1.8.2. Проблеми розвитку воєнно-економічного співробітництва України з Європейським Союзом

Відносини між Україною та ЄС були започатковані в грудні 1991 р., коли міністр закордонних справ Нідерландів у своєму листі від імені ЄС офіційно визнав незалежність України.

Правовою основою відносин між Україною та ЄС є Угода про парт-нерство та співробітництво від 16 червня 1994 р. (набула чинності 1 березня 1998 p.), яка започаткувала співробітництво з широкого кола політичних, торговельно-економічних та гуманітарних питань.

На сьогодні в межах Угоди про партнерство та співробітництво визначено 7 пріоритетів співпраці між Україною та ЄС: енергетика, торгівля та інвестиції, юстиція та внутрішні справи, наближення законодавства України до законодавства ЄС, охорона навколишнього середовища, транспортна сфера, транскордонне співробітництво, співпраця у сфері науки, технологій та космосу.

Говорячи про механізми залучення України до європейської оборонно-промислової інтеграції, необхідно розрізняти два аспекти цього процесу. По-перше, оборонно-промислову інтеграцію можна використовувати як засіб наближення членства України у НАТО та ЄС. По друге, до цього процесу можна ставитись як до імперативу, що випливає з політичного рішення про членство в цих організаціях.

Співіснування зазначених аспектів оборонно-промислової інтеграції випливає з того, що членство України у двох основних європейських інститутах – НАТО та ЄС, – є частиною єдиної зовнішньополітичної стратегії, однак НАТО та ЄС мають різні пріоритети щодо оборонно-промислової інтеграції своїх членів.

Незалежно від кінцевої мети розвитку оборонно-промислової інтеграції України із західними країнами – будь то заради наближення членства у НАТО або заради пристосування до економічної системи ЄС – основними механізми цього процесу будуть такі:

збільшення інвестиційної складової оборонних витрат України;

введення у дію в Україні офсетного законодавства;

залучення України до нових сфер співпраці, таких як ПРО та космічні проекти;

створення безпечного середовища для оборонно-промислової інтеграції.

Загальновідомо, що інтереси провідних оборонних компаній західних країн, особливо США, відіграли важливу роль у просуванні ідеї розширення НАТО. Ці інтереси мають організаційне оформлення у вигляді надзвичайно впливової неурядової структури – Комітету США по НАТО.

Основним “маркетинговим” документом, яким користувався Комітет США по НАТО під час вивчення нових ринків, був Договір про звичайні збройні сили у Європі. Квоти, встановлені цим документом і відповідними протоколами до нього, є, по суті, максимальною оцінкою місткості ринку окремих країн по основних категоріях воєнної продукції.

Якщо прийняти зазначений підхід і скористатись середніми цінами на типові зразки озброєнь, обсяг нових ринків для західних озброєнь у країнах першої “хвилі” можна оцінити цифрою в $63 млрд, для країн другої “хвилі” – $58 млрд, для України – $75 млрд, тобто Україна сама по собі може становити “хвилю” розширення НАТО. Отримані цифри не мають економічного навантаження і не означають доходів певних виробників озброєнь. Однак наведені оцінки дають змогу зробити такі висновок, що якщо фактор нових ринків озброєнь мав значення під час прийняття рішень щодо двох попе-редніх “хвиль” розширення, він впливатиме також на процес приєднання до НАТО України.

Реальні обсяги додаткових грошей на східноєвропейському ринку озброєнь є значно меншими за верхні оцінки. Згідно зі схваленим НАТО планом технічного переоснащення Польщі, Чехії та Угорщини вони загалом витрачатимуть на озброєння і військову техніку близько $700 млн щорічно. Очікується, що цифра для семи країн другої “хвилі” буде близькою.

