13.3. 13.2. Система органів зовнішніх зносин

13.2. Система органів зовнішніх зносин

Для здійснення зовнішніх зносин з іншими державами й іншими суб'єктами міжнародного права держави створюють систему органів зовнішніх зносин

Органи зовнішніх зносин поділяються на:

• внутрішньодержавні органи, що постійно знаходяться на території даної держави;

• закордонні органи зовнішніх зносин, що перебувають за межами даної держави.

У свою чергу, внутрішньодержавні органи зовнішніх зносин діляться на дві групи органів:

1) загальної компетенції і

2) спеціальної компетенції.

До органів загальної компетенції належать органи, що представляють державу у всіх питаннях зовнішніх зносин, так звані органи політичного керівництва (глава держави, парламент, уряд, глава уряду і відомство зовнішніх зносин (Міністерством закордонних справ), глава відомства зовнішніх зносин). До органів спеціальної компетенції належать органи, що представляють державу в певній сфері її зовнішніх зносин. Звичайно прийнято вважати, що до них належать всі міністерства (крім Міністерства закордонних справ) і центральні відомства, тому що у відповідності зі своєю профільною компетенцією здійснюють визначені зовнішні функції, для чого в них створюються відділи (управління) зовнішніх зв'язків.

Внутрішньодержавні органи зовнішніх зносин загальної компетенції визначають основи зовнішньої політики держави, розробляють її тактичні і стратегічні цілі і задачі, формують мережу органів зовнішніх зносин держави за кордоном, здійснюють підготовку кадрового складу для цих органів.

Правовий статус внутрішньодержавних органів зовнішніх зносин України закріплено в Конституції України, законах, положеннях про міністерства і відомства.

Систему внутрішньодержавних органів зовнішніх зносин України утворюють:

• парламент – Верховна Рада України;

• глава держави — Президент України;

• уряд — Кабінет Міністрів України;

• Міністерство закордонних справ України;

• міністерства та відомства України.

Ні у міжнародному праві, ні в міжнародній практиці за парламентом не признається статус органу зовнішніх зносин. Втім, це не означає приниження ролі парламенту у визначенні і здійсненні зовнішньої політики. Виконавча влада потребує політичної, моральної і матеріальної підтримки законодавчої влади. Парламент видає відповідні закони, бере участь в ратифікації договорів.

Для ефективності зовнішніх зносин держави співпраця виконавчої і законодавчої гілок влади має істотне значення.

Відповідно до ст.85 Конституції України, до повноважень Верховної Ради України у сфері зовнішніх зносин належить:

• визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики;

• заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про зовнішнє становище України;

• оголошення за поданням Президента України стану війни і укладення миру, схвалення рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України;

• призначення за поданням Президента України Міністра закордонних справ України,

• затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням;

• схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил України до іншої держави чи про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України;

• надання законом згоди на обов'язковість міжнародних договорів України та денонсація міжнародних договорів України;

• Президент України: є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, дотримання Конституції України (стаття 102 Конституції України).

• В сфері зовнішніх зносин, відповідно до ст. 102 Конституції України, Президент України:

• забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави;

• звертається з посланнями до народу та із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України;

• представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України;

• приймає рішення про визнання іноземних держав;

• призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав;

• є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави;

• очолює Раду національної безпеки і оборони України;

• вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та у разі збройної агресії проти України приймає рішення про використання Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань;

• приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України;

• присвоює вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини;

• приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні;

• У міжнародному праві відвіку існує норма, згідно якої глава держави здійснює універсальне представництво держави без спеціальних повноважень. Це положення було підтверджене Міжнародним судом.

• У рішенні МС ООН у справі про застосування Конвенції про попередження злочину геноциду і покарання за нього "Боснія і Герцеговина проти Югославії" зазначалось: "Згідно міжнародного права, не може бути сумнівів в презумпції того, що кожен глава здатний діяти від імені держави в її міжнародних відносинах...".

• Конкретні повноваження глави держави залежать від конституційної системи держави. Особливо значні вони в президентських республіках.

• Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України:

• забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України; здійснює внутрішню і зовнішню політику держави;

• вживає заходів із забезпечення прав і свобод людини і громадянина;

• здійснює заходи із забезпечення обороноздатності і національної безпеки України;

• організує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України; Кабінет Міністрів виконує інші функції, визначені Конституцією і законами України, актами Президента України (стаття 116 Конституції України)

.

Практичне здійснення зовнішньої політичної діяльності держави й організація її дипломатичної діяльності покладена на Міністерство закордонних справ України (МЗС України). МЗС України діє на основі Положення про Міністерство закордонних справ України, затвердженого указом Президента України «Про положення про Міністерство закордонних справ України» від 14.09.2000р. (№1069/2000).

МЗС України

1) бере участь у здійсненні зовнішньополітичної діяльності держави;

2) розробляє пропозиції щодо засад зовнішніх зносин і у встановленому порядку подає їх Президентові України;

3) розробляє і подає Президентові України та Кабінету Міністрів України пропозиції щодо ініціатив міжнародного характеру та заходів, спрямованих на підвищення ефективності співпраці України з іноземними державами і міжнародними організаціями;

4) вносить у встановленому порядку на розгляд Президентові України, Кабінету Міністрів України пропозиції щодо розроблення проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів з питань зовнішньої політики і дипломатичної служби; 4-1) розробляє та подає Президентові України та Кабінету Міністрів України пропозиції щодо реалізації державної політики з питань інтеграції України до Європейського Союзу у сфері зовнішньої політики та безпеки, провадить відповідні заходи та координує заходи, здійснювані органами виконавчої влади у цій сфері;

5) розробляє та вносить Президентові України пропозиції щодо визнання іноземних держав, встановлення дипломатичних зносин з іноземними державами;

6) проводить роботу щодо підвищення ролі міжнародного права у міжнародних відносинах;

7) сприяє розширенню політичних, економічних, науково-технічних, культурних, гуманітарних та інших зв'язків України з іноземними державами і міжнародними організаціями;

8) сприяє взаємодії органів виконавчої влади з органами законодавчої і судової влади в частині здійснення ними зовнішніх зносин та дотримання міжнародних зобов'язань України;

9) вносить у встановленому порядку пропозиції щодо укладення міжнародних договорів України, припинення, зупинення їхньої дії, в тому числі разом з іншими центральними органами виконавчої влади, а також погоджує подання таких пропозицій міністерствами та іншими органами виконавчої влади;

10) бере участь у приведенні національного законодавства України у відповідність з її міжнародними зобов'язаннями та міжнародно-правовими нормами, готує висновки і пропозиції щодо проектів законів, інших нормативно-правових актів з питань зовнішньополітичної діяльності, міжнародних відносин;

11) оформлює або за дорученням Кабінету Міністрів України у встановленому порядку надає повноваження на укладення міжнародних договорів, а також на участь у роботі міжнародних організацій;

12) здійснює загальний нагляд за виконанням міжнародних договорів України;

13) зберігає оригінали текстів міжнародних договорів України, документів міжнародних організацій, їхні завірені копії та офіційні переклади, а також інші матеріали з питань зовнішньої політики;

14) здійснює опублікування міжнародних договорів України у "Зібранні діючих міжнародних договорів України", а також забезпечує офіційний переклад міжнародних договорів державною мовою України відповідно до статті 20 Закону України "Про міжнародні договори України";

15) забезпечує підтримання дипломатичних зносин з іноземними державами, представництво України у міжнародних організаціях, органах та спеціальних місіях;

16) сприяє діяльності іноземних дипломатичних представництв та консульських установ, представництв міжнародних організацій в Україні, а також здійснює контроль за додержанням дипломатичних і консульських привілеїв та імунітетів;

17) здійснює функції дипломатичного протоколу у сфері забезпечення зовнішніх зносин з іноземними державами та міжнародними організаціями;

18) координує заходи, здійснювані органами виконавчої влади у сфері зовнішніх зносин;

