальные положения уголовного закона. Также 155 федеральных законов принято с целью внесения тех или иных изменений в УПК РФ, который вступил в силу в 2002 году.

В таких условиях правильно утверждается, что в настоящее время и уголовное и уголовно-процессуальное законодательство являются "плавающим" законодательством, что весьма отрицательно влияет на уровень защиты прав граждан и эффективность обеспечения законности.

Не случайно в рекомендациях парламентских слушаний на тему "Уголовно-процессуальное законодательство Российской Федерации: состояние и перспективы", состоявшихся 22 апреля 2016 г., было указано на необходимость установления особого порядка внесения изменений в УПК РФ, предусмотрев периодичность принятия таких законов не более одного в год с установлением единой даты его вступления в силу. Подобное предложение в полной мере относится и к порядку изменения УК РФ.

Следует также отметить отсутствие заметного прогресса и в противодействии некриминальным правонарушениям. Как следствие сохраняется высокий уровень нарушений законов - только прокурорами ежегодно выявляется свыше 5 млн. соответствующих фактов*(119).

Одновременно продолжается рост количества совершаемых административных правонарушений. К примеру, в 2016 г. сотрудниками МВД России пресечено 95 445 529 административных правонарушений, что на 7,7% превышает уровень 2015 г.*(120)

На данные виды правонарушений действует во многом тот же комплекс факторов, что и на преступления - неблагоприятные социально-экономические условия, несовершенство правового регулирования, организационные и иные недостатки правоохранительных, контрольно-надзорных и иных государственных структур.

Многочисленные законодательные новеллы в данной сфере*(121) принимаются зачастую без осмысления сути и масштабов происходящих процессов, не в полной мере обеспечивают потребности правоприменительной практики, которая в свою очередь страдает от неэффективности, не акцентирует внимания на профилактических мерах.

Не отличается системностью и совершенствование законодательства о правоохранительной деятельности. Оно осуществляется по двум основным направлениям. Это, во-первых, принятие новых или изменение действующих законов, регулирующих отношения в правоохранительной сфере, во-вторых, нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность правоохранительных органов, прокуратуры, суда.

По первому направлению следует выделить такие значимые законы, как Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" и Федеральный закон от 23.06.2016 N 182-ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации". Особое значение имеет Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации", который, по мнению ведущих специалистов в сфере обеспечения законности, можно отнести к числу особо важных правовых документов, так как он дает возможность перейти наконец к принятию новых законов на основе юридического прогнозирования*(122). И соответственно, исходя из понимания законности как меры действия закона, планировать перспективы и уровень возможных достижений состояния реализуемости правовых норм и укрепления законности.

В 2016 году необходимо отметить два существенных изменения законодательства - это включение понятия мелкое взяточничество в уголовный закон, а также увеличение порогового значения мелких хищений*(123).

По второму направлению - это в первую очередь изменения, внесенные в Конституцию Российской Федерации, касающиеся правового регулирования судебной системы и прокуратуры и Кодекс административного судопроизводства в Российской Федерации. Законом о поправке к Конституции Российской Федерации от 05.02.2014 N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" упразднен Высший Арбитражный Суд, изменен порядок назначения прокуроров, уточнен конституционный статус прокуратуры.

Указом Президента Российской Федерации от 25.03.2015 "Об утверждении Устава военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации и внесение изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации" для обеспечения законности в Вооруженных Силах Российской Федерации, правопорядка, воинской дисциплины, безопасности дорожного движения, охраны объектов в Вооруженных Силах Российской Федерации, а также для противодействия преступности и защиты других охраняемых законом правоотношений в области обороны создана военная полиция.

Также Указом Президента Российской Федерации от 05.04.2016 N 157 создана Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации, а затем принят и соответствующий закон*(124). Исходя из задач этой службы по участию в охране общественного порядка, обеспечении государственной и общественной безопасности, в том числе по участию в борьбе с терроризмом и экстремизмом, директор Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации - главнокомандующий войсками национальной гвардии Российской Федерации включен в состав Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации, возглавляемого Генеральным прокурором Российской Федерации*(125).

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 05.04.2016 N 156 упразднены Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и Федеральная миграционная служба с передачей функций этих служб МВД России.

Необходимость дальнейшей модернизации правоохранительных структур во многом связана с потребностью нормативного закрепления основных "правоохранительных" понятий, упорядочиванием поступления на службу и ее прохождением в этих органах. Нечеткость законодательного определения и наличие разнообразия в понимании правоприменителями существа понятий "правоохранительный орган" и "правоохранительная деятельность" создает трудности в правоприменительной деятельности, порождает длительные безрезультатные научные дискуссии.