Важливо, що необхідні для членства в НАТО додаткові витрати на оборонну продукцію становлять комерційний інтерес не тільки для західних виробників озброєнь. При міжнародних постачаннях КВП загальноприйнятою є практика так званих офсетних (компенсаційних) заходів. Продавці зброї, які отримують зовнішні оборонні замовлення, як правило, мають інвестувати в економіку країн-замовників. Так, законодавство Польщі передбачає, що кожне оборонне замовлення іноземному виробнику сумою більше €5 млн має супроводжуватись зворотними інвестиціями, еквівалентними обсягу замовлення, причому половина цих коштів має йти прямо до польського оборонного сектору. Законодавство Чехії вимагає компенсаційних заходів на рівні 150% від суми контракту. Аналогічні норми діють в інших європейських країнах.

Таким чином, закупівля західних озброєнь одночасно може використовуватись як механізм наближення членства у НАТО і як механізм примусового зовнішнього інвестування. Кошти для цього можуть бути отримані з двох джерел: перше – зовнішні кредити; друге – інвестиційна складова оборонних витрат України.

Контракт на поставку до Польщі 48 винищувачів F-16 американського виробництва став однією з головних подій останнього десятиріччя на європейському ринку озброєнь. Згідно з угодою Польща отримає пільговий кредит від США у розмірі контракту – $3,5 млрд (практика, від якої США майже повністю відмовились після закінчення “холодної війни”). Крім того, компанія постачальник (Lockheed Martin) має забезпечити офсетний пакет, який оцінюється у $12,55 млрд. З урахуванням офсетних множників, фактичний обсяг інвестицій становитиме $7,75 млрд, з яких 67% становитиме закупка американськими компаніями польських товарів та послуг; 19,6% – інвестиції; 13,4% – трансфер технологій.

Фінансові потоки, пов’язані з цим контрактом, проходять поза межами узгоджених з НАТО обсягів оборонних витрат Польщі, які мають становити 1,95% ВВП. Інвестиційна складова оборонних витрат Польщі на сьогодні становить 14,6%. Основну частину цих коштів планується витрачати на внутрішньому ринку. Упродовж 2003–2008 рр. польська оборонна промисловість має отримати близько $900 млн бюджетних коштів.

Польський контракт Lockheed Martin є унікальним за своєю реалізацією – покупка оборонної продукції за пільговий зовнішній кредит поза межами оборонного бюджету. Хоча він є природнім з огляду на рушійні сили першої “хвилі” розширення, і його відтворення є принципово можливим для повторного тендеру на авіаційну техніку у Чехії, для другої “хвилі”, так само, як для України, повторення такої схеми є малоймовірною.

Під час прийняття НАТО рішень щодо другої “хвилі” розширення баланс політичних, військових та оборонно-промислових інтересів змінився. Військові інтереси стали важливішими за оборонно-промислові і наблизились за своїм значенням до політичних. Така зміна пріоритетів знайшла відоб-раження у переоцінці параметрів військової модернізації. Якщо впродовж першої “хвилі” мова йшла про закупівлю озброєнь, то для другої вирішальними стали питання створення військових підрозділів, здатних виконувати нові місії НАТО, та модернізації військової інфраструктури, необхідної для підтримання колективних дій.

За таких умов питання придбання країнами-кандидатами нових бойових літаків втратило значну частину своєї рушійної сили для прийняття Альянсом рішень про запрошення. Так, під час розроблення країнами другої “хвилі” програм військових реформ найбільшої критики з боку НАТО зазнали наміри Словаччини придбати 18 нових багатоцільових винищувачів західного виробництва (Словаччина була єдиною з семи країн, яка планувала таку значну закупівлю). Цей крок, за поглядами фахівців Альянсу, відволікав би ресурси від пріоритетніших сфер і розвивав би вид сил, в якому союзники вже зараз не мають дефіциту. У результаті критики з боку НАТО було прийняте рішення продовжити термін експлуатації модернізованих літаків радянського виробництва.

Таким чином, підвищення інвестиційної складової оборонних витрат є для України основним механізмом залучення промислових лобі західних країн заради наближення членства у НАТО. Використання цього механізму вимагає прийняття ефективного офсетного законодавства. Водночас підвищення інвестиційної складової оборонних витрат України у сучасних умовах створює ще один, можливо навіть більший фактор впливу на процес наближення до членства у НАТО, – розвиток військової інфраструктури України, яка становить все більший інтерес для інтегрованих військових структур Альянсу.

