§3.4.4. Стадии правотворческого процесса

Правотворческий процесс принято делить на несколько стадий:

1. подготовка проекта нормативно-правового акта;

2. обсуждение нормативно-правового акта;

3. принятие нормативно-правового акта;

4. введение в действие нормативно правового акта¹⁵³⁹.

Содержание каждой стадии правотворческого процесса зависит от вида принимаемого нормативно-правового акта. Разновидностью правотворческого процесса является законотворческий процесс. По мнению А.Н. Кокотова, «законодательный процесс можно определить как нормативно установленный порядок создания (производства) законов»¹⁵⁴⁰. С точки зрения В.И. Шепелева, «законотворческий (законодательный) процесс – это сложная и строгая юридически определенная процедура принятия закона, складывающаяся из определенных стадий – самостоятельных, логически завершенных этапов и организационно-технических действий, образующих единый механизм законотворчества»¹⁵⁴¹.

В научной литературе высказано мнение, что в законодательном процессе в современной России на федеральном уровне можно выделить двенадцать стадий:

1) законодательная инициатива;

2) принятие решения о первичном движении законопроекта в Государственной Думе;

3) предварительное рассмотрение законопроекта в рабочих органах Государственной Думы;

4) пленарное рассмотрение законопроекта Государственной Думой;

5) направление Государственной Думой принятого ею закона в Совет Федерации;

6) принятие решения о первичном движении закона в Совете Федерации;

7) предварительное рассмотрение закона в рабочих органах Совета Федерации;

8) пленарное рассмотрение закона Советом Федерации;

9) направление принятого и одобренного закона Президенту;

10) рассмотрение закона Президентом и его подписание или отклонение (возвращение);

11) обнародование (опубликование) закона;

12) вступление закона в силу¹⁵⁴².

Несколько упрощенную градацию стадий законотворческого процесса предлагает В.И. Шепелев. В рамках данного подхода насчитывается пять стадий:

а) предпроектная стадия;

б) проектная стадия;

в) стадия обсуждения и принятия законопроекта;

г) удостоверительная стадия;

д) информационная стадия¹⁵⁴³.

В свою очередь каждая из этих стадий имеет свои подстадии.

Предпроектная стадия включает в себя законодательную инициативу, под которой понимается «право компетентных органов, общественных организаций и лиц возбуждать перед законодательной инстанцией вопрос об издании, изменении или отмене закона либо иного акта, поступление которого влечет за собой обязательное рассмотрение его парламентом. Это право выражается в форме предложений или готового законопроекта, которые высший законодательный орган обязан принять к своему производству. Такие предложения должны иметь необходимые обоснования»¹⁵⁴⁴. Законодательная инициатива кладет начало всему законотворческому процессу.

В соответствии с п. 1 ст. 104 Конституции РФ 1993 г. право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

В литературе обращается внимание на неравнозначность политического и профессионального веса субъектов права законодательной инициативы. Так, весьма различны в этом плане возможности Конституционного Суда РФ и представительного органа субъекта федерации, например, Ростовской области. «Отмеченная неравнозначность, - пишет П.В. Крашенинников, - зачастую приводит к внесению непроработанных законопроектов, утяжелению плана законотворческой деятельности Государственной Думы и Совета Федерации. Более того, данное положение не дает государству выстраивать четкое, логичное и системное правовое поле»¹⁵⁴⁵. В связи с этим в конституционном порядке предлагается существенно сократить количество субъектов права законодательной инициативы¹⁵⁴⁶. Возможно, проблема состоит не в количестве субъектов указанного права, если учесть, что важные структуры 8гражданского общества таким правом вообще не обладают, а в качестве, необходимости, целесообразности, полезности вносимых законопроектов. Видимо, назрела необходимость предъявлять более жесткие требования к авторам законопроектов, использующих свое право законодательной инициативы.

В рамках проектной стадии осуществляется ряд важных действий:

- принятие решения о подготовке законопроекта, включение соответствующего предложения в план законопроектных работ;

- поручение разработать законопроект Правительству РФ или соответствующим постоянным комитетом Государственной Думы;

- подготовка законопроекта и его предварительная экспертиза с привлечением заинтересованных организаций, доработка и редактирование данного проекта;

- внесение подготовленного законопроекта на рассмотрение Государственной Думы.

Центральное место в законотворческом процессе отводится стадии обсуждения и принятия законопроекта в качестве закона.

После надлежащего оформления законопроект поступает в Аппарат Государственной Думы, где производится его регистрация.

После того, как курирующие законопроект депутаты либо рабочая группа выносят свое мнение относительно возможности передачи его на первое чтение, он направляется соответствующим комитетом в Правовое управление Аппарата Государственной Думы, где подвергается юридической экспертизе. Если законопроект рекомендуется комитетом для принятия Государственной Думой в первом чтении (часто с замечаниями), он передается в Совет Государственной Думы для включения в повестку дня.

