9. Методы государственного управления. Стиль управления.

Одной из категорий, наряду с формами, которая характеризует государственное управление, являются методы реализации исполнительной власти. Данная категория отражает способы и основные приемы, при помощи которых осуществляется государственное управление. В них проявляется содержание государственной деятельности по управлению экономической, социально-культурной и административно-политической сферами. Определение методов государственного управления определяются неоднозначно. По мнению Дмитриева, «метод государственного управления - это определенный прием властного воздействия субъекта на объект управления, посредством чего собственно и реализуется управление на государственном уровне». Алехин полагает, что «метод обеспечивает достижение целей государственного управления, в процессе осуществления исполнительными органами своих задач и функций».

Методы государственного управления необходимо рассматривать через совокупность способов и приемов, при помощи которых осуществляется управляющее воздействие властного характера на соответствующий объект и связь.

Специфические признаки методов государственного управления:

- применяются органами исполнительной власти

- порядок их применения нормативно определен

- используется в пределах осуществления управленческой деятельности

- зависят от субъективных факторов, хотя носят объективный характер

- выбор конкретного метода обусловлен особенностями объекта управления

- выражают публичный интерес

- отражают характер юридической связи между субъектом и объектом управления

Необходимо различать методы государственного управления и метод административного права. Метод правового регулирования по существу содержит набор правовых средств, обеспечивающих воздействие на общественные отношения.

Метод управления раскрывается через совокупность инструментов, среди которых выделяются не только предписания, запреты и дозволения, но и стимулирования, поощрения и правовые ограничения.

Методы государственного управления могут быть классифицированы по различным основаниям:

1. По характеру воздействия на объекты управления: - принуждение; - убеждение.

Они являются базовыми, основными, прямыми.

2. По форме выражения: - правовые; - организационные.

3. По степени управляющего воздействия: - императивные; - уполномачивающие; - поощрительно-рекомендательные и т.д.

4. С учетом административно-правовых признаков: - нормативные; - индивидуальные.

5. В зависимости от способа принятия решения: - коллегиальные; - единоличные.

6. В зависимости от круга субъектов: - общие; - специальные.

Также методы государственного управления предлагается подразделять на группы идеологического, психологического, экономического и организационно-властного воздействия (Конев).

В качестве основных методов необходимо рассматривать методы принуждения и убеждения, на которых основываются иные выделяемые методы государственного управления.

Второстепенную роль воздействия субъектов государственного управления на управляемые объекты играют экономические методы: - материальное поощрение; - предоставление имущественных и иных льгот и т.д., которые в меньшей степени связаны с принуждением.

По форме они являются правовыми, поскольку имеют свое закрепление на уровне норм, но в большинстве случаев их самостоятельное существование невозможно.

(Лекции Ведяшкина, еще.)

Одной из категорий, характеризующих государственное управление – методы реализации ИВ. Наряду с формами государственного управления они призваны показать, с помощью каких основных приемов осуществляется в РФ государственное управление.

По мнению Козлова именно в методах государственного управления проявляется содержание государственной деятельности по управлению экономической, социально-культурной и административно-политической сферами. Метод государственного управления в юридической литературе определяется неоднозначно.

По мнению Старилова, метод государственного управления – правовое средство, их совокупность, обеспечивающие достижение цели, решение задач и осуществление функций государственной деятельности. В определенной степени схожей позиции придерживается Алехин. Он считает, что метод государственного управления – способы достижения целей государственного управления в процессе достижения и осуществления органами управления своих задач и функций. По мнению Дмитриева, метод государственного управления – определенный прием властного воздействия субъекта на объект управления, посредством которого и реализуется государственное управление. Манохин предлагает метод государственного управления отождествлять с характером волеизъявления одного участника деятельности в отношении другого, причем определение метода, как способа, решения задач ничего не объясняет, а порождает дополнительные вопросы относительно природы способов.