Європейський Союз на відміну від НАТО не приділяє значної уваги питанням воєнної економіки під час прийняття рішень про розширення, однак це вірно тільки на сьогодні. До того часу, коли членство України в ЄС стане на порядку денному, не виключено, що формування спільного європейського ринку оборонної продукції (EDEM – European Defence Equipment Market) вийде на завершальну стадію.

Створення спільного оборонного ринку (хоча й необов’язкового для всіх членів), діяльність якого координувалась би єдиним Європейським агентством озброєнь, передбачене проектом Конституційного договору ЄС. Причому, на двох останніх самітах ЄС були прийняті рішення просувати цей процес незалежно від долі самого Конституційного договору.

На сьогодні вже діють базові механізми, на основі яких створюватимутьсь європейський ринок оборонної продукції та його координуючі структури. Головними з них є Рамкова угода щодо реструктуризації європейської оборонної промисловості та Організація із кооперації в галузі озброєнь (за французькою абревіатурою OCCAR).

Підписана у 2000 р. Рамкова угода – це юридично зобов’язуючий міжнародний договір, який поєднав найбільші європейські країни виробники оборонної продукції, а саме: Велику Британію, Іспанію, Італію, Німеччину, Францію і Швецію. Хоча Рамкова угода і не є механізмом ЄС, саме її появу можна вважати найбільш далекосяжним планом створення спільного європейського ринку озброєнь через забезпечення безпеки поставок, розроблення міждержавних експортних процедур, взаємну охорону таємної інформації, узгоджені військові дослідження і гармонізацію військових потреб. Угода має рамковий характер, тобто реальний прогрес залежатиме від дійсної реалізації процедур і механізмів по кожному проголошеному напряму. Цей процес триває зараз.

Найвпливовішою й універсальнішою організацією з координації та управління міждержавних програм ОВТ в Європі можна вважати OCCAR. Вона була заснована в 1995 р. на основі франко-німецьких ініціатив. Згодом до них приєднались Велика Британія та Італія. Нещодавно членом OCCAR стала Бельґія. Переговори з Іспанією тривають. Деякі інші країни, передусім, Швеція та Нідерланди також виявляють інтерес до участі в цій організації. Хоча принципи діяльності OCCAR мають зрозумілі преференції для членів, існують механізми співпраці з іншими країнам. На сьогодні до компетенції OCCAR віднесено виконання 14 спільних європейських проектів (більше половини всіх існуючих). Серед них космічні системи, літаки (у тому числі новий транспортний літак А400М), кораблі, зенітні комплекси та системи для армії. Планується, що OCCAR стане інтегральною частиною май-бутнього Європейського агентства озброєнь.

У контексті поглиблення співпраці з ЄС, на відміну від НАТО, варто говорити не стільки про збільшення торгівлі зброєю із західними країнами, скільки про розширення внутрішнього українського ринку оборонної про-дукції. Процес розширення ЄС – це, передусім, процес об’єднання ринків. Чим більший внутрішній ринок має певна країна, тим більший інтерес ця країна становить для ЄС. Якщо спільний європейський ринок оборонної продукції стане інтегральною частиною ЄС, це правило поширюється й на сферу оборонної продукції.

Оборонно-промислова співпраця у межах ЄС має у своїй основі принцип, який можна визначити як “справедливий обіг” (juste retour). Його сенс полягає у тому, що частка замовлень, яку отримують оборонні підприємства певної країни у спільних проектах, має дорівнювати частці закупівель спільної оборонної продукції цієї країни.

Згідно з принципом juste retour інтеграція неможлива за умови, коли країни поділяються на постачальників і покупців озброєнь, і, таким чином, платники податків однієї країни фінансують створення робочих місць іншої, не отримуючи за це зворотних інвестицій. У такому разі можна говорити лише про разові постачання на офсетних умовах.