Обилие норм, регулирующих прохождение службы в правоохранительных органах, необходимость их соотносить усложняет правоприменительную практику и порождает ошибки, снижающие эффективность реализации правоохранительных функций сотрудниками правоохранительных органов*(126).

Надежды ученых на установление определенности в решении этого вопроса посредством принятия закона о правоохранительной службе не оправдались. Последними изменениями, внесенными в Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", из него был исключен термин "правоохранительная служба" как один из видов государственной службы*(127). Тем самым возникли дополнительные обоснованные сомнения: "Быть или не быть государственной правоохранительной службе?"*(128), и, соответственно, новые сложности относительно возможного законодательного определения понятия "правоохранительный орган". Вместе с тем следует согласиться с мнениями тех ученых, которые полагают, что служба на определенных должностях в правоохранительных органах отличается рядом особенностей по сравнению с гражданской и военной службой, характеризуется наличием многих общих черт и обладает определенным единством*(129). Это обуславливает необходимость определения на законодательном уровне единого правового статуса работника правоохранительного органа, также как и обеспечения единообразного подхода к определению правового статуса того или иного правоохранительного органа.

В настоящее время статус органов ФСБ России, МВД России, СК России, Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации определен соответствующими федеральными законами, а правовое положение органов ФССП России, ФСИН России, таможенных органов регулируется подзаконными нормативными правовыми актами. Подобная практика правового регулирования ставит в неравное положение по отношению друг к другу данные государственные структуры, принижает значимость отдельных из них в деятельности по защите прав и законных интересов физических и юридических лиц, обеспечению их безопасности.

Среди проблем деятельности правоохранительных органов следует выделить отсутствие системного подхода при их реформировании. Как правило, реформирование отдельных правоохранительных органов осуществляется изолировано от других*(130). В результате допускается смешение функций, пересечение компетенции и другие погрешности правовой регламентации. Примером являлась деятельность органов МВД России и ФСКН России в сфере противодействия незаконному обороту наркотиков. Происходила конкуренция ведомств, которая, по замыслу законодателя, должна была привести к повышению эффективности их деятельности. Однако на практике, с учетом сложившейся системы оценки эффективности деятельности ведомств, основанной на статистических показателях, складывалась ситуация, приводящая к разобщенности правоохранительных органов, негативной конкуренции, которая нарушала согласованность правоохранительных органов по достижению общих целей правоохраны. Соответственно это отрицательно влияло на состояние борьбы с преступностью и иными правонарушениями в этой сфере и в целом на обеспечение законности.

В правоохранительном механизме обеспечения законности особое место отводится государственным правовым институтам, которые не относятся ни к одной из классических ветвей власти. Среди них, наряду с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации, Банком России и другими подобными органами в первую очередь следует выделить прокуратуру Российской Федерации. Именно на этот институт, имеющий конституционный статус, возложен надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также определена роль координатора деятельности всех правоохранительных органов по борьбе с преступностью и коррупцией.

Значимость деятельности прокуратуры в обеспечении законности обусловлена положениями ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" определившими в качестве ее целей обеспечение верховенство закона, единство и укрепление законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

При этом прокуратура - прежде всего правоприменительный орган, призванный в присущих ему формах, соответствующими методами и средствами обеспечивать через принятие властно-обязывающих актов и вовлечение в функционирование механизма государственного принуждения исполнение Конституции Российской Федерации и законов, добиваясь укрепления режима законности и правопорядка и поддержания общественной безопасности по различным направлениям, составляющим управление делами государства*(131).

Прокуратура, реализуя свое основное предназначение по осуществлению надзора за исполнением законов правоохранительными, контрольно-надзорными и иными органами и организациями, являющимися субъектами обеспечения законности, не только выявляет нарушения в деятельности указанных органов и организаций, принимает меры по их устранению и предупреждению, но и добивается восстановления нарушенных прав, восстановления законности.

Кроме того, важным для обеспечения законности для прокуратуры является обязательность соблюдения Конституции Российской Федерации и действующих законов самими работниками прокуратуры, подчинение требованиям закона методов и средств осуществления прокурорской деятельности.

Органами прокуратуры ежегодно выявляются и пресекаются около 3 млн. нарушений законов о правах и свободах граждан, из них сотни тысяч нарушений законов органами, осуществляющими правоохранительные функции по проведению оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия, обеспечивается защита и восстановление нарушенных прав тысяч лиц, вовлеченных в уголовно-правовую сферу отношений.

В последние годы большая работа проводится прокуратурой по получению достоверной информации о совершенных преступлениях на всей территории страны.

