§2.3.5. Местное самоуправление и форма государства.

Вопросы функционирования политической власти в государстве тесным образом связаны с проблемами организации местного самоуправления в локально-первичных сообществах компактно проживающего населения городов, поселков, сельских общин, станиц и т.п.

Само понятие «местное самоуправление» в юридической науке толкуется не однозначно. Так, А. Васильчиков, П. Ашлей, И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев рассматривают его в качестве особых публичных полномочий связанных с возможностью для граждан заниматься решением местных проблем без государственного вмешательства⁷²⁷.

В противовес им, Л. Штейн, Р. Гнейст, В. Матвеев, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский, А.Г. Тимофеев, А.Д. Градовский утверждают, что местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное руководство местными делами⁷²⁸.

Для Н.С. Бондаря сущность самоуправления «находит свое воплощение в единстве власти и свободы»⁷²⁹ при непосредственной реализации населением естественных прав автономных общин. По его мнению, такое сочетание публичных и частных интересов допускает возможность кооперации органов муниципальной власти с политическим аппаратом государства в целях достижения благосостояния и безопасности всех граждан, проживающих в конкретной административно территориальной единице⁷³⁰.

Полагаем, что стоит согласиться с точкой зрения Н.С. Бондаря. Ведь земские интересы, нужды и повинности «постоянно смешиваются, сходятся и расходятся, соглашаются и противопоставляются»⁷³¹ с общенациональными. Поэтому «те же самые предметы ведения, которые в одних государствах заведываются с полным успехом обывателями, собраниями, выборными людьми, в других поручаются администрации центральной власти, коронным чиновникам»⁷³², или иным представителям бюрократии.

Следуя логике данного рассуждения, целесообразно изучать становление, развитие и организацию местного самоуправления с учетом существующей в стране формы правления, влияющей на структурирование институтов всего общества в целом. Исходя из этого немецкие исследователи Г. Штимпфл и Х. Шоллер считают, что местное самоуправление впервые появилось в республиканской Франции в эпоху Великой французской буржуазной революции, даровавшей коммунальную автономию общинам городов и местечек.⁷³³ Но данные выводы не соответствуют исторической действительности. Например, еще в Древнеиндийской империи Маурьев (III в. до н.э.) полномочия сельских поселений по обустройству ирригационных систем, исповеданию религиозных культов и борьбе с разбойниками осуществлялись жителями деревень независимо от царских чиновников⁷³⁴, а в Римской империи в 45 г. н.э. был издан специальный закон о муниципальном управлении⁷³⁵. Более того, Французская революция в «лице конвента стремилась подавить жизнь провинции и ее личность, отнимая у нее естественное право на самостоятельное развитие, лишая ее права самостоятельно мыслить и распоряжаться своими местными делами. Провинции были признаны политически незрелыми и потому поступили под опеку конвента и его правительственных агентов»⁷³⁶. В результате этого во Франции установилась в высшей степени централизованная система местного самоуправления. Государственная власть опекала территориальные коммуны, пользуясь правами аннулирования нормативных актов поселений, приостанавливая их действие, замещая должностных лиц местного сообщества, отправляя их в отставку, или, распуская коллегиальные органы местных обывателей⁷³⁷. При этом ключевая роль в управлении коммунальным хозяйством принадлежала префектам - представителям правительства на местах⁷³⁸.

Вместе с тем, впервые муниципальная власть на конституционном уровне была признана монархической Бельгией в начале XIX века⁷³⁹. Основной закон этого государства в 1831г. посвятил отдельную Главу VIII вопросам провинциальных и коммунальных учреждений⁷⁴⁰.

Особое внимание следует обратить на тот факт, что становление централизованного российского государства протекало параллельно с развитием институтов местного самоуправления⁷⁴¹. Так, к 1556 году в Московском царстве вместо наместников и волостелей на местах стали выбирать старост и формировать Губные избы, занимающиеся вопросами сбора налогов и борьбы с разбойниками⁷⁴². Наряду с этим области заселенные казаками не только управлялись автономно от государевых владений, опираясь на институты военной демократии⁷⁴³, но и получали регулярную поддержку от самодержавной власти. По свидетельству А.И. Козлова, за 29 лет своего правления царь Алексей Михайлович Романов пожаловал Донскому войску 96560 рублей; 73940 четвертей (одна четверть - 6-8 пудов) разного хлеба, 2960 пудов пороха, 2100 пудов свинца, 1000 штук ядер, 16000 аршин холста, 3050 аршин сукна и 1550 ведер вина. Хотя в последующем московское правительство планомерно ограничивало внешнеполитическую самостоятельность казаков, оно ни коим образом не вторгалось во внутренние дела казачьих поселений. На Дону функционировало специфическое войсковое право, являющиеся комплексом неписаных положений и обычаев, предназначенных для регламентации деятельности Круга, осуществления судопроизводства и наказания провинившихся⁷⁴⁴.