Сколь разнообразны не были приведенные определения, методы государственного управления необходимо рассматривать через совокупность прием и способов, при помощи которых осуществляется воздействие на объект управления и их связи.

Методам государственного управления присущи такие черты, как:

1. Применяются органами исполнительной власти

2. Порядок их применения нормативно обусловлен

3. Динамизм и подвижность

4. Используются только в управленческой деятельности

5. Обеспечивают государственное управление

6. Зависят от субъективных факторов, хотя носят объективный характер

7. Их выбор обусловлен особенностями объекта управления (существует мнение о том, что форма управления предопределяет применение того или иного метода государственного управления и наоборот, использование конкретного метода определяет использование определенной формы управления)

8. Отражают характер связи между субъектом и объектом государственного управления

9. Выражают публичный интерес в регулируемых административным правом общественных отношениях.

По мнению Волович В.Ф., методы государственного управления и методы правового регулирования, приемы, способы регулирования нельзя отождествлять. Метод правового регулирования, являясь механизмом правового воздействия, содержит по существу набор правовых средств (нормы, правоотношения, нормативные и индивидуальные акты, правопонимание, правосознание и т.д.) с помощью которых осуществляется упорядочивающее управленческое регулятивное воздействие на общественные отношения. Метод административно-правового регулирования по сути представляет собой функцию административного права, а метод управления – это функция субъекта исполнительной власти. Метод управления раскрывается через административно-правовой инструментарий. Среди них следует выделять предписания, дозволение, поощрение, стимулирование и т.д. Не стоит исключать того, что методы правового регулирования и методы государственного управления могут совпадать, например, в случае издания полномочным органом нормативно правового акта.

Конин предлагает методы государственного управления подразделить на методы идеологического, психологического, экономического и организационно-властного характера.

В качестве основных методов государственного управления необходимо рассматривать методы убеждения и принуждения, на которых базируются или с которыми тесно связаны все иные выделяемые в теории административного права методы государственного управления. Значительную, но не основную (второстепенную) роль воздействия субъекта государственного управления на управляемые объекты играют экономические методы (материальное поощрение, предоставление имущественных и иных льгот, использование механизма налогов, кредитования, страхования и т.д.) которые в меньшей степени связаны с принуждением. По форме экономические методы также являются правовыми, они опосредуются нормами права, но их существование без методов прямого управления (убеждения, принуждения) невозможно. Обращает на себя внимание, что не существует противоречия между методами прямого и косвенного воздействия (Козлов). Их применение обусловлено единой конечной целью – реализация управленческого воздействия субъекта на объект управления. Используются одними и теми же субъектами исполнительной власти и в отношении тех же объектов.

Убеждение и принуждение, как методы управления.

Убеждение и принуждение являются базовыми основными методами государственного управления. По мнению Воловича В.Ф., между ними невозможно провести четкую грань, так как убеждение включает в себя определенный элемент, аспект принуждения, а метод принуждения, напротив, содержит правовые ограничения сдерживающего или стимулирующего характера. Кроме того, угроза применения административного наказания стимулирует, побуждает к положительным поступкам. Социальное назначение и эффективность убеждения и принуждения определяется тем, что они:

1. Обусловлены общими социально-экономическими закономерностями развития общества

2. Должны находиться в неразрывном единстве

3. Зависят насколько правильно отражаются жизненные потребности развития общества

4. Основаны на соотношении убеждения и принуждения, которое обусловлено сущностью и состоянием общества и государства

Целью убеждения является обеспечение добровольного сознательного свободного от внешнего воздействия соблюдения законности и правопорядка. Принятие решений субъектом, его поведение, сформированное в рамках воздействия этого метода, должно согласовываться с его внутренними убеждениями. В административно-правовой литературе обращается внимание на то, что такой эффект может быть обеспечен только посредством применения следующих видов мер:

1. Стимулирующих

2. Воспитательных

3. Разъяснительных

Стимулирующие меры в свою очередь делятся на:

1. Экономические. Они применяются в основном в отношении хозяйствующих субъектов (налоговые, финансовые льготы, кредитование, особый режим осуществления отдельных видов деятельности)

2. Организационные. Они сводятся к упрощению существующих юридических процедур (бухгалтерский учет, регистрационная и экспертная деятельность)

3. Социальные. Выражаются в установлении льгот социально-нуждающимся гражданам (пожилые лица, пострадавшие в ЧС)

4. Поощрение. Материальное, моральное либо смешанное.