В частности, Генеральная прокуратура Российской Федерации до 2022 года планирует ввести единую систему электронного оборота для следственных органов и иных правоохранительных ведомств (МЧС России, ФССП России, Судебный департамент при Верховном Суде РФ, ФСИН России, ФСБ России, СК России, МВД России, ФТС России и Генеральная прокуратура Российской Федерации). Подготовлен проект федеральной целевой программы "Создание и внедрение государственной автоматизированной системы правовой статистики (ГАС ПС) на 2018-2022 годы". В эту систему будет поступать информация по каждому преступлению, все следователи и дознаватели должны будут вести учет преступлений и заполнять документы в электронном виде в режиме онлайн. Это позволит бороться с так называемой "палочной системой" (плановыми показателями по регистрации и раскрытии преступлений, принятыми в правоохранительных органах) и получать достоверную информацию об уровне преступности.

Значительна роль прокуратуры и в определении на постоянной основе состояния законности и правопорядка в стране. В соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" (п. 7 ст. 12) Генеральный прокурор Российской Федерации ежегодно представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению*(132). При этом Совету Федерации с 2005 года указанный доклад Генеральный прокурор Российской Федерации представляет лично на заседании палаты.

Данный доклад основан на результатах анализа состояния преступности и иных правонарушений; оценки факторов, обуславливающих состояние и тенденции правонарушаемости; прогнозировании криминальных ситуаций; обобщения итогов деятельности правоохранительных органов и иных субъектов обеспечения законности и правопорядка. В нем доводится парламенту и руководству страны информация об основных проблемах в сфере обеспечения законности, вносятся предложения по совершенствованию правового регулирования, повышению эффективности деятельности правоохранительных и иных государственных органов.

В правоохранительном механизме обеспечения законности важное место в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина занимает Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Согласно Федеральному конституционному закону от 26.02.1997 N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" основными его целями является обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты и тем самым вносит существенный вклад в упрочение законности. По окончании календарного года Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации направляет доклад о своей деятельности Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации и Председателю Следственного комитета Российской Федерации.

Также значительна роль в обеспечении законности Счетной палаты Российской Федерации и Банка России. В соответствии с Федеральным законом от 11.01.1995 N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" эта структура является постоянно действующим органам государственного финансового контроля. Проводимые Счетной палатой Российской Федерации на регулярной основе проверки затрагивают важнейшие вопросы, связанные с бюджетным финансированием и непосредственно влияющие на уровень соблюдения прав граждан в различных сферах, в том числе по обеспечению доступности дошкольного образования (детские сады), недопустимости необоснованного завышения стоимости продуктов, лекарств, выполнения программ расселения из аварийного жилья и др.*(133)

Важность деятельности Банка России обозначена положениями Конституции Российской Федерации (ч. 1, 2 ст. 75) и Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", определяющими его в качестве структуры, обеспечивающей эффективное и бесперебойное функционирование платежной системы страны. При этом исключительно Банком России осуществляется денежная эмиссия в Российской Федерации, защита и обеспечение устойчивости рубля является его основной функцией, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

Исходя из того, что правоохранительные органы в своей совокупности представляют собой сложную социальную систему государственного управления в соответствующей сфере общественных отношений, эффективная организация деятельности всех правоохранительных органов, независимо от их ведомственной принадлежности, вызывает потребность слаженного и конструктивного взаимодействия и эффективной координации их действий, что обуславливает создание надлежащих правовых и организационных условий совместной деятельности.

Действующим законодательством (ст. 8 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации") в качестве организатора согласованной и, как правило, совместной деятельности правоохранительных органов определен Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры, которые координируют их деятельность по борьбе с преступностью и коррупционными правонарушениями.

Более чем двадцатилетний опыт реализации прокуратурой Российской Федерации координационных полномочий по борьбе с преступностью показывает, что прокуратур является наиболее подходящей структурой, способной в полной мере обеспечить надлежащую согласованную деятельность правоохранительных органов, объединить их усилия по противодействию преступным проявлениям. В первую очередь это обусловлено наличием у нее значительного массива информации о состоянии преступности и иных правонарушений, о деятельности правоохранительных органов по выявлению, предупреждению, пресечению раскрытию и расследованию преступлений, а также возможностей обеспечения эффективного взаимодействия с другими государственными органами и общественными организациями по вопросам обеспечения законности*(134).

Начиная с 1996 г., с момента вступления в силу Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью*(135), происходило последовательное укрепление координационного положения прокуратуры, совершенствовалась организационно-правовая основа координации, формировалась ее оптимальная структура.