Дотримання принципу juste retour по сукупності спільних програм і по роках життєвого циклу озброєнь становить основу діяльності OCCAR та інших координуючих європейських структур у галузі озброєнь. Цей же принцип регулює допуск на європейський оборонний ринок зовнішніх постачальників і часто сприймається ними як невиправданий європейський протекціонізм (хоча останній теж має місце).

Зрозуміло, що якщо Україна не витрачає необхідних коштів на оборонну продукцію власних підприємств, не можна розраховувати, що це робитимуть інші європейські країни, навіть якщо Україна стане членом ЄС і НАТО.

Базовим механізмом розширення внутрішнього ринку оборонної про-дукції України є збільшення інвестиційної частки оборонних витрат. Середній показник для Європи становить близько 20%. В Україні ж він не перевищує кількох відсотків.

Важливо, що необхідна, насамперед, саме реструктуризація, а не збільшення оборонних витрат. Альянс вважає прийнятним для України (так само як і для Польщі) рівень оборонних витрат у 1,95% ВВП. Реальні оборонні витрати України наближаються до цього показника. Якщо з цієї суми на оборонні інвестиції витрачатиметься 20%, це становитиме приблизно $200 млн на рік, чого за досвідом інших країн може бути достатньо для зміни ставлення до України з боку оборонних лобі як США, так і Європи.

Таким чином, збільшення інвестиційної частки оборонних витрат України з одночасним прийняттям ефективного офсетного законодавства є безперечно необхідними механізмами залучення України до європейської оборонно-промислової інтеграції як з огляду на членство у НАТО, так і ЄС.

Зазначені механізми є “внутрішніми”, тобто такими, що не передбачають агресивної конкуренції на зовнішніх ринках. В цьому сила цих механізмів: їх можна застосувати самотужки і при цьому вони самі по собі здатні створити нову зовнішньополітичну ситуацію навколо України. Проте у цьому їх слабкість, оскільки зовнішньоекономічна пасивність обмежує оборонну промисловість власними бюджетними коштами.

Сьогодні мало хто вірить у можливість значних постачань кінцевої продукції українських оборонних підприємств на європейські ринки навіть за умови членства в НАТО та ЄС. Поводом для песимізму є жорстка структура оснащення європейських армій основними видами озброєнь. Зрозуміло, що шанси змусити певну європейську країну закуповувати українські танки, замість, скажімо, німецьких, є нульовими. Однак Україна має шанси (і не повинна їх втрачати) отримати частку у нових секторах оборонного виробництва, у яких США та європейські країни відчувають дефіцит. Програми протиракетної оборони, які розробляються в США та у рамках НАТО, так само, як і космічні системи, які розробляє ЄС, створюють для України можливості для участі у цьому процесі.

Якщо говорити про США, то навіть політична декларація з боку певної країни щодо приєднання до стратегічної системи ПРО створює сприятливий клімат для співпраці у цій сфері. Відомо, що США зацікавлені у розміщенні інфраструктури ПРО (ліній зв’язку, радіолокаційних станцій та перехоплювачів) в інших країнах, особливо тих, що примикають до Близького Сходу. В обмін на згоду стосовно розміщення елементів інфраструктури можна вимагати залучення підприємств до розроблення самої системи. Щодо України США виявляють інтерес до промислової співпраці у сфері ПРО навіть поза межами інфраструктурних питань.

Розвиток космічних систем стає одним з пріоритетів ЄС. У цьому плані особливої уваги заслуговує програма створення системи глобального позиціювання “Галілео”. Початок експлуатації цієї системи розпочався в 2008 р., але досі невирішена низка принципових питань щодо її розвитку, у тому числі стосовно міжнародної участі та взаємодії з американською системою глобального позиціювання GPS. Причому розв’язання однієї групи проблем може створити перешкоди для розв’язання іншої групи.

Так, з метою залучення фінансових та технічних ресурсів для розбудови системи “Галілео” ЄС запросив до участі у проекті Китай та Росію. З іншого боку, узгодження параметрів співіснування “Галілео’ та GPS, що є необхідним для зняття протидії з боку США, може бути пов’язане з обмеженням участі згаданих країн. Виходячи з цього, ЄС при розбудові системи “Галілео” може опинитись перед дефіцитом технічних ресурсів, що може використати Україна.