Воспитательные меры, призванные обеспечить воздействие на сознание, взгляды и чувства. Имеет недостаточное распространение в административном праве.

Разъяснительные меры выражаются в проведении публичных мероприятий, касающихся инструктажа, выступлений, выпуска листовок, интервью с должностными лицами и т.д.

По мнению Алехина, перечисленные меры – формы реализации метода убеждения.

Государство, обеспечивая защиту прав и свобод отдельных граждан, интересов общества в целом принуждает лиц, неподдающихся убеждению к соблюдению правопорядка. Для этого предусмотрены и установлены различные виды ответственности за совершение правонарушения. Убеждение при этих обстоятельствах перестает быть единственным средством воздействия и возникает необходимость применения принуждения.

Принуждение подразделяется на:

1) Физическое

2) Психическое (угроза, страх)

Его целью является заставить конкретных субъектов соблюдать сформулированные в законодательстве предписания или воздержаться от определенных действий. Принуждение, как метод, обеспечивает формирование подчиненности субъектов и представляет собой властное веление или прямое действие. Достижение желаемого результата при использовании принуждения зачастую реализуется вопреки воли субъекта, при его внутреннем, а нередко и внешнем сопротивлении. Принуждение выражается в конкретных принудительных мерах. Например, к ним относятся: меры юридической ответственности, меры пресечения и административно-предупредительные меры принудительного характера. Выделяются признаки принуждения:

1. Являются правовыми;

2. Подчиняются общим принципам права;

3. Применяются на основе строгой правовой регламентации;

4. Нормативное установление оснований и порядка реализации, конкретных мер принудительного воздействия.

Дмитриев полагает, что принуждение эффективно лишь в случае, когда применяется к меньшинству; принуждение является крайней формой, обеспечивающей достижения цели управления; принуждение должно исключать произвол государства в целом. По мнению Козлова, назначение принуждения состоит в восстановлении социальной справедливости, воспитании правонарушителей и предупреждение новых правонарушений. В этих условиях особое значение приобретает неизбежность наказания.

Стиль управления — это система объективно обусловленных свойств и признаков управленческой деятельности, вытекающих из общих принципов и методов управления и детерминированных, в конечном счете, конкретно-историческими социальными условиями данного общества. Для каждой общественно-экономической формации характерна своя инвариантная модель стиля, отражающая наиболее общие черты осуществления управленческой деятельности на всех уровнях социальной иерархии и во всех сферах общественной жизни.

Основными чертами общего стиля управления в условиях ломки командно-административной системы и формирования нового аппарата государственной исполнительной власти являются: демократизм и гуманизм; законность и социальная справедливость; обеспечение приоритета прав личности и гражданина; профессионализм, компетентность и деловитость; принципиальность, предприимчивость и инициативность; сочетание коллегиальности и единоначалия; организованность, дисциплинированность и самокритичность; умение идти на риск и ответственность за порученное дело. В конкретных свойствах общего стиля государственного управления проявляются и научно обоснованные принципы и методы реализации государственной исполнительной власти. В них эти принципы получают свое материальное воплощение, превращаются из основополагающих идей в определенный образ реального действия. Чем более обоснована применяемая на практике система методов, форм, приемов и средств осуществления государственного управления, тем активнее претворяются в жизнь научные принципы реализации государственной исполнительной власти, тем в большей степени система и содержание основных свойств стиля государственного управления отражаются на выборе методов, средств и приемов реализации исполнительной власти во всех ее проявлениях, включая управленческую, правоохранительную и правообеспечитель-ную деятельность. Объясняется это тем, что исполнительная власть есть «такое политике-правовое образование, которое приходит в движение посредством совершения управленческих действий, т.е. государственного управления».1 Без государственного управления не может работать государственно-властный механизм,2поскольку реальная деятельность этого механизма как раз и воплощается в государственном руководстве различными сферами общественной жизни. Иными словами, стиль государственного управления накладывает существенный отпечаток на характер деятельности органов государственной исполнительной власти в процессе осуществления ими возложенных на них задач, функций и полномочий.