Под покровительством императорской власти и при ее деятельном участии во второй половине XIX века в России появилось земское и городское самоуправление не подчиняющиеся правительственной администрации, но осуществляющее свою деятельность под контролем министра внутренних дел и губернаторов⁷⁴⁵. В результате того, что земства нередко злоупотребляли финансовыми полномочиями, расходовали общественные средства не по назначению, становились ареной местных интриг и скандалов⁷⁴⁶, в 1890 -1892 гг. Самодержец Всероссийский Александр III провел реформы по устранению данных недостатков. В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г.⁷⁴⁷ и Городовым положением 1892 г.⁷⁴⁸ местное самоуправление стало предметом надзора губернаторской власти. Губернатор получил права назначать членов земских и городских управ (исполнительно-распорядительных органов); представлять министру внутренних дел кандидатов для утверждения председателей этих институтов власти; принимать жалобы в отношении местной администрации; давать согласие при принятии на земскую и городскую службу тех лиц, которые устраиваются по найму; проводить финансовые ревизии местных бюджетов; применять меры дисциплинарной ответственности к местной бюрократии и к выборным делегатам земских коллегиальных учреждений, считающихся состоящими на государственной службе.

Специальным органом административного надзора за земским и городским самоуправлением являлись губернские по земским и городским делам присутствия. В состав этого органа входили: предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, прокурор окружного суда, городской голова губернского города, а также один член по выбору губернского земского собрания из числа гласных. Возглавлялись они губернаторами.

Губернское по земским и городским делам присутствие рассматривало вопросы законности постановлений и распоряжений управ, ответственности должностных лиц земского и городского самоуправления и т.п. Если земство считало постановление присутствия незаконным, оно могло обжаловать его в Правительствующий Сенат.

Органами надзора за крестьянскими учреждениями местного самоуправления являлись земские начальники, назначаемые министром внутренних дел по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворянства.⁷⁴⁹ Они назначали сельских должностных лиц; наказывали крестьян за неисполнение законных требований арестом и штрафом; проверяли списки дел, подлежащих обсуждению на волостных сходах, причем, могли дополнять их по собственному усмотрению. Такая организация власти на местах просуществовала в России до 1917 года.

Современным монархиям известны различные варианты согласования государственных и муниципальных интересов. В Англии, например, сложился тип самоуправления не знающий полномочных представителей правительства, опекающих местные выборные органы. Британские муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, наделенные парламентом публичными полномочиями⁷⁵⁰.

Актом о местном управлении 1972 г.⁷⁵¹ в Англии была установлена двухзвенная система органов местного самоуправления. На основании данного документа территория Великобритании делится на графства (39 в Англии и 8 в Уэльсе), в состав которых входят округа (всего 339), а 6 крупных городов имеют статус метрополитенских графств. Низовым звеном местного управления являются приходы (в Уэльсе - общины), всего их более 11 тысяч. Если население прихода не превышает 150 избирателей, то решения принимаются на общем собрании жителей. В остальных случаях, посредством прямого голосования на местах формируются Советы, переизбираемые каждые 4 года. В их компетенцию входит организация полиции, пожарной, дорожной и социальной службы, управление музеями и другими учреждениями культуры.

Однако, отсутствие на местах местных чиновников, назначаемых правительством, не означает, что местное самоуправление полностью свободно от государственного контроля. Например, в соответствии с законом о полиции 1964 г. министерство внутренних дел ежегодно проводит инспекции муниципальных правоохранительных органов⁷⁵².

Особую ответственность за организацию местного самоуправления несет министерство окружающей среды. Именно оно обобщает информацию о состоянии дел на местах, координирует контрольную деятельность прочих центральных департаментов правительства⁷⁵³. В 1974 году в Великобритании учредили должность комиссара по проблемам администрации местного управления и образовали две государственных комиссии по вопросам местной администрации: для Англии и Уэльса. Ежегодно эти органы представляют отчеты Кабинету министров о нуждах самоуправляющихся общин.

В финансовой сфере контроль центральной власти за местным самоуправлением осуществляется аудиторами, кандидатуры данных должностных лиц выдвигаются местными органами и утверждаются министром окружающей среды⁷⁵⁴.

В ряде монархических стран представителями государства в муниципальных образованиях выступают их главы - мэры, бургомистры и т.д. Так, в Бельгии бургомистр назначается королем из числа членов коммунального совета, являясь одновременно представителем венценосца и главным магистратом коммуны⁷⁵⁵. В Нидерландах государь имеет право утвердить любое доверенное лицо в качестве главы муниципального сообщества⁷⁵⁶. Более того, лишь монарх может отменить решение органов местного самоуправления, если они противоречат общественным интересам⁷⁵⁷.

Основной закон Великого Герцогства Люксембург представляет широкие права венценосцу по контролю за муниципальной властью. Так, государь одобряет все местные налоги и обладает полномочиями по роспуску представительных органов самоуправляющихся общин⁷⁵⁸.

Норвежская система местного самоуправления представляет собой иерархию коммунальных общин имеющих на службе профессиональных чиновников⁷⁵⁹. Принцип народовластия широко применяется в канадской системе местного самоуправления, которая включает в себя два звена – школьные комиссии и муниципалитеты.

В сфере компетенции комиссий находится целый ряд вопросов.