Зазначене ілюструє, що для масштабних досягнень у просуванні оборонної продукції на ринки західних країн необхідні масштабні рішення щодо форм залучення України у нові політично важливі оборонні проекти США та ЄС. У цій справі підходи до постачань оборонної продукції, які існують на ринках Азії, Африки та Латинської Америки, є неадекватними.

Оборонно-промислова інтеграція пов’язана із виробництвом продукції, критичної для національної безпеки та оборони країн, що залучені до цього процесу. Тому оборонно-промислова інтеграція вимагає безпечного середовища. Можливо, перешкод для залучення українських підприємств до виробництва оборонної продукції у рамках НАТО та ЄС вже зараз було б значно менше, якби США та європейські країни мали необхідні гарантії з боку України щодо охорони їх авторських прав, технологій та таємниць.

Між Україною та НАТО, а також між Україною та окремими членами НАТО існують угоди, що забезпечують захист інформації, але ці угоди стосуються, передусім, оперативної діяльності у воєнній сфері. Між тим в НАТО існують базові угоди, які забезпечують взаємодію саме в оборонно-промисловій сфері. Головними серед них є Угода НАТО про взаємну охорону таємниці винаходів, що мають відношення до оборони і для яких було зроблено заявки на патенти (1960), та Угода НАТО щодо передачі технічної інформації для цілей оборони (1970). Ці угоди створюють необхідні рамки співпраці також у рамках ЄС для тих його членів, які є також членами НАТО.

Основним документом, що встановлює механізми безпечного функціонування майбутнього європейського ринку оборонної продукції, є Рамкова угода щодо реструктуризації європейської оборонної промисловості.

В частині, яка торкається захисту інформації, ця угода є достатньо деталізованою і не вимагатиме додаткових договорів.

Вочевидь, що залучення України до європейської оборонно-промислової інтеграції вимагатиме укладення специфічних угод з НАТО та ЄС, які б розповсюджували на Україну, принаймні частково, положення зазначених документів.

Розглянуті механізми не вичерпують усіх можливостей для залучення України до європейської оборонно-промислової інтеграції, однак вони можуть принципово змінити ситуацію у цій сфері і забезпечити сприятливіші умови для вступу України до НАТО та ЄС.

Перевагами участі України у міжнародному воєнно-економічному співробітництві країн-членів ЄС є такі:

забезпечення ефективності роботи ОПК України;

наближення України до європейських стандартів у розвитку воєнної економіки;

використання досвіду держав ЄС щодо застосування економічних критеріїв в управлінні оборонним бюджетом України, поліпшення прозорості оборонного планування та процедур укладання бюджету, підготовка відпо-відних фахівців;

збалансування оборонної складової України з рівнем фінансових можливостей держави;

вдосконалення законодавства України у сфері оборонного виробництва та міжнародного оборонно-промислового співробітництва;

прискорення розвитку високотехнологічного виробництва в оборонній галузі, що створить умови для поглиблення міжнародного науково-технічного співробітництва, участі України в міжнародному розподілі праці щодо виробництва ОВТ;

розширення ринків збуту оборонної продукції, залучення іноземного капіталу у розвиток виробництв галузі;

отримання більших технологічних та інших можливостей щодо збільшення власного видобутку енергоносіїв та сировини;

проведення реструктуризації ОПК, що забезпечить розвиток базових технологій і створить умови для інтенсивного розвитку вітчизняної промисловості;

підвищення ефективності використання виробничих, наукових і експериментальних можливостей, зниження собівартості оборонної продукції;

підвищення мобілізаційних можливостей воєнної економіки.