После рассмотрения (обсуждения) законопроекта в первом чтении Председатель Государственной Думы (либо один из его заместителей) ставит законопроект на голосование. Для принятия проекта федерального закона требуется простое большинство от общего числа депутатов (226 голосов), проекта конституционного федерального закона – две трети от общего числа депутатов Государственной Думы (не менее 300 голосов).

Законопроект, принятый в первом чтении, дорабатывается в комитете, его представляющем. Субъекты права законодательной инициативы могут вносить в него определенные поправки.

После обсуждения на заседании комитета и принятия решения о возможности рассмотрения законопроекта во втором чтении данный проект направляется в Правовое управление Аппарата Государственной Думы, которое проводит постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и готовит заключение.

При рассмотрении законопроекта во втором чтении с докладом выступает представитель ответственного комитета, который сообщает об итогах рассмотрения проекта в комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения.

После возможных вопросов и ответов (дискуссий) Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок. По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если такое предложение не набрало требуемого числа голосов, то законопроект возвращается на доработку в соответствующий комитет¹⁵⁴⁷.

После повторного рассмотрения во втором чтении законопроект ставится на голосование с предложением принять его во втором чтении. Если не было набрано необходимое количество голосов, законопроект снимается с дальнейшего рассмотрения.

Голосование по вопросу о принятии данного законопроекта в качестве закона и в третьем чтении, то есть в день принятия законопроекта во втором чтении, осуществляется по предложению депутатов Государственной Думы при условии, что в отношении окончательного текста законопроекта была проведена правовая и лингвистическая экспертиза.

Третье чтение является заключительной стадией прохождения законопроекта в Государственной Думе. Третье чтение необходимо для того, чтобы в будущем законе были устранены какие-либо противоречия, увязаны статьи друг с другом, четко отредактирован текст.

Особенность третьего чтения состоит в том, что на этой стадии не допускается обсуждение отдельных глав и статей законопроекта. Представитель ответственного комитета докладывает об итогах работы после принятия законопроекта во втором чтении. По законопроекту вправе выступить представители Президента РФ и Правительства РФ.

Если законопроект не принят в третьем чтении, то дальнейшему рассмотрению он не подлежит.

Федеральный закон принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Федеральный конституционный закон считается принятым, если за их одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятые законы в течение пяти дней передаются Государственной Думой на рассмотрение Совета Федерации.

С этого момента начинается удостоверительная стадия законотворческого процесса¹⁵⁴⁸.

По общему правилу Совету Федерации должен рассмотреть представленный Государственной Думой закон в течение 14 дней. Если Совет Федерации не уложился в указанный срок, то закон считается одобренным и направляется Президенту РФ для подписания либо для отклонения.

Из этого общего правила есть исключения конституционного свойства. Так, согласно ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира.

Согласно регламенту Совета Федерации комитет, ответственный за рассмотрение закона, после обсуждения на своем заседании в заключении указывает, подлежит ли данный закон обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

По федеральным законам, которые подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации комитет либо рекомендует Совету Федерации одобрить соответствующий закон либо отклонить его, указав мотивы отклонения.

Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты. По результатам такого обсуждения закон одобряется либо отклоняется.

По федеральному закону, подлежащему обязательному рассмотрению в Совете Федерации, проводится голосование. Федеральный закон считается утвержденным, если за него проголосовало более половины состава Совета Федерации. Если утверждается федеральный конституционный закон, то для его одобрения требуется голосование «за» не менее 3/4 членов Совета Федерации.

Постановление Совета Федерации об одобрении либо отклонении закона в пятидневный срок направляется в Государственную Думу.

Одобренный Советом Федерации закон вместе с текстом соответствующего постановления в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется Президенту РФ для подписания и официального опубликования.

В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты Федерального Собрания могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего такой закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. При несогласии нижней палаты с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Президенту РФ на подписание и обнародование поступившего федерального закона отводится 14 дней (см.: ст. 107 Конституции РФ 1993 г.). Если Президент в указанный срок отклонил данный закон, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Основным законом порядке вновь рассматривают этот закон. Если в итоге такого рассмотрения указанный закон будет одобрен в прежней редакции не менее чем двумя третями голосов от общего числа членов Совета федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в семидневный срок и обнародованию.

Согласно ст. 108 Конституции РФ федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа депутатов нижней палаты. В случае принятия этот закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.

После подписания закона Президентом РФ начинается информационная стадия законотворческого процесса, состоящая в опубликовании данного закона¹⁵⁴⁹.

Все федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ. Они вступают в юридическую силу на всей территории страны по истечении десяти дней после их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен иной порядок вступления их в силу. Полный текст, принятых федеральных законов официально публикуется в «Российской газете» или (и) в «Собрании законодательства Российской Федерации».

Вступление закона в силу завершает законотворческий процесс.