Во-первых, происходило уточнение и расширение круга субъектов координационных отношений в рассматриваемой сфере. Кроме указанных в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов, в нормативном порядке в число конкретных правоохранительных органов были включены сначала органы уголовно-исполнительной системы, затем следственные органы Следственного комитета Российской Федерации, а в настоящее время, как указывалось выше - органы Федеральной службы войск национальной гвардии.

Во-вторых, в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" расширился предмет координации, в который наряду с борьбой с преступлениями коррупционной направленности, включена также и борьба с коррупционными правонарушениями.

В-третьих, в координационную практику внедрены такие формы координации, как проведение межведомственных совещаний, создание межведомственных рабочих групп, проведение совместных заседаний коллегий и др.

Кроме того, вследствие наделения ряда правоохранительных органов (ФСБ России, МВД России) полномочиями по координации деятельности органов исполнительной власти по отдельным направлениям борьбы с преступностью (соответственно - по противодействию терроризму, преступности и правонарушениям в сфере обеспечения безопасности дорожного движения и др.) прокуратура приобрела статус "координатора координаторов"*(136).

С течением времени вносились коррективы в организационную структуру координации, осуществляемую прокуратурой, порядок планирования и учета этой работы.

Оценивая в целом положительную динамику развития координационной деятельности прокуратуры в сфере борьбы с преступностью и коррупцией, следует отметить существующие отдельные проблемы организации и осуществления рассматриваемой деятельности и возможные пути их решения. К их числу относятся следующие проблемы.

1. Нечеткость законодательного определения и наличие разнообразия в понимании правоприменителями существа понятий "правоохранительный орган" и "правоохранительная деятельность", кроме указанных выше проблем, создает трудности в формировании состава членов координационных совещаний и соответственно в определении субъектов координационной деятельности.

2. Действующими законами и указами Президента Российской Федерации, определяющими правовой статус отдельных правоохранительных органов, участие в осуществляемой прокурорами координационной деятельности в качестве их обязательной функции не закреплено. К примеру, в Федеральном законе от 28.12.2010 N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации" (ст. 9) указывается не на обязанность руководителей следственных органов, а на их право участвовать в координационных совещаниях по вопросам борьбы с преступностью.

Следствием этого является отсутствие прямой (в первую очередь ведомственной) заинтересованности руководителей правоохранительных органов в осуществлении согласованной, совместной деятельности в сфере противодействия преступности и результативности конкретных координационных мероприятий.

Решение этих и других проблем координации будет способствовать дальнейшему развитию и повышению результативности координационной деятельности прокуратуры.

Вместе с тем периодически высказываемые в юридической литературе предложения о расширении предмета и пределов координационной деятельности прокуратуры вряд ли могут быть реализованы по причине отсутствия глубокой теоретической проработки, достаточного научного их обоснования, а также необходимых для этого кадровых и материально-финансовых ресурсов. Вполне очевидно, что достижение эффективности взаимодействия всех субъектов обеспечения законности - первостепенная задача государственных и общественных структур в деле защиты прав и свобод человека и гражданина, при применении действенных мер в сфере безопасности личности и национальной безопасности.

Исходя из этого, представляется теоретически обоснованным предложение о необходимости принятия Федерального закона "Об основах взаимодействия и координации деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по противодействию преступности, коррупции и иным правонарушениям"*(137). В этом законе целесообразно установить общие и специальные цели согласованной деятельности, способы и средства их достижения, ввести основные научно обоснованные показатели оценки эффективности функционирования указанных органов власти*(138), а также определить механизм объединения усилий по противодействию противоправным проявлениям, перечень участников (субъектов), пределы и формы взаимодействия и координации, в том числе обозначить место координации, осуществляемой прокуратурой. Принятие такого закона позволило бы упорядочить деятельность основных субъектов обеспечения законности, укрепить их правовой статус и повысить степень влияния данных институтов на повышение эффективности действия законов.

Подытоживая рассмотрение механизма правоохранительного обеспечения законности, следует отметить, что в современный период исполнительные и муниципальные органы, правоохранительные структуры, прокуратура, суд, соответствуя своему социальному предназначению, не претерпели сущностных корректив, однако методы их воздействия на правовой порядок изменяются, приспосабливаются к конкретной общественно-политической и социально-экономической ситуациям. Это обусловлено объективным снижением присутствия государства в общественной жизни, расширением принципа общего дозволения в любых сферах регулирования социальной жизни, повышением роли контроля со стороны гражданского общества и его представителей. И как следствие - последовательный курс государства на либерализацию уголовного законодательства, экономию мер уголовной репрессии, повышение значимости показателя измерения уровня доверия населения к публичным государственным институтам при оценке их деятельности по обеспечению законности.