Свойства общего стиля государственного управления и, соответственно, характерные черты деятельности по реализации государственной исполнительной власти выражаются и могут проявлять свое реальное действие только через особенный и индивидуальный стили, которые характеризуются, соответственно, особенностями форм, методов, приемов и средств организации определенной сферы общественных отношений (особенный стиль) и устойчивой системой специфических форм, методов, приемов и средств, которые сознательно применяются данным конкретным субъектом исполнительной власти (индивидуальный стиль). От того, насколько глубоко конкретные органы государственной исполнительной власти и их должностные лица владеют современными принципами и методами реализации исполнительной власти, настолько способны они творчески осмысливать и совершенствовать управленческую практику, во многом зависят не только стиль и результативность деятельности определенных категорий руководителей и иных должностных лиц, но и стиль и эффективность работы всего государственного аппарата. Не случайно поэтому вопросам улучшения стиля и методов служебной деятельности различных категорий государственных служащих уделяется столь пристальное внимание как в Законе Украины «О государственной службе» от 16 декабря 1993 года,1 так и в Концепции административной реформы в Украине.

Обычно требуемые качества государственных служащих складываются под влиянием многих факторов. Важное значение имеют, в частности, существующий строй общественных отношений и достигнутый уровень их сознательной организации; применяемые в процессе реализации исполнительной власти методы и приемы организационно-властного воздействия; личностные качества различных категорий государственных служащих, их опыт и профессиональная подготовка; конкретные условия организации управленческой, правоохранительной и правообеспечительной деятельности, влияющие на выработку особого образа мышления и действий конкретных руководителей, специалистов и иных государственных служащих и т.д. Вероятно, существует немало других факторов и условий, так или иначе влияющих на стиль и методы реализации государственной исполнительной власти, поскольку для каждого должностного лица (руководителя, специалиста) существует свой особый подход к оценке и выбору необходимого варианта поведения с учетом требований сложившейся социальной ситуации.

Однако формирование личного стиля работы конкретных государственных служащих (руководителей, иных должностных лиц, специалистов и т.п.) — не функция их собственного организаторского таланта и не может рассматриваться как стихийный неуправляемый процесс. В каждом цивилизованном обществе такой стиль сознательно вырабатывается на основе создания особых организационных условий, стимулирующих служащих выбирать альтернативы своего поведения и стиль своей деятельности с учетом конкретных условий социальной действительности и в целях всемерного повышения эффективности управленческого труда. Для этого типичные черты наиболее результативного стиля, гарантирующие наибольшую эффективность организационно-управленческой деятельности, всячески поощряются и развиваются, получают нормативно-правовую базу для своего укрепления и качественного совершенствования.

В основе такой нормативной базы лежит обычно Конституция страны, которая закрепляет важнейшие принципы реализации государственной исполнительной власти. Эти принципы конкретизируются затем в определенных правовых и организационных нормах, дополняются специальными процедурами и правилами осуществления конкретных видов управленческой, правоохранительной и пра-вообеспечительной деятельности.