Во-первых, они (а не министерства образования провинций) выносят постановления об открытии новых школ, их финансировании и закрытии старых.

Во-вторых, им принадлежит решающее слово в определении школьных программ и установлении языка обучения (английского или французского).

В-третьих, только школьные комиссии обладают правом увольнения преподавательского состава, принимаемого на работу принципалами (директорами школ)⁷⁶⁰.

Все эти первичные органы местного самоуправления подконтрольны населению. Так, членом комиссии нельзя стать в порядке назначения, кооптации, по должности или ввиду наличия детей-школьников. Необходимо победить на специальных школьных выборах, которые проходят ежегодно. Избирательный корпус на этих выборах шире, чем на муниципальных или парламентских. Голосовать вправе все совершеннолетние жители округа, включая лиц, не имеющих гражданство Канады⁷⁶¹.

Муниципалитеты номинально подчинены органам провинциальной власти, однако они обладают широкой автономией, гарантированной собственными источниками доходов, не контролируемых провинциальными и федеральными властями. В их компетенцию входят полномочия по оказанию коммунальных услуг, благоустройству населённых пунктов, природопользованию и организации общественных работ⁷⁶².

Нормы муниципального избирательного права Канады предъявляют к кандидатам в члены муниципалитетов – мэрам, советникам, олдерменам, контролёрам достаточно высокие требования. Так, на муниципальные должности нельзя выбираться судьям, персоналу муниципальных служб, предпринимателям, когда-либо заключавшим контракты с данным муниципалитетом, лицам с уголовной судимостью, неисправным налогоплательщикам, священнослужителям всех культов (в Квебеке), алкоголикам (в Новой Шотландии). Кандидаты в мэры сёл и городов, кроме того, обязаны документально подтвердить наличие у них значительных и устойчивых доходов (заработная плата к таковым не относится). Муниципальные выборы проводятся в Канаде на беспартийной основе каждые два года. Должностные оклады членов городских муниципалитетов невелики, а муниципальные деятели сельской местности работают на безвозмездной основе⁷⁶³.

Кроме того, служебные барьеры между членами муниципалитетов и общественностью минимальны. В канадских муниципалитетах нет пропускной системы. Заседания органов местного самоуправления издавна проходят в присутствии прессы и публики. Мэры ежедневно отвечают на десятки телефонных звонков граждан. Номера домашних телефонов глав сельских и городских советов указаны в телефонных справочниках⁷⁶⁴.

Особой спецификой характеризуется организация местного самоуправления в Японии, где Закон о местной автономии 1947 г. делит местные органы на две группы: общей и специальной компетенции. Первые, в свою очередь, создаются в административных единицах высшего и низшего уровня. К ним относятся Токийский столичный округ, остров Хоккайдо (управляется как отдельная префектура), две столичные префектуры и 43 обычные префектуры. Токийский столичный округ подразделяется на 23 городских района и ряд городов, поселков и деревень. Остров Хоккайдо, столичные и обычные префектуры состоят из низших территориальных единиц: города, поселки и деревни. Города с населением свыше 1 млн. человек включают районы. Административные образования низшего уровня включают в свои границы не только места проживания граждан, но и окружающие их пахотные земли, леса и т.д. (например, в города Саппоро и Киото входят не только кварталы мегаполиса, но и обширные безлюдные горные массивы). Районы крупных городов не имеют статуса муниципальных единиц. В компетенцию органов местного самоуправления входят: поддержание общественного порядка на своей территории, обеспечение безопасности, здоровья и благополучия населения и иных лиц, временно находящихся на землях муниципий, устройство и управление парками, площадями и дорогами, ведение коммунального хозяйства, управление школами, больницами и т.д. Но полная самостоятельность в решении этих вопросов ограничивается целым рядом мер. Так, полиция и школьное образование в значительной степени контролируются государственной комиссией общественной безопасности и министерством просвещения; а налоговое законодательство построено таким образом, что местные органы за счет собственных средств могут покрыть только часть собственных расходов, остальное вынуждены получать в качестве субвенций и субсидий от центральных властей⁷⁶⁵.

Тем не менее, существует возможность реализации воли населения в деятельности муниципалитетов. Ведь закон о местной автономии предусматривает возможность для избирателей непосредственно участвовать в управлении соответствующей административно-территориальной единицы:

1) избиратели имеют право требовать от главы соответствующего муниципалитета обратиться в местное собрание с просьбой принять или отвергнуть решение (если оно не касается налогов и финансов). Если такое требование будет поддержано не менее 1/15 избирателей данного муниципалитета, то мэр обязан в течение 20 дней созвать собрание;

2) когда должностные лица исполнительной власти выполняют свои обязанности недостаточно активно, население имеет право требовать от губернатора обеспечить полное выполнение ими своих обязанностей;

3) не менее 1/3 избирателей могут войти в комиссию по контролю за выборами с предложением о роспуске местного собрания;

4) аналогичным образом может быть отозван мэр и другие должностные лица муниципалитета.

На основании выше проведенного анализа, следует сделать вывод, что сама по себе монархическая государственность не является препятствием для существования и развития местного самоуправления в стране.