19) сприяє міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади у здійсненні ними міжнародних зв'язків, надає їм відповідну методичну консультаційну та інформаційну допомогу;

20) погоджує у встановленому порядку директиви, вказівки і технічні завдання відповідно міністерствам, іншим органам виконавчої влади та офіційним делегаціям, уповноваженим узяти участь в роботі сесій органів міжнародних організацій, конференцій, у переговорах, консультаціях, засіданнях міжурядових комісій та інших органів;

21) вносить у встановленому порядку пропозиції щодо організації та діяльності дипломатичної служби України, забезпечує проведення єдиної кадрової політики і функціонування структур, пов'язаних з підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфікації кадрів дипломатичної служби;

22) здійснює керівництво дипломатичними представництвами України за кордоном, консульськими установами України за кордоном, представництвами України при міжнародних організаціях;

23) вносить в установленому порядку на розгляд Президентові України пропозиції щодо створення, реорганізації та ліквідації дипломатичних представництв України за кордоном, консульських установ України за кордоном, представництв України при міжнародних організаціях;

24) вносить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо створення, реорганізації та ліквідації представництв МЗС на території України;

25) розробляє кошториси доходів і видатків дипломатичних представництв України за кордоном, консульських установ України за кордоном, представництв України при міжнародних організаціях та здійснює контроль за використанням ними фінансових ресурсів;

26) у порядку та в межах сум, передбачених у Державному бюджеті України, здійснює поточне фінансування дипломатичних представництв України за кордоном, консульських установ України за кордоном, представництв України при міжнародних організаціях та придбання і будівництво приміщень для їх розміщення, забезпечує їх обладнанням, включаючи транспортні засоби;

27) у передбаченому Державним бюджетом України порядку фінансує витрати, пов'язані з утриманням працівників дипломатичних представництв України за кордоном, консульських установ України за кордоном, представництв України при міжнародних організаціях;

28) здійснює інформаційне забезпечення Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України із зовнішньополітичних питань;

29) виступає із заявами і роз'ясненнями щодо питань зовнішньої політики України, опубліковує повідомлення та поширює прес-релізи з міжнародних питань;

30) розповсюджує інформацію про Україну за кордоном;

31) організовує на території України та за кордоном консульську роботу, забезпечує візову політику України, здійснює в межах своїх повноважень паспортне забезпечення;

32) через дипломатичні представництва України за кордоном, консульські установи України за кордоном вживає заходів для поновлення порушених прав юридичних осіб та громадян України;

33) забезпечує громадянам України можливість користуватися у повному обсязі правами, наданими їм законодавством країни перебування та міжнародним правом;

34) веде облік громадян України, які постійно або тимчасово проживають за кордоном;

35) бере участь у розробленні проектів Державного бюджету України і загальнодержавних програм з питань, що належать до його компетенції;

36) забезпечує в межах своєї компетенції реалізацію державної політики стосовно державної таємниці, контроль за її збереженням у центральному апараті МЗС України, в дипломатичних представництвах України за кордоном, консульських установах України за кордоном, представництвах України при міжнародних організаціях, представництвах МЗС України на території України;

37) організовує вжиття заходів щодо цивільної оборони, забезпечує евакуацію громадян України, документів і майна дипломатичних представництв України за кордоном, консульських установ України за кордоном, представництв України при міжнародних організаціях з країн, які перебувають у стані збройного конфлікту або в яких наявні інші надзвичайні ситуації;

Міністерства і відомства України

У міру розширення спектру міждержавних зв'язків все більше число відомств залучається до їх здійснення в рамках своєї компетенції, виступаючи як спеціалізовані органи зовнішніх зносин. Існує навіть теорія, згідно якої в майбутньому міжвідомчі угоди займуть домінуюче положення в міжнародному праві.

У США Міністерство пошти володіє законодавчо оформленою компетенцією укладати міжнародні угоди в своїй області без участі держдепартаменту. Більшість найбільш крупних установ виконавчої влади США підтримують міжнародні відносини, укладають угоди.