Во всех без исключения сферах реализации государственной власти разрабатываются специальные правовые нормы, которые определяют оптимальную структуру и функции исполнительных органов, закрепляют наиболее испытанные приемы, средства и методы осуществления управленческого труда, устанавливают ответственность за нарушения правил реализации служебных полномочий и обязанностей и др. В результате утверждения различного рода положений, инструкций, регламентов и иных актов, регулирующих деятельность служебного персонала органов государственной исполнительной власти, обеспечиваются не только целостность и законность их служебных действий, но и правильное использование ими предложенных наукой рекомендаций в области применения научных методов организации управленческого труда и повышения эффективности управленческой, правоохранительной и правообеспе-чительной деятельности.

При этом результативность действия различных правовых актов, их социальный эффект оказываются тем выше, чем более обоснованными и четкими являются закрепленные в них организационные, поощрительные и запретительные

нормы, направленные на развитие прогрессивных методов организации государственного управления, на изживание отрицательных явлений, мешающих утверждению научных принципов и методов реализации государственной исполнительной власти.

В практическом плане это обстоятельство не означает, конечно, что право создает возможности для прямого «введения» определенного стиля управления и научных методов реализации исполнительной власти с помощью императивных предписаний определенных правовых норм. Нельзя закрепить в нормах права какие-то определенные правила, соблюдение которых может автоматически гарантировать конкретный стиль управленческой, правоохранительной и правообеспечительной деятельности. Это обстоятельство особенно важно иметь в виду в связи с тем, что черты общего стиля государственного управления с объективной необходимостью преломляются через призму практической деятельности конкретных субъектов реализации государственной исполнительной власти, в конечном счете, через деятельность определенного руководителя (иного должностного лица или специалиста) с учетом его индивидуального таланта, опыта, образования и т.п. Закрепляя определенные принципы, формы и методы реализации государственной исполнительной власти и создавая необходимые условия для их постоянного развития и совершенствования, для превращения их в достояние различных категорий государственных служащих, право способствует тем самым становлению и развитию наиболее прогрессивных, научно обоснованных черт, свойств и стиля управленческой, правоохранительной и правообеспечительной деятельности.

Если в стиле работы конкретных руководителей (иных должностных лиц) в наибольшей мере проявляются черты общего научно обоснованного стиля управления, то эти руководители (иные должностные лица) продвигаются по службе, им создаются наиболее благоприятные условия для творческого роста и развития, их опыт получает всяческую поддержку и распространение. Если же в деятельности конкретных органов государственной исполнительной власти и их должностных лиц появляются отрицательные тенденции и складываются условия для нарушения научных принципов и методов организации управленческого труда, то виновные работники привлекаются к правовой (в частности, дисциплинарной) ответственности, понижаются в должности. В определенных законом случаях они могут также лишаться своих постов и полномочий. При этом смена руководящего состава органов государственной исполнительной власти, проведение различных мероприятий по совершенствованию их профессиональных, деловых и моральных качеств, а также создание необходимых условий для всемерного совершенствования ими своего профессионального мастерства4, опыта и знаний, в конечном счете, направлены на совершенствование методов и стиля реализации государственной исполнительной власти.

Таким образом, стиль и методы реализации государственной исполнительной власти не являются раз и навсегда данными, застывшими категориями. Они постоянно развиваются и совершенствуются в соответствии с конкретными социально-экономическими, политическими и другими условиями общества на данном этапе его исторического развития. По мере углубления научно-технической революции, качественного изменения культурно-технического и образовательного уровня широких слоев населения, формирования новых организационных форм хозяйствования с появлением структур нового типа (концернов, корпораций, хозяйственных обществ и т.п.), а также в связи с перенесением центра тяжести в государственном управлении общественными делами из центра на места — в соответствующие территориальные органы государственной исполнительной власти, меняются образ мыслей и характер действия управленческих кадров. Они приучаются опираться в своей работе на новые, разработанные наукой методы организации управленческой, правоохранительной и правообеспечительной деятельности, направлять свои усилия на своевременное и качественное решение задач, возникающих в конкретных сферах общественной жизни.