Напрями ВТС, які Україна може запропонувати країнам Заходу. Україна має всі підстави посісти вагоме місце в економіці Європи як країна з важливим географічним положенням, значними досягненнями в оборонній сфері та значним економічним потенціалом у промисловості, сільському господарстві і науці. При цьому основними можливими напрямами співпраці у військово-технічній сфері можуть бути такі:

співпраця у створенні ракетно-космічної техніки, надання послуг з космічних запусків штучних супутників Землі, призначених для військових і для цивільних цілей. Цей сектор ВТС України вже дає великі прибутки, які у майбутньому можуть зрости. Особливу увагу при цьому слід звернути на спільне з РФ та іншими країнами світу виконання таких ракетно-космічних програм, як “Морський старт”, “Дніпро”, “Циклон-4”, Міжнародна космічна станція та ін.;

спільне розроблення і модернізація високоточної зброї, бронетанкової техніки та іншої зброї. За повідомленням Міністерства оборони України, розроблення компонентів високоточної зброї спільно з країнами ЄС є перспективним для України. Пропозиції щодо цього, а також стосовно спільних проектів у галузі радіоелектроніки та авіабудування надіслані таким країнам, як Франція, ФРН, Туреччина і Греція. З цими країнами навіть підписано угоди про ВТС. Аналогічна робота проводиться з Італією, Іспанією і Великою Британією. Представники України також вважають, що країнам Заходу було б вигідно розміщувати в Україні замовлення на виробництво деяких вузлів для танків, особливо зважаючи на те, що собівартість таких робіт в Україні буде значно нижчою. Україна вже має певний досвід виробництва на своїй території вузлів танка натовського зразка, досвід співпраці з деякими країнами у виробництві та модернізації танків, зокрема з Францією та Чехією. Через це, зважаючи на значні досягнення України у цій сфері, її досвід був би корисний для країн ЄС і НАТО;

можлива участь західних країн у ліквідації наявних в Україні боєприпасів, непридатних для подальшого використання, а також; іншої зброї. Пропозиції України щодо ліквідації боєприпасів були передані ЄС у січні 2002 р. Ця тема є актуальною для України, на території якої зберігається близько 2,5 млн т звичайних боєприпасів. За підрахунками українських фахівців, близько 200 тис. т боєприпасів підлягають терміновому знищенню у зв’язку із закінченням термінів зберігання. Крім того, щороку до цієї кількості додається ще 10–15 тис. т боєприпасів. Значна їх кількість, що підлягає утилізації, зберігається у військах протиповітряної оборони, Повітряних Силах, Військово-Морських Силах. Вартість знищення боєприпасів оцінюється експертами у десятки мільйонів доларів США. Оборонні відомства України і ФРН підписали угоди щодо співпраці з питань ліквідації ядерних озброєнь, згідно з якими Україні було надано допомогу у ліквідації шахтних пускових установок. Представники асоціації оборонних підприємств Франції “Франс –Конверсія” готові через ЄС допомогти Україні у вирішенні фінансових проблем, пов’язаних з утилізацією або переробленням компонентів рідкого ракетного палива (гептіл, аміл), а також з утилізацією боєприпасів, що містять гексоген і октоген. Країни НАТО допомагають виконувати проекти утилізації стрілецької зброї та непридатних боєприпасів;

спільна модернізація та ремонт зразків ОВТ виробництва СРСР, що перебувають на оснащенні армій країн Східної Європи, а також інших країн світу;

участь у розробленні перспективних проектів військових кораблів та їх будівництві на підприємствах України. Роботи у цьому напрямі проводилися спільно із Польщею, однак останнім часом їх інтенсивність дещо зменшилася. Україна також бере участь у тендері на будівництво разом з іншими країнами серії військових кораблів для Туреччини, однак говорити про серйозні успіхи у цій справі поки що рано. Український Казенний дослідно-проектний центр кораблебудування (КДПЦК) (м. Миколаїв) бере участь у роботі команди фахівців, яка реалізує спільний проект НАТО – партнери;

проект проектування малого корабля. Метою проекту є розроблення типових специфікацій малих кораблів різної водотоннажності, у тому числі корветів, що, на думку експертів, у найближчі п’ятнадцять років стануть найпопулярнішими кораблями на світових ринках озброєнь.