В основі організації системи зовнішніх зносин міністерств і відомств України лежить функціональний підхід — об'єктивна необхідність здійснення міжнародних контактів з аналогічними міністерствами і відомствами закордонних держав, із метою більш ефективного вирішення питань, що входять у профільну компетенцію цих органів, за допомогою обміну або сприйняття закордонного досвіду або з метою об'єднання зусиль для колективного вирішення виникаючих проблем. Це насамперед належить до міністерств і відомств зовнішньої торгівлі, внутрішніх справ, зв'язку, охорони здоров'я, охорони навколишнього середовища і т.д.

Суд не є органом зовнішніх зносин. Разом з тим для сучасності характерна активізація зв'язків, особливо між вищими судами різних країн, що має істотне значення і для міжнародного права, зокрема для реалізації його розпоряджень усередині країни.

Не можна також скидати з рахунків те значення, яке можуть мати вирішення конституційних судів при визначенні компетенції органів держави в області зовнішніх зносин. Федеральний конституційний суд ФРН, наприклад, визначив, що Основний закон забезпечує федеральній виконавчій владі домінуючу позицію в області зовнішньої політики.

У наш час спостерігається тенденція до прямої взаємодії судів держав. При ухваленні судових рішень часом враховується практика іноземних судів по аналогічних справах. Ширше використовується інтернаціональний досвід, що знайшов віддзеркалення в міжнародних актах. Суди активізують свої контакти, судді обмінюються досвідом. Загалом, покладений початок інтернаціоналізації правосуддя.

Привілеї і імунітет посадових осіб

Під час перебування з офіційною місією за кордоном вищі посадові особи держави, включаючи членів парламенту, користуються дипломатичними привілеями і імунітетом.

Особливим імунітетом і привілеями володіє глава держави. У такому разі говорять про державний імунітет. Імунітет діє навіть в тому випадку, якщо візит не є офіційним. Згідно Конвенції про запобігання і покарання злочинів проти осіб, що користуються міжнародним захистом, зокрема дипломатичних агентів 1973 р. (далі - Конвенція про запобігання злочинам) глава держави знаходиться під міжнародним захистом завжди, коли він знаходиться на території іноземної держави (п. "a" ст. 1). Інші посадові особи держави користується дипломатичною недоторканністю лише при виконанні відповідних офіційних функцій.

Глава держави володіє повним імунітетом від юрисдикції країни перебування. Остання зобов'язана захистити главу іноземної держави від посягань на його гідність. Главі держави надається право на супровід представниками власної служби безпеки, які повинні співробітничати з місцевими правоохоронними органами.

Останніми роками не раз виникало питання про те, наскільки імунітет захищає колишнього главу держави від відповідальності за дії, здійснені під час знаходження на посаді. Якщо мова йде про злочини проти миру і безпеки людства, то імунітет не захищає главу держави навіть під час знаходження на посаді. Це положення підтверджене Статутом Міжнародного кримінального суду. Проте затверджується воно не без зусиль.

Прикладом тому слугує історія з колишнім чилійським диктатором Піночетом, затриманим у Великобританії під час неофіційного візиту. Він звинувачувався в загибелі іспанських громадян. Лондонський Високий суд в жовтні 1998 р. виніс ухвалу: "Як колишній глава держави, Піночет володіє імунітетом, що захищає від судового переслідування за дії, здійснені в процесі здійснення своїх функцій". Проте суд Палати лордів відмінив це рішення. Цілий ряд держав вимагали видачі Піночета і тим самим визнали, що імунітетом він не володіє. Новим підтвердженням тому з'явилося притягання Міжнародним кримінальним трибуналом до відповідальності колишнього президента Югославії С. Мілошевіча.

До закордонних органів зовнішніх зносин належать:

• постійні органи (дипломатичні представництва: посольства і місії, консульські представництва, торгові представництва, постійні представництва держав при міжнародних організаціях);

• тимчасові органи (спеціальні комісії або місії, що направляються в інші держави для участі в церемоніальних заходах, ведення переговорів і вирішення інших питань, делегації, що направляються для участі в міжнародних конференціях).

* * *